太白縣公益林生態(tài)效益補償政策落實現(xiàn)狀分析及對策探討

白可欣

(同濟大學 政治與國際關(guān)系學院 ，上海 200092)

公益林生態(tài)補償制度是一種具有實質(zhì)性價值的制度,它與集體林權(quán)制度改革相輔相成、相互作用。在某種程度上,公益林生態(tài)效益補償制度是推動集體林權(quán)制度改革的必要手段，也是實現(xiàn)改革目標的有效措施[1]。如何將這項惠民政策有效落實是今后一段時期內(nèi)集體林業(yè)改革發(fā)展必須思考和探討的問題。

寶雞市太白縣地處秦嶺腹地，總面積269.3×103hm2，林地面積255.3×103hm2，轄7鎮(zhèn)66個行政村，總?cè)丝?.2萬，其中農(nóng)業(yè)人口4萬，森林覆蓋率91.96%，是全省重點林區(qū)縣之一。1998年太白縣以明確所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)為重點，探索實施了集體山林承包經(jīng)營改革，全縣5277戶農(nóng)民共承包集體山林53.0×103hm2，占總戶數(shù)的53%。2007年7月，太白縣全面開展了“明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶”的集體林權(quán)制度主體改革，2009年又率先開展了集體林權(quán)制度深化改革，對承包到戶的國家重點公益林進行區(qū)劃落界，兌付補償資金，隨后對地方一般公益林也全面進行了落界兌付。太白縣按照國家和省公益林生態(tài)效益補償政策規(guī)定，結(jié)合本縣實際出臺了具體的補償資金兌付政策，開展了諸多卓有成效的工作，取得了明顯效果。研究太白縣公益林生態(tài)效益補償政策落實情況，對陜西省乃至西部地區(qū)完善公益林補償政策，特別是重點林區(qū)縣具有一定的指導意義。

1 太白縣公益林生態(tài)補償政策落實現(xiàn)狀

1.1 太白縣集體林劃分與承包經(jīng)營情況

太白縣集體林地98.7×103hm2，戶均集體林地面積9.9 hm2，人均2.4 hm2。2004年，按照《陜西省重點公益林區(qū)劃界定實施方案》要求，太白縣開展了公益林區(qū)劃界定工作，經(jīng)國家確認，共區(qū)劃落界集體公益林89.9×103hm2，其中：國家級公益林面積54.6×103hm2，地方公益林面積35.3×103hm2，涉及7鎮(zhèn)66村7 100戶38 947人。

太白縣1998年率先在全省進行了集體山林承包，當時群眾對承包林地積極性不高，大多數(shù)農(nóng)戶沒有承包集體林地，大部分集體林地讓村中眼光長遠的個別農(nóng)戶承包，致使太白縣各村都存在有集體林承包大戶、承包小戶和一些沒有承包的農(nóng)戶，不同承包者之間承包面積差距很大。太白縣2007年被陜西省政府確定為全省集體林權(quán)制度改革10個試點縣之一，按照中省要求，全面開展了集體林權(quán)制度改革，解決了一些問題，縮小了承包大戶與小戶之間的面積差距。2008年10月全面完成了主體改革任務，落實了經(jīng)營主體，實現(xiàn)了“耕者有其山”。全縣9 984戶農(nóng)民共承包集體林地91.6×103hm2，占92.8%,留作集體統(tǒng)一經(jīng)營的7.1×103hm2,占7.2%。在承包經(jīng)營中，家庭承包經(jīng)營80.0×103hm2，占應承包面積的87.3%；采取“分股不分山，分利不分權(quán)”方式落實經(jīng)營主體的0.5×103hm2，占0.6%；采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包經(jīng)營1.1×103hm2，占1.2%；通過劃定自留山承包經(jīng)營的10.0×103hm2，占10.9%。

