促進體育產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化的政策研究

劉遠祥　孫冰川　韓煒

摘要：采用文獻資料法、專家訪談法、數(shù)理統(tǒng)計法對體育產(chǎn)業(yè)政策問題進行了分析，指出政策缺乏科學性、政策目標模糊、政策內容趨同不明晰、法律效力層次低、體系不健全是體育產(chǎn)業(yè)政策實踐中存在的主要問題。通過夯實體育產(chǎn)業(yè)政策理論基礎、完善運行機制，從政策視角提出優(yōu)化體育產(chǎn)業(yè)結構的對策建議。

關鍵詞：體育產(chǎn)業(yè)；結構；政策；優(yōu)化

國務院《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》（國發(fā)[2014]46號）指出：要加快政府職能轉變，進一步簡政放權，把體育產(chǎn)業(yè)作為綠色產(chǎn)業(yè)、朝陽產(chǎn)業(yè)培育扶持，破除行業(yè)壁壘、掃清政策障礙，把改善產(chǎn)業(yè)布局和結構作為發(fā)展的主要任務。國務院辦公廳《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導意見》（國辦發(fā)[2010]22號）也明確提出建立以體育服務業(yè)為重點，門類齊全、結構合理的體育產(chǎn)業(yè)體系和規(guī)范有序的體育市場的發(fā)展目標。而《全國體育產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計公報》和諸多研究成果表明：體育產(chǎn)業(yè)結構不合理，核心產(chǎn)業(yè)滯后、區(qū)域結構趨同、關聯(lián)效應不強、有效供需失衡等已成為制約體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的突出問題。

十八屆三中全會公報指出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。如何協(xié)調體育市場中市場和政府的關系，科學制定體育產(chǎn)業(yè)政策并有效執(zhí)行，消除體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的結構性桎梏，優(yōu)化體育產(chǎn)業(yè)結構，促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，已是當務之急。

1.體育產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化政策的理論基礎

1.1彌補市場失靈——需要產(chǎn)業(yè)政策的有效矯正

市場機制完善的發(fā)達國家現(xiàn)實經(jīng)濟中，由于市場存在信息性失靈、壟斷性失靈、外部性失靈、公共性失靈等“市場失靈”問題，尚需政府行為對資源進行配置。我國是直接從封建農(nóng)耕經(jīng)濟改造建立起社會主義高度集中的計劃經(jīng)濟，再轉變?yōu)榻⑸鐣髁x市場經(jīng)濟體制。我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更是延續(xù)了體育事業(yè)運行模式的強大慣性，體育市場機制尚不完善、更加需要政府的宏觀調控加以矯正。

政府可以通過制定和執(zhí)行體育產(chǎn)業(yè)政策，來克服市場失靈、減少壟斷的危害、促進有效競爭的形成、增加體育公共產(chǎn)品的供給、合理配置各類資源，充分發(fā)揮政府在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的引導、示范、培育、扶持以及促進作用。

1.2保護幼小產(chǎn)業(yè)——需要產(chǎn)業(yè)政策的扶持發(fā)展

保護幼小產(chǎn)業(yè)學說認為：政府應適當采取措施來保護本國具有發(fā)展?jié)摿?、但還比較幼小的產(chǎn)業(yè)，使其具備與國外競爭者相抗衡的能力，在其盡快成長起來以后再參與國際公平競爭，以期將其培植為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

我國體育產(chǎn)業(yè)自20世紀80年代開始起步，經(jīng)過30多年的發(fā)展，不斷壯大。但總體上看，仍然處在發(fā)展的初期。2014年全國體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模超過1.35萬億元，體育產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比例為0.64%，與發(fā)達國家的體育產(chǎn)業(yè)相比差距甚大，屬于典型的“幼小產(chǎn)業(yè)”。

1.3主導產(chǎn)業(yè)選擇——需要政府把握選擇

主導產(chǎn)業(yè)往往被譽為經(jīng)濟發(fā)展的起爆劑和驅動輪，政府可以根據(jù)產(chǎn)業(yè)結構的演進規(guī)律預見性地實現(xiàn)事先調節(jié)，避免不必要的資源浪費，支持未來主導產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構的合理化和高度化。

體育產(chǎn)業(yè)政策必須根據(jù)體育產(chǎn)業(yè)內部發(fā)展不平衡，主導產(chǎn)業(yè)地位不明確、擴散效應不強，支柱產(chǎn)業(yè)的支撐作用不突出，瓶頸產(chǎn)業(yè)依舊制約體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際情況，通過對體育產(chǎn)業(yè)各部門的發(fā)展序列的安排和結構政策的制定與實施，使體育產(chǎn)業(yè)結構趨于合理化和高級化。

