渤海特別法執(zhí)行機構(gòu)設(shè)計的國際經(jīng)驗借鑒

于 銘

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東青島 266100)

渤海特別法執(zhí)行機構(gòu)設(shè)計的國際經(jīng)驗借鑒

于 銘

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東青島 266100)

國際區(qū)域海公約中的執(zhí)行機構(gòu)建設(shè)主要形成了“單一區(qū)域性組織”、“締約方會議+秘書處”、“締約方會議+委員會”和“締約方會議+秘書處+附屬機構(gòu)”四種模式。渤海特別法不應(yīng)采用“單一區(qū)域性組織”模式?！熬喖s方會議+秘書處”模式中的秘書處和“締約方會議+委員會”模式中的委員會相比，后者享有實際執(zhí)行權(quán)。渤海特別法應(yīng)優(yōu)先選擇委員會。渤海特別法可以考慮在“渤海管理委員會+渤海管理執(zhí)行委員會”方案的基礎(chǔ)上根據(jù)需要設(shè)立作為附屬機構(gòu)的科學(xué)委員會、監(jiān)察委員會等。

渤海特別法；跨國邊界區(qū)域海環(huán)境保護公約；區(qū)域海

在學(xué)者們就制定渤海特別法展開的討論中，渤海特別法的執(zhí)行機構(gòu)，或設(shè)計由渤海特別法創(chuàng)設(shè)的渤海管理機構(gòu)是一個熱點話題。*徐祥民、張紅杰先生曾對設(shè)立渤海綜合管理委員會的必要性做過充分的論述。徐祥民、尹鴻翔先生還進一步指出，設(shè)計中的渤海管理委員會是渤海特別法的執(zhí)行中心，是分配渤海利益、分擔(dān)保護責(zé)任、決定如何治理渤海的核心機構(gòu)，它由渤海全流域有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市與有關(guān)渤海管理的國家職能部門的代表組成。委員會下設(shè)執(zhí)行局作為常設(shè)機構(gòu)。(參見徐祥民、張紅杰：《關(guān)于設(shè)立渤海綜合管理委員會必要性的認識》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2012年第12期；徐祥民、尹鴻翔：《渤海特別法的關(guān)鍵設(shè)置：渤海綜合管理委員會》，載《法學(xué)論壇》2011年第3期。)本文想通過總結(jié)世界上跨國邊界區(qū)域海的治理實踐給這個話題再加一點熱度。

通過聯(lián)合國環(huán)境署的區(qū)域海項目和聯(lián)合國開發(fā)計劃署/全球環(huán)境基金的大海洋生態(tài)系項目，世界上已開展跨國邊界區(qū)域海治理的海域有30多個，比如地中海、黑海、里海、東亞海、黃海*此處黃海指黃海大海洋生態(tài)系，其沿岸國包括中國、韓國和朝鮮。、加勒比海、西印度洋、紅海、波羅的海、西北太平洋、東北大西洋等，其中16個，其周邊國家已經(jīng)為其治理簽訂了國際公約，比如《保護地中海海洋環(huán)境和沿岸區(qū)域公約》、《保護黑海免受污染公約》、《中西太平洋海域高度洄游魚類種群養(yǎng)護和管理公約》*Convention for the Protection of the Marine Environment and the Coastal Region of the Mediterranean, Convention on the Protection of the Black Sea Against Pollution, Convention on the Conservation and Management of Highly Migratory Fish Stocks in the Western and Central Pacific Ocean.等。*相關(guān)信息請參見http://www.unep.org/regionalseas/和https://www.thegef.org/gef/International_Waters , 最后訪問時間2016年7月8日。在專門為相關(guān)跨國邊界區(qū)域海治理而建立的公約(以下簡稱國際區(qū)域海公約)中都設(shè)有執(zhí)行機構(gòu)。這些公約在執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)計上大致采用了四種模式，即“單一區(qū)域性組織”模式、“締約方會議+秘書處”模式、“締約方會議+委員會”模式、“締約方會議+秘書處+附屬機構(gòu)”模式。*《應(yīng)對北海地區(qū)石油及其他有害污染的合作公約》僅規(guī)定“締約方大會應(yīng)定期舉行”(第12條)，沒有關(guān)于秘書處或其他執(zhí)行機構(gòu)的規(guī)定。但“締約方大會”并不構(gòu)成一種單獨的模式，因為北海區(qū)域，作為一個次區(qū)域，被納入東北大西洋區(qū)域合作的大框架之內(nèi)，東北大西洋的秘書處履行其秘書處的職能。我國渤海是跨省市邊界的區(qū)域海。對于創(chuàng)制渤海特別法來說，這幾種不同的模式都具有他山之石的意義。