1.2 太白縣集體公益林補償資金兌付情況

2009年陜西省實行生態(tài)效益補償政策后，太白縣按照承包公益林面積進行兌付，由于當時國家公益林補償標準75元·hm-2，矛盾不太突出。以后，隨著國家級生態(tài)公益林補償標準不斷提高(2010年150元·hm-2、2013年225元·hm-2)，農(nóng)戶之間補償收入差距越來越大，承包小戶意見大，致使2013、2014年全縣森林生態(tài)效益補償工作停滯。為此，太白縣采取了一系列措施，2017年順利完成了公益林生態(tài)效益補償資金落實工作。自2009年公益林生態(tài)效益補償開始至2017年，太白縣累計兌現(xiàn)公益林補償資金9 563.89萬元。其中：兌付集體國家級兌現(xiàn)資金7 735.14萬元，資金落實率為100%；兌付地方集體公益林資金1 828.75萬元，資金落實率為100%。實行公益林補償9年來，全縣農(nóng)民戶均增加收入13 470元，人均增加收入2 456元。

2 太白縣落實公益林補償政策主要措施

2.1 制定實施《太白縣森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》

太白縣根據(jù)集體公益林承包和公益林生態(tài)效益補償發(fā)放過程中存在且農(nóng)戶普遍反映的問題，認真細致調(diào)查和分析研究全縣集體公益林承包現(xiàn)狀和存在的主要問題及其解決途徑，為規(guī)范和調(diào)節(jié)集體資源收益分配補償方式，維護林區(qū)秩序和諧穩(wěn)定，深刻領(lǐng)會把握國家及省公益林補償政策，參照《陜西省森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，實事求是、尊重民意，創(chuàng)新思路、克服困難，認真開展制定了符合本縣實際情況的《太白縣森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》(以下簡稱《細則》)，從不同主體承包集體公益林范圍、公益林生態(tài)效益補償標準及其發(fā)放辦法等方面進行了規(guī)范。

2.2 堅持尊重農(nóng)民意愿

林農(nóng)作為森林生態(tài)效益補償政策的接受者,其對生態(tài)效益補償政策的滿意度在一定程度上可以檢驗該政策實施的效果[2]。尊重農(nóng)民意愿是農(nóng)民對補償兌付政策滿意度的首要指標，在開展生態(tài)公益林補償資金兌付前，太白縣根據(jù)中、省生態(tài)公益林區(qū)劃辦法規(guī)定，劃定全縣生態(tài)公益林范圍，凡是在公益林區(qū)劃范圍內(nèi)的林地承包農(nóng)戶，必須尊重農(nóng)民意愿，農(nóng)民愿意區(qū)劃為公益林的，由農(nóng)戶向林業(yè)部門提出書面申請，并出具相關(guān)林權(quán)證明及承包林地農(nóng)戶身份證明資料，經(jīng)林業(yè)部門審核同意，進行公示無異后，簽訂確認表和公益林管護合同。

2.3 “三次分配”解決大戶承包面積過大問題

對大戶承包的集體公益林生態(tài)效益補償問題，在認真聽取廣大群眾和大戶意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)《細則》對個人承包的集體公益林補償分配機制進行了調(diào)整：對低于或等于村(組)人均承包林地面積的，按家庭承包經(jīng)營方式兌付森林生態(tài)效益補償基金(生態(tài)補償金全部兌付給個人);對超過村(組)人均承包林地面積的承包戶，按其它承包經(jīng)營方式招標、拍賣、公開協(xié)商等進行三次分配，第一次是承包大戶按人均面積分配，承包大戶得到人均面積的補償金，第二次是承包大戶獨自分配超出面積的40%，第三次是承包大戶與其他村(組)內(nèi)部成員平均分配超出面積的40%，剩余20%留用村集體。通過對承包大戶三次調(diào)節(jié)分配，使補償政策更加均衡、公平，得到廣大群眾的擁護。