1.4趕超理論——需要政府承擔更多責任

趕超理論認為：一個國家的某一產(chǎn)業(yè)在非常弱小的情況下要想獲得超常規(guī)發(fā)展、趕上發(fā)達國家，僅靠市場的“自然力”是不可能的。后發(fā)展國家可以通過制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策和確定優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，學習發(fā)達國家的先進經(jīng)驗、汲取教訓，在短時期內趕超發(fā)達國家。

國家把體育產(chǎn)業(yè)定位為國家戰(zhàn)略層面，是當前我國產(chǎn)業(yè)結構調整中要大力發(fā)展的行業(yè)，也是充滿希望的弱勢產(chǎn)業(yè)。如何實現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展，需要政府出臺扶持政策，借助政府的強制力量來保護和促進其發(fā)展，以提高我國體育產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

2.促進體育產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化政策的運行機制

體育產(chǎn)業(yè)政策運行機制是完成整個體育產(chǎn)業(yè)政策生命過程的載體，涉及體育產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化政策的制定、執(zhí)行、績效評價、政策控制多個環(huán)節(jié)。

2.1政策制定——體育產(chǎn)業(yè)政策運行過程的邏輯起點

體育產(chǎn)業(yè)政策的制定是政策運行過程的首要環(huán)節(jié)，也是政策成敗的基礎。體育產(chǎn)業(yè)政策的制定必須遵循科學的程序和運用科學的方法，以保證政策的科學性和合理性。

2.1.1體育產(chǎn)業(yè)政策的類型

原國家體委1986年頒布的《關于體育體制改革的決定（草案）》被視為我國體育產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)端，到國務院2014年頒布《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》，各級政府為加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)制定頒布了一系列的體育產(chǎn)業(yè)政策，內容比較豐富，根據(jù)其作用進行分類，可以看出體育產(chǎn)業(yè)政策主要涉及以下幾個方面（見表1）。

2.1.2體育產(chǎn)業(yè)政策法律效力

產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)按照法規(guī)效力層次由高到低，可以劃分為：法律法規(guī)（包括規(guī)定、規(guī)程、標準），條例，政策（包括計劃、規(guī)劃、綱要、方案、程序），意見（包括報告、決定），辦法（包括通知）5個層次，其法規(guī)效力呈現(xiàn)出遞減狀態(tài)。梳理了新中國成立以來的體育產(chǎn)業(yè)政策文本共計130余份（不完全統(tǒng)計），按照法規(guī)效力層次進行了統(tǒng)計（見表2）。

2.2政策執(zhí)行——體育產(chǎn)業(yè)政策目標實現(xiàn)的根本保障

體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行是將政策理想轉化為政策現(xiàn)實、政策目標轉換為政策效益的唯一途徑和根本保障。美國學者艾利森認為：在達到政府政策目標的過程中，方案的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的實施。體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行是體育產(chǎn)業(yè)政策運行的關鍵環(huán)節(jié)，沒有有效的執(zhí)行，即使政策制定的再科學、再合理，也只能是一紙空文。

2.3績效評價——體育產(chǎn)業(yè)政策效果檢驗的基本途徑

體育產(chǎn)業(yè)政策績效評價是在全面掌握信息的前提下，依據(jù)一定標準對某項產(chǎn)業(yè)政策效果、政策效益、政策效應進行度量、分析和評價。在政策執(zhí)行完畢以后，需要對政策方案及其執(zhí)行績效進行科學、客觀、系統(tǒng)、全面的評價。政策實施活動是否有效、實施的結果是否實現(xiàn)了預期目標，只有通過政策績效評價，才能對產(chǎn)業(yè)政策過程進行全面的考察和分析，總結得失與教訓，為政策控制提供良好的基礎。

2.4政策控制——完善體育產(chǎn)業(yè)政策體系的必要環(huán)節(jié)

政策控制是政策制定者依據(jù)政策評價的結論及反饋的信息，對既定的產(chǎn)業(yè)政策進行不斷地修正、補充和發(fā)展，以便達到預期政策效果的一種政策行為。體育產(chǎn)業(yè)政策控制是完善體育產(chǎn)業(yè)政策體系的必要環(huán)節(jié)，是為使政策達到預期目標而對政策執(zhí)行的整個過程進行監(jiān)督和糾偏的過程。江小涓指出：產(chǎn)業(yè)結構政策之所以不能實現(xiàn)所定目標主要原因就包括事態(tài)有了新的變化而政策本身未能及時調整或變動。