一、渤海特別法不應(yīng)采用“單一區(qū)域性組織”模式

國際區(qū)域海公約所建立的執(zhí)行機構(gòu)的第一種模式，雖然并不是最早形成的模式，是“單一區(qū)域性組織”模式。這種模式中的“單一區(qū)域性組織”具有獨立國際法人身份，雖然以相關(guān)公約的成立為存在的條件但卻是獨立于締約國之外的法人實體，享有國際法律關(guān)系主體資格。《東南大西洋漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理公約》(簡稱《東南大西洋漁業(yè)公約》)宣布其所建立的“東南大西洋漁業(yè)組織”“有法人資格”*Article 5 of the Convention on the Conservation and Management of Fishery Resources in the South-East Atlantic Ocean.?！侗Ｗo紅海和亞丁灣區(qū)域性環(huán)境公約》(簡稱《紅海和亞丁灣公約》)第16條第1款規(guī)定：“設(shè)立一個常設(shè)總部位于沙特阿拉伯吉達的保護紅海和亞丁灣環(huán)境的區(qū)域性組織?！?Article 16 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.這是一個“組織”*《東南大西洋漁業(yè)資源養(yǎng)護和管理公約》《保護紅海和亞丁灣區(qū)域性環(huán)境公約》等都將其所建立的公約執(zhí)行機構(gòu)簡稱組織。前者第5條“東南大西洋漁業(yè)組織”規(guī)定：“各個締約國在締約過程中建立，并且同意維系東南大西洋漁業(yè)組織”，在公約中“稱為‘組織’”。后者第16條“保護紅海和亞丁灣環(huán)境的區(qū)域性組織”規(guī)定“設(shè)立一個常設(shè)總部位于沙特阿拉伯吉達的保護紅海和亞丁灣環(huán)境的區(qū)域性組織”，并用“本組織”指代“保護紅海和亞丁灣環(huán)境的區(qū)域性組織” 。，而非通常情況下為公約的實施而設(shè)立的執(zhí)行機構(gòu)。這個“組織”是獨立的，其獨立性在《紅海和亞丁灣公約》等公約中主要表現(xiàn)在以下兩個方面：第一個方面，各締約國承認這類組織實施公約所需要的法律身份。按照《紅海和亞丁灣公約》的規(guī)定，“保護紅海和亞丁灣環(huán)境的區(qū)域性組織”“在各締約國領(lǐng)土范圍內(nèi)”“享有履行職責(zé)和為實現(xiàn)其目標(biāo)而從事有關(guān)所有活動的一切必要法律資格”*Article 16 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.。該組織的核心機構(gòu)是理事會*參見Article 17 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.。第二方面，享有與締約國以外的國家和國際組織交往的獨立資格。其中包括，要求非本公約締約國遵守本公約的相關(guān)規(guī)定，與本公約締約國以外的國家或組織簽署協(xié)議等。作為《東南大西洋漁業(yè)公約》建立的“東南大西洋漁業(yè)組織”之核心的委員會有權(quán)“推動懸掛非締約國國旗的漁船遵守公約的相關(guān)規(guī)定”，還可以對“其從事的活動”“影響到公約目標(biāo)實現(xiàn)”的“非公約締約國任何國家和組織”予以“提醒”*Paragraph 5 of Article 6 and Paragraph 10 of Article 6 of the Convention on the Conservation and Management of Fishery Resources in the South-East Atlantic Ocean.?！都t海和亞丁灣公約》規(guī)定，其理事會“為實現(xiàn)其目標(biāo)”，“履行其職責(zé)”可以與那些“與本公約有相同宗旨或利益的國家或組織制定并簽署協(xié)議”*Paragraph (e) of Article 18 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.。