2.4“一折通”統(tǒng)一兌付到戶

在兌付過程中，太白縣創(chuàng)新實施了“一結(jié)合、兩公示、三到戶、四一致、五審核”的工作方法，即：公益林檢查驗收與政策兌付相結(jié)合，檢查驗收結(jié)果和農(nóng)戶兌付花名冊進行公示，公益林面積、計算分配和兌付資金到戶，兌付花名冊與林權(quán)證、戶口本(或身份證)、一折通的姓名相一致，兌現(xiàn)花名冊由鎮(zhèn)財政所、林業(yè)分站、鎮(zhèn)政府、縣林業(yè)局、縣財政局五級進行審核。各村堅持公開、公正、公平的原則，將上年度公益林管護情況進行檢查驗收，對驗收結(jié)果和兌付花名冊在本村進行張榜公示7天以上，公開監(jiān)督舉報電話、信箱等，接受群眾監(jiān)督，公示無異議后，各村將補償對象簽字認可的兌付花名冊報鎮(zhèn)財政所、林業(yè)分站提出初審意見，經(jīng)各鎮(zhèn)人民政府審查上報縣財政局和林業(yè)局同意后，鎮(zhèn)財政所根據(jù)縣財政局和林業(yè)局的審定意見，及時通過“一折通”兌付補償資金。

3 太白縣公益林補償政策落實成效

3.1 矛盾糾紛得到化解

對大戶承包集體公益林，通過“三次分配”政策調(diào)整，大戶除領(lǐng)取村、組人均面積補償資金外，還獨自兌付超出面積的40%補償資金，提高了大戶經(jīng)營承包公益林的積極性。承包小戶領(lǐng)取自己承包的公益林補償資金外，還可參與分配超出面積的40%補償資金，與大戶的矛盾得到化解。如黃柏塬鎮(zhèn)黃柏塬村和二郎壩村、咀頭鎮(zhèn)滬家塬村和紅星村以及靖口鎮(zhèn)大地嶺村和水蒿川村等承包大戶與小戶之間由于利益分配問題，引起村上群眾聯(lián)名上訪，多年未能解決，公益林補償資金無法兌付。調(diào)整兌付政策后，利用“三次分配”的方式，有效解決了承包大戶、承包小戶和沒有承包的農(nóng)戶之間生態(tài)公益林補償政策兌付問題，基本達到了公平分配的目的，進一步維護了林區(qū)的和諧穩(wěn)定。

3.2 集體管護經(jīng)費得以解決

通過公益林生態(tài)補償兌付政策的實施，逐步解決了鎮(zhèn)、村、組三級管護森林資源資金缺乏的問題，為鎮(zhèn)、村、組配備了物資設(shè)備，增加了管護人員，加大了宣傳力度，進一步強化了鎮(zhèn)、村、組保護森林資源的基礎(chǔ)。

3.3 森林管護責任得以落實

管護合同明確規(guī)定，凡是在管護期內(nèi)發(fā)生破壞林地、森林、林木以及野生動植物和森林火災的，除按照《森林法》等法律法規(guī)進行處理外，同時依據(jù)《太白縣森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》規(guī)定扣除當年補償資金，從而使履行管護責任的農(nóng)戶有收益，投機鉆營的農(nóng)戶受到處罰，進一步增強了廣大人民群眾愛林護林的積極性。

4 太白縣落實公益林生態(tài)補償政策存在問題

從太白縣近幾年的公益林生態(tài)效益補償政策落實情況來看，廣大林農(nóng)得了實惠、滿意度較高，生態(tài)環(huán)境得到有效保護。但也存在一些不容忽視的問題，需要省市縣三級林業(yè)主管部門溝通探究解決。

4.1 地方公益林補償標準與國家級公益林補償標準相差較大

目前，太白縣國家級集體公益林(54.6×103hm2)補償標準已由最早的75元·hm-2提高到225元·hm-2，涉及5鎮(zhèn)31個行政村4 375戶17 751人，而地方集體公益林(35.3×103hm2)補償標準還維持在75元·hm-2，涉及3鎮(zhèn)35個行政村5 321戶20 514人。雖然地方公益林涉及3個鎮(zhèn)，但戶數(shù)和人口比國家級公益林的戶數(shù)和人口多，因此承包地方公益林的群眾管護森林資源積極性和責任心不高，對補償兌付政策意見較大。

4.2 承包的集體公益林林權(quán)流轉(zhuǎn)受公益林政策限制

太白縣縣管集體林地面積98.7×103hm2，享受公益林兌現(xiàn)政策的林地為89.9×103hm2，剩余的部分為群眾自留山，集體公益林和自留山林權(quán)流轉(zhuǎn)受公益林和自留山政策限制，不能以轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)，也不能抵押貸款，嚴重影響了廣大群眾、企業(yè)、社會團體投資林業(yè)、發(fā)展林業(yè)的積極性， 在一定程度上限制了集體林業(yè)的發(fā)展。