3.體育產(chǎn)業(yè)政策實踐中存在的問題

我國的體育產(chǎn)業(yè)政策對促進我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化起到了積極的市場效果。但總的來看，我國體育產(chǎn)業(yè)政策一直與體育事業(yè)政策如影隨行，體育產(chǎn)業(yè)政策效果與預期目標之問存在著一些偏差，體育產(chǎn)業(yè)的結構性桎梏還未解決、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構雷同的問題依然存在。

3.1政策缺乏科學性

國務院副秘書長江小涓在分析產(chǎn)業(yè)政策未能達到預期效果時，第一條制約因素便是政府不一定能制定出合理的產(chǎn)業(yè)政策。而國內的相關研究幾乎都將政府能夠合理制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策作為無需論證的前提。如在設立體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金時，將項目申報主體限定為：具有獨立法人資格，從事體育產(chǎn)業(yè)活動的地方政府及下屬事業(yè)單位，體育社團及民辦非企業(yè)單位。將發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的主體體育企業(yè)排除在外，使得政策有效性打了折扣。

3.2政策目標模糊

政策目標既是政策方案的出發(fā)點，又是政策指向的目標，政策目標不具體、空泛、含糊，就使得政策執(zhí)行機關和人員不能明確領會其含義而無所適從，或者各自按照自己的理解去執(zhí)行，這種弊端特別容易讓一些人“鉆空子、搞對策”。例如在部分省市《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的實施意見》中將體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標描述為：培育一批產(chǎn)業(yè)園區(qū)、形成一批重點企業(yè)、建立結構合理的產(chǎn)業(yè)體系、增加值明顯提高等，缺少量化的指標。

3.3政策內容不明晰

政策的明晰眭是政策有效執(zhí)行的重要前提條件之一，政策的明晰性決定著政策在執(zhí)行過程中的可操作性。美國學者霍爾珀林在研究美國總統(tǒng)外交政策的執(zhí)行時發(fā)現(xiàn)。導致政策執(zhí)行失敗的三個基本原因之一就是政策執(zhí)行人員無法準確地了解上級領導或決策人員所要求他們做的事情；更因為政策執(zhí)行人員所得到的政策指令往往是含糊籠統(tǒng)的，很容易引起人們的誤解，從而導致政策執(zhí)行的失敗?，F(xiàn)實中，諸如有關單位、有關部門的指向性不具體。部分內容規(guī)定得不夠明確，如“建立、健全相關法規(guī)，明確監(jiān)管主體及其管理職能和各類市場主體的權利義務?！闭l是監(jiān)管主體，有哪些權利義務在一些關鍵性問題上沒有制定出切實可行的具體操作措施，結果使政策根本無法有效實施。

3.4政策內容趨同

現(xiàn)階段我國出臺的體育產(chǎn)業(yè)政策中普遍存在不同地區(qū)的體育產(chǎn)業(yè)按照統(tǒng)一模式制定，缺乏地區(qū)特色和民族特色等問題。如國家體育總局在“十一五”體育產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中提出了7大發(fā)展目標，即建成一個體育產(chǎn)業(yè)體系、形成一種體育產(chǎn)業(yè)格局、提高體育產(chǎn)業(yè)增加值比重、增加人均體育消費、促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化、增加就業(yè)人口和成為經(jīng)濟新增長點。在地方政府制定體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，忽視了當?shù)氐陌l(fā)展現(xiàn)狀及自然、人文資源稟賦，照搬了國家規(guī)劃中的內容。河北和內蒙古對7項內容全部認同，連同表述文字也完全相同。

3.5政策體系不夠健全

政策執(zhí)行需要不同執(zhí)行機構和執(zhí)行人員的共同參與和密切配合，需要調動并利用人力、財力、時間、信息、權威等多種資源，需要綜合使用行政、法律、經(jīng)濟等各種手段。美國著名政策科學家薩巴蒂爾和馬茲馬尼安強調說：“執(zhí)行機關內部以及執(zhí)行機關之間的整合是政策有效執(zhí)行的必要前提之一?！痹谥贫ㄒ恍┐胧r，經(jīng)常涉及財政、金融、土地、工商、稅務、旅游、教育等多個部門，而體育部門很難協(xié)調、約束其他部門，就出現(xiàn)了誰權力大先執(zhí)行誰的政策的情況，導致政策執(zhí)行困難。