按“單一區(qū)域性組織”模式建立執(zhí)行機構(gòu)的公約主要有《紅海和亞丁灣公約》《東南大西洋漁業(yè)公約》和《科威特區(qū)域海洋環(huán)境保護合作公約》(簡稱《科威特公約》)。從公約的執(zhí)行效力的角度看，“單一區(qū)域性組織”模式執(zhí)行機構(gòu)的優(yōu)勢也可以概括為“獨立”。這類機構(gòu)具有“獨立”運行的完整的權(quán)力體系。相關(guān)公約設(shè)立的“單一區(qū)域性組織”大致都由三部分組成，這三部分是：委員會、秘書處、爭端解決委員會。委員會，或理事會，一般被賦予廣泛的決策權(quán)，比如《紅海和亞丁灣公約》理事會有權(quán)“審查”對公約及其議定書的“實施”以及為“實現(xiàn)”公約及其議定書的“宗旨”而采取的“行動計劃”*這里的行動計劃指《保護紅海和亞丁灣區(qū)域性環(huán)境公約》第1條第12項定義的“保護紅海和亞丁灣海洋環(huán)境和沿海區(qū)域的行動計劃”。，有權(quán)“采用、審查、修改”公約及其議定書的“附件”，有權(quán)“通過組織經(jīng)濟預(yù)算”,有權(quán)“通過組織活動的立項及預(yù)算”。*Paragraph (b)(d)(m)(n) of Article 18 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.這些權(quán)力，或此類權(quán)力在國內(nèi)法中大致都屬于由國家立法機關(guān)享有的可以歸屬于立法權(quán)的權(quán)力。秘書處一般被賦予廣泛的執(zhí)行權(quán)?！犊仆毓s》宣布，由公約“理事會”任命的“執(zhí)行秘書”“擔(dān)任‘組織’的首席行政長官”。這個崗位上的長官有權(quán)就(1)《科威特公約》的“執(zhí)行”、(2)公約“秘書處的工作”、(3)“理事會”授權(quán)秘書處的 “工作”、(4)“秘書處根據(jù)本部門的規(guī)則、程序及其經(jīng)濟規(guī)則承擔(dān)的工作”“履行”“職能”*Paragraph (c) of Article 17 and Paragraph (b) of Article 18 of the Kuwait Regional Convention for Co-Operation on the Protection of the Marine Environment from Pollution.。以“執(zhí)行秘書”為核心的秘書處的重要職能包括“召集并準(zhǔn)備理事會會議”、同締約國“商議與公約、公約議定書及其附件有關(guān)的問題”、“準(zhǔn)備與公約和‘組織’行政等事項有關(guān)的報告”*秘書處“準(zhǔn)備”或“提交”(《公約》第17條稱“提交”)的此類報告由理事會“審議”?！豆s》授予理事會的職能第四項就是“審議”“秘書處提交的關(guān)于公約和機構(gòu)執(zhí)行等問題有關(guān)的報告”。(《公約》第17條第4款第d項)、“執(zhí)行公約議定書中的任務(wù)”。這些權(quán)力，與理事會權(quán)力存在對接關(guān)系的這些權(quán)力，具有明顯的行政性，在國內(nèi)法中大致都屬于政府權(quán)，或行政權(quán)。爭端解決委員會是相關(guān)公約設(shè)立的專司爭議處理的機構(gòu)?！都t海和亞丁灣公約》規(guī)定的“組織”的機構(gòu)之一是“解決爭端的委員會”。該委員會的“組成、職權(quán)范圍和程序規(guī)則由理事會決定”*Paragraph 2(e) of Article 16 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.。當(dāng)締約國之間就“公約及其議定書和附件的解釋和適用”發(fā)生“爭議”時，《紅海和亞丁灣公約》要求相關(guān)各方“通過友好方式解決爭端”。在相關(guān)締約國“不能解決爭議”，可以將爭議“提交理事會”。如果理事會“不能就爭議達成解決方案” 時，則交由爭端解決委員會裁決。*Article 24 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.爭端解決委員會被安排為爭議的最后處理者。在這一安排中的處理者，在大多數(shù)憲政國家都是法院。也就是說，“單一區(qū)域性組織”模式中的爭端解決委員會與憲政國家的法院相近，其權(quán)力相當(dāng)于國家司法權(quán)?！皢我粎^(qū)域性組織”的權(quán)力體系如此完整，這種組織自然可以“獨立”。但是，這種模式不適合渤海特別法采用。