4.3 集體公益林承包戶規(guī)模效益不高，不利于林地保護與經(jīng)營管理

中省林下經(jīng)濟發(fā)展扶持項目少、補助資金標準低，廣大承包集體公益林的農(nóng)戶得到幫助有限，很難形成規(guī)模效應。如：中省每年給太白縣下達扶持林下經(jīng)濟資金項目30萬～80萬元，按照國家補助標準，每只雞(鵝)補助0.5元、雞舍補助20元·m-2、豬舍補助30元·hm-2等，對于種養(yǎng)殖投資大、風險大的農(nóng)戶或?qū)I(yè)合作社來說，國家補助標準太低，廣大群眾對中省扶持林下經(jīng)濟項目積極性不高，嚴重影響林下經(jīng)濟規(guī)模發(fā)展。

4.4 太白縣公益林補償基金分配方案與省管理辦法不盡一致

太白縣通過對公益林承包大戶實施“三次分配”調(diào)節(jié)，解決了承包大戶和承包農(nóng)戶承包面積差距過大導致分配不公的問題。但有些做法與陜西省出臺的補償基金管理辦法有沖突，也缺乏政策依據(jù)，如第二次承包大戶獨自分配超出面積的40%，第三次是承包大戶與其他村組內(nèi)部成員平均分配超出面積的40%，村集體留用20%，這些雖然符合太白縣實際情況，但與《陜西省森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》(以下簡稱《辦法》)中的大戶政策不相符，《辦法》中明確規(guī)定個人通過招標、拍賣、公開協(xié)商等其他方式承包的，補償性支出不低于70%支付給林地所有者，作為林地所有者的補償費，其余不高于30%部分支付給個人，用于公益林管護支出[3]。村集體留用20%也無依據(jù)，《辦法》中規(guī)定，集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理的公益林，集體經(jīng)濟組織監(jiān)管費，不高于全部補償性支出的15%，用于公益林管護的宣傳、防火、防盜、防病蟲害、監(jiān)管及撫育等支出；直接管護費不高于全部補償性支出的35%，主要用于護林員工資，《辦法》未規(guī)定個人經(jīng)營的公益林可以提存補償基金。因此,就大戶公益林生態(tài)補償太白縣需要進一步探討完善。

5 太白縣公益林生態(tài)補償資金落實兌付工作啟示

公益林生態(tài)效益補償就是國家對農(nóng)民經(jīng)營公益林的最直接補償，貫徹好補償政策對助力精準脫貧具有重要的意義。陜西省公益林占全省林地面積的70%以上，集體林權(quán)制度改革，把集體林承包到戶，既是廣大山區(qū)農(nóng)民增收、落實總書記“確保貧困人口到2020年如期脫貧” 指示的有效途徑，也是今后一個時期集體林權(quán)制度深化改革的主要任務。分析太白縣公益林生態(tài)效益補償政策落實情況和存在問題，對完善太白縣公益林生態(tài)效益補償政策與措施，以及其他地區(qū)類似工作都有一定借鑒作用。

5.1 建立健全公益林補償機制,提高補償標準和水平

太白縣是全省貧困縣之一，財政能力有限，現(xiàn)階段可申請扶貧整合資金提高地方一般公益林補償標準，從目前的75元·hm-2提高到(225元·hm-2)，與國家重點公益林補償標準接軌。二是建立政府與市場相結(jié)合的補償機制,積極探索多渠道增加建設(shè)資金,建立起政府、社會、市場等多元化的籌資機制[4]。太白縣可以從依托資源開發(fā)旅游經(jīng)營收入中提取,具體可按風景旅游區(qū)門票、旅游營業(yè)收入以及交通部門收入中適當提取。同時，省級林業(yè)主管部門也應積極爭取國家和省財政加大投入，逐步提高地方公益林生態(tài)補償標準。