3.6政策法律效力層次低

法律手段在政策執(zhí)行手段中是一種最具有普遍約束力的規(guī)范化調整手段，它與經(jīng)濟手段相比更具有權威性、普遍制約性。新中國成立以來，我國為體育事業(yè)的發(fā)展制定了《體育法》，整個體育產(chǎn)業(yè)領域無一部專門、系統(tǒng)、權威的部門法律，現(xiàn)有政策大多停留在行政性規(guī)定和管理條例等層次上。各級政府發(fā)出的各種“意見”“辦法”，對地方和企業(yè)的約束力低，“有令不行、有禁不止”是一種很普遍的現(xiàn)象。除《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》（國發(fā)[2014]46號）外，我國還沒有出臺一部完整的指導整個體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全國性的體育產(chǎn)業(yè)政策。缺少法律層面的在全國具有普適性的體育產(chǎn)業(yè)法規(guī)，影響了相關體育產(chǎn)業(yè)結構政策的有效實施。

4.促進體育產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化的政策建議

4.1廓清體育事業(yè)與體育產(chǎn)業(yè)的關系

區(qū)別體育產(chǎn)業(yè)和體育事業(yè)在生產(chǎn)目的、資本來源、機構性質、運行機制、調控方式等方面的差異。體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實踐證明，體育不僅可以為國爭光、為民服務，還能為國增利。應該廓清體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)，充分肯定體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展對于體育事業(yè)發(fā)展的反哺作用、積極引導居民體育消費。

4.2進一步簡政放權，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用

加快政府職能轉變，進一步簡政放權，堅持有所為和有所不為。要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)展主體從政府管辦向強化政府公共服務職能、充分發(fā)揮體育社會組織的微觀主體作用和市場配置資源的基礎作用相結合轉變，政府要從機構資源配置者和行業(yè)建設者的角色中逐漸淡出。從政府主辦向政府主導、部門協(xié)同、全社會共同參與轉變。企業(yè)是發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)最重要的主體，積極培育產(chǎn)權明晰、權責明確、自主經(jīng)營、自負盈虧的企業(yè)，政府提供保障，更好地發(fā)揮市場在優(yōu)化資源配置中的作用。

4.3完善體育產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)，提高體育產(chǎn)業(yè)政策的法律效應

按照李克強總理在國務院常務會議上的部署，在《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導意見》、《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》的基礎上，盡快制定并出臺發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的專項法律法規(guī)，提高體育產(chǎn)業(yè)政策的法律效應，為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好法律環(huán)境。針對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的結構桎梏和市場經(jīng)濟體制中的市場失靈現(xiàn)象，完善體育產(chǎn)業(yè)政策體系，制定體育健身消費政策，通過政府購買、以獎代補，場館免費開放、普及健身知識、推廣運動項目等方式積極引導居民培育體育消費觀念，形成體育消費習慣，引導居民體育消費，促進體育產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化。

4.4健全體育產(chǎn)業(yè)政策實施機制

產(chǎn)業(yè)政策的有效實施是將觀念形態(tài)的政策目標轉換為實際效果的一個動態(tài)過程。應當針對體育產(chǎn)業(yè)政策實施中存在的問題有針對性的建立健全體育產(chǎn)業(yè)政策的實施保障機制。

4.4.1建立信息傳遞保障機制。通過建立體育產(chǎn)業(yè)政策信息傳遞保障機制以防止信息傳導失真和提高信息反饋效率。

4.4.2建立不同部門間的聯(lián)席協(xié)作機制。體育產(chǎn)業(yè)政策的實施需要不同執(zhí)行機構和執(zhí)行人員的共同參與和密切配合，在涉及財政、收稅、土地、金融、旅游等多個部門的協(xié)同時，由體育部門牽頭成立聯(lián)席工作組，聯(lián)合行動、群策群力，保障政策的有效及時實施。

4.4.3制定具體的實施辦法。根據(jù)體育產(chǎn)業(yè)政策，各個部門、各個地區(qū)都要進一步制定產(chǎn)業(yè)具體的實施辦法，制定進一步細化的子目標，從而對體育產(chǎn)業(yè)的內部構成、技術水平、區(qū)域布局、產(chǎn)業(yè)組織做出明確規(guī)定，為體育產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化營造良好空間和環(huán)境。

4.5建立體育產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督機制

完善以國家權力機關為監(jiān)督主體的產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督保障機制，發(fā)揮各級政府在產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督保障機制的作用。進一步明確體育部門的監(jiān)管職能，約束監(jiān)管客體，對未能及時、有效執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的主體進行通報批評或問責，以保證體育產(chǎn)業(yè)政策順利有效運行，提高體育產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行質量，促進體育產(chǎn)業(yè)政策目標的實現(xiàn)。