首先，渤海環(huán)境治理并不缺少管理權(quán)和有管理權(quán)的機關(guān)。依照我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，環(huán)境保護部有權(quán)“對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”*《中華人民共和國環(huán)境保護法》第10條。。這“全國環(huán)境保護工作”自然包括對渤海的環(huán)境保護工作。它“作為對全國環(huán)境保護工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門”，不僅有權(quán)“對全國海洋環(huán)境保護工作實施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督”，而且“負責(zé)全國防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項目對海洋污染損害的環(huán)境保護工作”*《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第5條第1款。。第二個有權(quán)的機關(guān)是國家海洋局。它“負責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學(xué)研究，負責(zé)全國防治海洋工程建設(shè)項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護工作”*《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第5條第2款。。國家海洋局“負責(zé)”的范圍顯然包括整個渤海。除了環(huán)境保護行政主管部門、海洋行政主管部門之外，“國家海事行政主管部門”、“國家漁業(yè)行政主管部門”、“軍隊環(huán)境保護部門”的環(huán)境管理權(quán)都可覆蓋整個渤海。*《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第5條第3、4、5款。不僅中央國家機關(guān)有渤海環(huán)境治理的權(quán)力，若干個中央國家機關(guān)的管理權(quán)力都可在渤海管理上產(chǎn)生效力，而且“沿海地方人民政府”也都享有“海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)”，*《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第5條第6款。就像它們有權(quán)“科學(xué)合理地使用海域”*《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第6條。一樣。渤海環(huán)境沒有保護好顯然不是因為國家沒有設(shè)計足夠多有權(quán)的機關(guān)，不是因為渤海管理上存在權(quán)力運行的盲點。在2013年剛剛修改的《海洋環(huán)境保護法》所設(shè)置的五種中央國家機關(guān)和廣泛分布于山東、河北、天津、遼寧的眾多的“沿海縣級以上地方人民政府”之外再建立一個獨立的“區(qū)域性組織”，會加劇本來就存在的“多龍治?！钡拿埽粫o渤海環(huán)境保護帶來多少積極的效果。

其次，“單一區(qū)域性組織”模式適合于相對單一的事務(wù)和在相對固定的區(qū)域內(nèi)處理的事務(wù)，而渤海環(huán)境治理事務(wù)種類復(fù)雜，處理事務(wù)所涉及的區(qū)域廣大、區(qū)域種類多樣?！都t海和亞丁灣公約》明確宣布：除非公約或其議定書“另作說明”，該公約的“覆蓋區(qū)域”“不包括締約國的內(nèi)水”*Paragraph 3 of Article 2 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.?！犊仆毓s》也規(guī)定，公約適用的“海洋區(qū)域不包括締約國的內(nèi)水”，除非公約或其議定書“另有規(guī)定”。*Paragraph (b) of Article 2 of the Kuwait Regional Convention for Co-Operation on the Protection of the Marine Environment from Pollution.這些排除性的規(guī)定告訴我們，這兩個公約都只適用于區(qū)域海海水覆蓋的空間，而且是只適用于相關(guān)區(qū)域海排除了締約國內(nèi)水之后的海水覆蓋空間。渤海環(huán)境保護所面對的任務(wù)告訴我們，納入渤海特別法調(diào)整的空間范圍不能僅限于海水水體和海水覆蓋的海底，而應(yīng)是渤海和渤海沿岸地區(qū)，最好是渤海+渤海沿岸地區(qū)+入渤海河流全流域。*參見申進忠：《渤海特別法的調(diào)整范圍》，載《法學(xué)論壇》2011年第3期。這個空間遠大于區(qū)域海水體覆蓋的區(qū)域，這個空間中實際上存在三類不同的區(qū)域，即渤海水體覆蓋的區(qū)域、渤海沿岸區(qū)域、并不瀕臨渤海的入渤海河流的流域。《東南大西洋漁業(yè)公約》是為對“漁業(yè)資源進行有效保護和管理”*Preface of the Convention on the Conservation and Management of Fishery Resources in the South-East Atlantic Ocean.而建立的，其“目標(biāo)”只是“確保公約內(nèi)規(guī)定的海洋漁業(yè)資源的長期養(yǎng)護和可持續(xù)利用”*Article 2 of the Convention on the Conservation and Management of Fishery Resources in the South-East Atlantic Ocean.。渤海環(huán)境保護的任務(wù)之一是漁業(yè)資源保護或各種水生生物資源保護，但渤海環(huán)境保護的任務(wù)卻不是只有漁業(yè)資源保護。防治污染、生態(tài)保護、海洋自然形態(tài)保護等都是渤海環(huán)境保護的任務(wù)。即使《紅海和亞丁灣公約》等采用的“單一區(qū)域性組織”模式被證明是成功的，這種成功的模式也不適合渤海特別法。理由很簡單，渤海特別法不能是只適用于部分海水覆蓋空間的法，不能是只追求漁業(yè)資源保護這單一保護目標(biāo)的法。