5.2 完善《太白縣森林生態(tài)效益補償基金管理實施細則》

根據(jù)中省生態(tài)公益林補償政策，完善對公益林承包大戶實施的“三次分配”調(diào)節(jié)政策。一是大戶承包合同到期后，可以重新發(fā)包，合同明確生態(tài)效益補償資金分配比例；二是在承包合同執(zhí)行期間，可由承包大戶和發(fā)包集體協(xié)商，完善承包合同，按照《陜西省森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》規(guī)定的承包大戶兌付政策進行分配；三是直接執(zhí)行《陜西省森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》規(guī)定的承包大戶兌付政策。

承包大戶承包公益林面積過大，隨著補償標準的提高，承包大戶與農(nóng)戶之間的矛盾會更加突出，這在全省具有普遍性，省級林業(yè)主管部門應加強這方面的調(diào)研,承包大戶和農(nóng)戶之間公益林生態(tài)效益補償資金應維持一個合適的比例,即維持補償政策的公平公正,也有利于承包大戶經(jīng)營公益林的積極性。

5.3 鼓勵和扶持林農(nóng)發(fā)展林下經(jīng)濟

在堅持生態(tài)優(yōu)先的前提下，以國家林下經(jīng)濟示范基地建設(shè)為目標，充分利用太白縣豐富的林下資源，積極開展種、養(yǎng)、采等多種項目的復合經(jīng)營，加快林下養(yǎng)殖、林藥種植、食用菌產(chǎn)業(yè)等為重點的基地建設(shè)，逐步擴大林下林蛙、林麝、藍孔雀養(yǎng)殖規(guī)模，形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，帶動周邊群眾致富。積極和科研院所、企業(yè)密切合作，開展林下產(chǎn)品的深加工，大幅度提高林產(chǎn)品附加值，增加林農(nóng)收入。全省也應逐步增加財政扶持力度，盡快形成“一縣一業(yè)、一村一品”的全省林下經(jīng)濟發(fā)展格局。

5.4 探索拓寬公益林的流轉(zhuǎn)范圍

在國家新的林權(quán)流轉(zhuǎn)政策出臺前，鼓勵承包戶以轉(zhuǎn)包、出租、互換等方式流轉(zhuǎn)承包的公益林，適當集中林地，形成規(guī)模經(jīng)營優(yōu)勢。同時，會同金融部門開展公益林景觀、公益林生態(tài)效益補償資金預期收入等方面的林權(quán)抵押貸款試點，盤活農(nóng)戶承包的公益林資源。如，2016年，陜西省寧陜縣率先在全省開展公益林預收益質(zhì)押貸款試點。生態(tài)公益林預期收益質(zhì)押貸款額度按照未來5年生態(tài)公益林總畝數(shù)補償?shù)念A收益80%計算，自然人最高限額為100萬元；法人和其他經(jīng)濟組織最高限額為300萬元[5]。同年11月，成功發(fā)放首批生態(tài)公益林預收益抵押貸款180萬元。太白縣可以效仿寧陜公益林貸款模式提高公益林綜合效益。

5.5 加強對公益林的經(jīng)營管理

加大扶持力度，鼓勵承包戶自己經(jīng)營管理公益林。在采伐限額內(nèi)，允許承包農(nóng)戶進行公益林非商品性采伐，適度發(fā)展食用菌產(chǎn)業(yè)。開展集體中幼齡公益林撫育采伐試點，縣上可將一部分撫育計劃下達給村組或承包戶，引導承包戶按照森林撫育有關(guān)技術(shù)規(guī)程，對承包的公益林進行撫育，提高集體林質(zhì)量。

陜西省在編制經(jīng)營規(guī)劃時，應將重點逐步轉(zhuǎn)移到集體林經(jīng)營方面，在安排森林撫育計劃時，應逐步擴大農(nóng)戶自己實施中幼林撫育的比例，提高集體林經(jīng)營水平。

致謝：在公益林生態(tài)補償政策落實調(diào)查及論文寫作中，得到了太白縣林業(yè)局的大力支持和西北農(nóng)林科技大學高建中教授的悉心指導，在此一并致謝。

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