再次，“單一區(qū)域性組織”模式中的單一組織都是具有“獨立”財政的“法人”，其存亡和工作能力的大小受制于甚至決定于財政狀況。按照《東南大西洋漁業(yè)公約》的規(guī)定，在東南大西洋漁業(yè)委員會“年會”上，委員會的議題之一是“通過并采納‘組織’的年度開支計劃”*Paragraph 1 of Article 12 of the Convention on the Conservation and Management of Fishery Resources in the South-East Atlantic Ocean.。這里存在的潛在危險是：如果委員會不能“通過并采納”“‘組織’的年度開支計劃”，“組織”，也就是“東南大西洋漁業(yè)組織”就將面臨斷炊的危險?！都t海和亞丁灣公約》宣布“組織”“應(yīng)當(dāng)有自己的預(yù)算”，但是，一方面，其預(yù)算的資金來源主要是“締約國出資”和“‘阿拉伯聯(lián)盟教科文組織’出資”*Paragraph 2 of Article 20 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.；另一方面，“組織”的“預(yù)算報告”還需要提交“阿拉伯聯(lián)盟教科文組織”*Paragraph 3 of Article 20 of the Regional Convention for the Conservation of the Red Sea and Gulf of Aden.。財政上如此嚴(yán)重地受制于締約國和先其存在的另一個組織，這樣的組織很難按照區(qū)域海環(huán)境保護的實際需要開展工作。渤海特別法不能創(chuàng)造這樣一個在財政能力上常常處于朝不保夕狀態(tài)的組織。

二、執(zhí)行委員會是渤海特別法常設(shè)執(zhí)行機構(gòu)的上選

“締約方會議+秘書處”和“締約方會議+委員會”是國際區(qū)域海公約在執(zhí)行機構(gòu)建設(shè)上的創(chuàng)造的另外兩種模式。采用“締約方會議+秘書處”模式的公約主要有《保護和開發(fā)泛加勒比海海洋環(huán)境公約》(簡稱《泛加勒比公約》)《合作保護東北太平洋及其沿海環(huán)境和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展公約》(簡稱《東北太平洋公約》)《保護、管理和開發(fā)西印度洋海洋和沿海環(huán)境公約》(簡稱《西印度洋公約》)《南太平洋地區(qū)自然資源與環(huán)境保護公約》《保護東南太平洋海洋環(huán)境與沿海地區(qū)公約》《里海海洋環(huán)境保護公約》和《東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》*《東北大西洋海洋環(huán)境公約》中規(guī)定的執(zhí)行機構(gòu)是委員會和秘書處，但由于該公約中的委員會并非常設(shè)機構(gòu)，其議事方式為每兩年召開一次會議，委員會的成員也是各國派駐委員會的代表，其性質(zhì)和職能與締約方會議沒有明顯不同，因此也將其歸為這一類。等。*Convention for the Protection and Development of the Marine Environment of the Wider Caribbean Region, Convention for Cooperation in the Protection and Sustainable Development of the Marine and Coastal Environment of the Northeast Pacific, Convention for the Protection, Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Western Indian Ocean, Convention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific Region, Convention for the Protection of the Marine Environment and Coastal Area of the South-East Pacific, Convention for the Protection of the Marine Environment of the Caspian Sea, and Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic.采用“締約方會議+委員會”模式的公約主要有《保護黑海免受污染公約》(簡稱《黑海公約》)、《本格拉流域公約》等。*參見Convention on the Protection of the Black Sea Against Pollution and Benguela Current Convention.這兩種模式都以締約方會議為主要執(zhí)行機構(gòu)，都賦予締約方會議巨大的權(quán)力。締約方會議的權(quán)力集中體現(xiàn)在“監(jiān)督本公約的實施”*Paragraph 2 (a) of Article 10 of the Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic.或“審查公約和議定書的執(zhí)行情況”*Paragraph 2 of Article 19 of the Convention on the Protection of the Black Sea Against Pollution.。這是對公約及其議定書的實施情況的最終評判權(quán)，也是可以影響甚至主宰公約及其議定書的命運的權(quán)力。兩種模式的基本區(qū)別在常設(shè)執(zhí)行機構(gòu)。前者以秘書處為常設(shè)執(zhí)行機構(gòu)，后者以委員會為常設(shè)執(zhí)行機構(gòu)。這兩種機構(gòu)的執(zhí)行職能存在巨大差異。秘書處的職能主要是程序性的和技術(shù)性的。以《泛加勒比海海洋環(huán)境公約》為例。該公約的秘書處的主要職能有以下六個方面：第一，組織會議。公約規(guī)定的“籌備和召集締約方會議”都是為締約方會議做組織工作。第二，信息傳遞。公約規(guī)定的“傳遞獲得的信息”無非就是在締約各方之間，在公約執(zhí)行機構(gòu)與締約國之間，在公約執(zhí)行機構(gòu)與其他國際機構(gòu)之間等，傳遞相關(guān)信息。第三，公約間關(guān)系協(xié)調(diào)。即與“締約方認可的其他國際機構(gòu)”之間的協(xié)調(diào)。第四，細節(jié)磋商。包括接受締約方的“咨詢”、“與締約方協(xié)商”“公約、議定書、附件”的“相關(guān)問題”。第五，協(xié)調(diào)行動，即就締約方會議商定的“一致行動”的實施協(xié)調(diào)各締約國的行動。第六，其他。這是指公約及其議定書可能賦予的職權(quán)。這是預(yù)留的職能空間，不必是實際被賦予的職能。*參見Article 15 of the Convention for the Protection and Development of the Marine Environment of the Wider Caribbean Region.在這六項或六類職權(quán)中，只有第五項是直接執(zhí)行公約的職權(quán)，其它各項全部都是程序性、技術(shù)性職能。委員會就不同了。以《本格拉流域公約》設(shè)立的“本格拉流域委員會”*Article 7 of the Benguela Current Convention.為例。這個委員會的主要職能有：第一，協(xié)調(diào)職能。包括協(xié)調(diào)項目、工作計劃、預(yù)算等在各締約國的實施，協(xié)調(diào)現(xiàn)行法律和政策在跨界環(huán)境和資源保護中的實施，協(xié)調(diào)對海洋資源和環(huán)境的保護和管理的措施等。*參見Article 8(a)(f)(g) of the Benguela Current Convention.第二，制定管理措施的職能。這里的管理措施包括防治或減輕污染的措施、確定跨界漁業(yè)資源捕獲量和配額等。*參見Article 8(c)(d)(e) of the Benguela Current Convention.第三，評估計劃實施情況的職能。包括評估戰(zhàn)略行動計劃、工作計劃實施情況和預(yù)算的執(zhí)行狀況，對相關(guān)計劃提出修訂建議。*參見Article 8(a)(b) of the Benguela Current Convention.第四，支撐性職能。包括推動和支持與公約及其議定書有關(guān)的科學(xué)研究項目，推動信息和數(shù)據(jù)的收集、交換、傳播和分析，推動開展監(jiān)測、控制、監(jiān)督方面的合作，支持區(qū)域能力建設(shè)和籌措資金等。*參見Article 8(h)(i)(j)(l)(m) of the Benguela Current Convention.第五，委員會自身建設(shè)職能。包括任命秘書長、設(shè)立附屬機構(gòu)等。*參見Article 8(k)(n) of the Benguela Current Convention.從這五項職能可以看出，委員會是相關(guān)公約的享有實際執(zhí)行權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，是可以通過自身的工作影響甚至左右公約及其議定書的執(zhí)行的機關(guān)。

渤海特別法需要一個強有力的執(zhí)行機構(gòu)，在“秘書處”和“委員會”兩者之間，委員會是上選。它與學(xué)者建議的渤海管理執(zhí)行委員會的職能相近。而“締約方會議+委員會”模式中的締約方會議則與學(xué)者建議的“渤海管理委員會”相當(dāng)。

三、渤海特別法常設(shè)執(zhí)行機構(gòu)可以靈活設(shè)立“附屬機構(gòu)”

除了上述三種模式外，國際區(qū)域海公約還創(chuàng)立了“締約方會議+秘書處+附屬機構(gòu)”模式。這種模式的特點在于，在締約方會議和秘書處之外設(shè)立附屬機構(gòu)?！赌嫌《妊鬂O業(yè)協(xié)定》《保護地中海海洋環(huán)境和沿岸區(qū)域公約》(簡稱《地中海公約》)*參見Southern Indian Ocean Fisheries Agreement and Convention for the Protection of the Mediterranean Sea Against Pollution.等公約采用了這種模式。例如，《南印度洋漁業(yè)協(xié)定》第7條規(guī)定“應(yīng)建立永久的科學(xué)委員會”和“監(jiān)察委員會”。再如，《東南大西洋漁業(yè)公約》第5條規(guī)定：公約的“組織”包括“作為附屬機構(gòu)的遵守和科學(xué)委員會”和“為實現(xiàn)公約目標(biāo)而隨時建立的附屬機構(gòu)”。

設(shè)立附屬機構(gòu)的必要性是在締約各方執(zhí)行公約的過程中逐漸顯現(xiàn)的?！熬喖s方會議+秘書處”中的秘書處的職能是協(xié)調(diào)性的，或如前所述，是程序性、技術(shù)性的。其與締約方會議兩者的結(jié)合雖可以確?！敖M織”工作的順暢，但卻不能給公約及其議定書的實施提供強大的執(zhí)行力。“締約方會議+委員會”模式中的委員會雖然享有強大的執(zhí)行權(quán)，但受限于委員會成員的專業(yè)知識，無法保證“執(zhí)行”工作的科學(xué)、合理。環(huán)境保護是一項必須服從科學(xué)的工作，跨國邊界區(qū)域海的環(huán)境保護是一項以協(xié)調(diào)好締約各方關(guān)系為成功的前提的工作。為了實現(xiàn)公約的宗旨，國際區(qū)域海公約執(zhí)行機構(gòu)需要取得科學(xué)的支持和其他專門技術(shù)的支持，而給予執(zhí)行機構(gòu)這類支持的制度化的辦法是設(shè)置專門的附屬機構(gòu)。*在跨國邊界區(qū)域海公約實踐中，并非只有采用“締約方會議+秘書處+附屬機構(gòu)”模式的上述公約中才存在附屬機構(gòu)。例如，采用單一區(qū)域性組織模式的公約(比如《東南大西洋漁業(yè)公約》)也有設(shè)計附屬機構(gòu)的?！兜刂泻９s》執(zhí)行機構(gòu)的演變充分說明了附屬機構(gòu)存在的必要性。該公約最初簽訂時(1976年)采用的是“締約方會議+秘書處”模式。聯(lián)合國環(huán)境署擔(dān)當(dāng)公約秘書處的職能。1982年公約建立地中海戰(zhàn)略行動計劃協(xié)調(diào)處，取代聯(lián)合國環(huán)境署，負責(zé)協(xié)調(diào)公約的實施，組織重大活動。1996年，公約修正案設(shè)立“地中?？沙掷m(xù)發(fā)展委員會”。委員會作為區(qū)域咨詢性機構(gòu)和智庫，為推動地中海地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供建議。其負責(zé)制定的地中?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，在2005年經(jīng)締約方一致通過并實施。2008年7月，締約方又一次修訂公約，建立公約執(zhí)行機構(gòu)的附屬機構(gòu)——遵守委員會。*參見http://www.unepmap.org/index.php?module=content2&catid=001001005，最后訪問2016年7月8日。國際區(qū)域海公約為執(zhí)行機構(gòu)設(shè)立的最常見的附屬機構(gòu)主要是科學(xué)機構(gòu)和監(jiān)察機構(gòu)?！赌嫌《妊鬂O業(yè)協(xié)定》設(shè)立了“科學(xué)委員會”*Article 7 of the Southern Indian Ocean Fisheries Agreement.?！侗Ｗo和開發(fā)泛加勒比區(qū)域海洋環(huán)境公約關(guān)于陸源和活動污染的議定書》將其設(shè)立的科學(xué)機構(gòu)稱為“科學(xué)、技術(shù)和咨詢委員會”*Article 14 of the Protocol Concerning Pollution from Land-Based Sources and Activities to the Convention for the Protection and Development of the Marine Environment of the Wider Caribbean Region.?！赌嫌《妊鬂O業(yè)協(xié)定》除設(shè)立科學(xué)委員會之外還設(shè)立了“監(jiān)察委員會”*Article 7 of the Southern Indian Ocean Fisheries Agreement.。《東南大西洋漁業(yè)公約》提到的“遵守”委員會也賦有監(jiān)察職能*參見Article 5 of the Convention on the Conservation and Management of Fishery Resources in the South-East Atlantic Ocean.。

渤海特別法可以考慮在“渤海管理委員會+渤海管理執(zhí)行委員會”的方案上根據(jù)需要設(shè)立附屬機構(gòu)。一個全面處理渤海污染防治、資源合理利用與保護、生態(tài)保護、海洋物理形態(tài)不利變化防治問題的渤海特別法，為其執(zhí)行機構(gòu)設(shè)立科學(xué)委員會將是“需要”的。一個其調(diào)整空間覆蓋渤海海域、渤海沿岸地區(qū)、渤海入海河流全流域的渤海特別法，其執(zhí)行機構(gòu)設(shè)置監(jiān)察委員會也將成為“需要”。

綜上，借鑒國際區(qū)域海公約執(zhí)行機構(gòu)建設(shè)的經(jīng)驗，渤海特別法的執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)當(dāng)由三部分組成，即渤海管理委員會、渤海管理執(zhí)行委員會和渤海管理執(zhí)行委員會附屬機構(gòu)。它將成為獨立于現(xiàn)有跨國邊界區(qū)域海環(huán)境保護公約執(zhí)行機構(gòu)建設(shè)四種模式之外的一種新模式，即“管理委員會+執(zhí)行委員會+附屬機構(gòu)”。

[責(zé)任編輯：王德福]

Subject:The Implementation Body of the Bohai Sea Special Law: What Can We Learn from the International Experience of Regional Sea Governance

Author & unit:YU Ming

(Ocean University of China, School of Law & Polltical Science, Qingdao Shandong 266100, China)

The regional conventions for the protection of marine environment have set up four major patterns of institutional arrangement, including “single regional organization”, “Meeting of Contracting Parties with its secretariat”, “Meeting of Contracting Parties and Commission” and “Meeting of Contracting Parties, Commission and subsidiary bodies”. The Bohai Sea Special Law should not adopt the “single regional organization” pattern. The Law should choose to establish a permanent implementing commission, as the “Meeting of Contracting Parties and Commission” pattern has the real implementation power, compares to theSecretariat of the “Meeting of Contracting Parties with its secretariat” pattern. The Law should also consider to establish a Science Sub-commission and a Compliance Sub-commission as subsidiary bodies to the “Bohai Sea Management Commission” and the “Bohai Sea Special Law Implementation Commission”.

Bohai Sea special law；marine environment protection convention of regional sea；regional sea

2016-12-21

本文系司法部《國家法治與法學(xué)理論研究》重點課題《基于區(qū)域海洋管理的渤海特別立法研究》(12SFB1007)的階段性成果。

于銘(1980-)，女，山東青島人，法學(xué)博士，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院、海洋環(huán)境資源法研究中心副教授，研究方向：海洋環(huán)境保護法。

D922.683

A

1009-8003(2017)02-0040-06