地方政府公共服務(wù)的市場(chǎng)化研究

翁明麗+陳昭鋒

摘要：隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平的提高，大眾對(duì)社會(huì)公共服務(wù)提出了新的要求，單純依靠政府提供公共服務(wù)的現(xiàn)狀難以滿足人們的需要。90年代中后期開始，我國(guó)開始研究公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的相關(guān)問題，并開始著眼建設(shè)公共服務(wù)體系。2005年3月，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告會(huì)議》中提出了努力建設(shè)服務(wù)型社會(huì)，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)。2007年，我國(guó)政府提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的口號(hào)，并提出了政府由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服型轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略決策。西方一些國(guó)家和地區(qū)紛紛通過合同出租、民營(yíng)化、公私合營(yíng)、用戶付費(fèi)、憑單制等形式完成了公用服務(wù)市場(chǎng)化，本文通過對(duì)其他一些國(guó)家和地區(qū)的政府公共服務(wù)市場(chǎng)化的相關(guān)理論和實(shí)踐的研究，結(jié)合南通市的自身發(fā)展特點(diǎn)，指出政府公共服務(wù)市場(chǎng)化中存在的問題，并提出相關(guān)的建議。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府；市場(chǎng)化；南通

中圖分類號(hào)：D632.9 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）003-0-04

一直以來政府和市場(chǎng)給人們的感覺就是互不相容的兩個(gè)領(lǐng)域，對(duì)于他們關(guān)系的爭(zhēng)論也是一個(gè)永恒的話題。根據(jù)社會(huì)的發(fā)展規(guī)律可以看出，市場(chǎng)和政府的關(guān)系處在此消彼長(zhǎng)的境地，并且隨著社會(huì)的變化，兩者在界限上也在不斷的進(jìn)行調(diào)整。早在20世紀(jì)60年代，我國(guó)的政府服務(wù)一直處于壟斷地位，對(duì)此西方的一些學(xué)者還提出了“政府失敗說”并指出，利用市場(chǎng)機(jī)制能夠很好地解決政府公共服務(wù)中存在的一些弊端，對(duì)于促進(jìn)政府工作效率和效能具有積極的作用。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平的提高，人們對(duì)社會(huì)公共服務(wù)提出了新的要求，單純依靠政府提供公共服務(wù)的現(xiàn)狀很難滿足人們的需要。因此，很多國(guó)家將市場(chǎng)機(jī)制引入到了政府公共服務(wù)中，我國(guó)是從90年代開始關(guān)注政府公共服務(wù)市場(chǎng)化的相關(guān)問題，溫家寶總理還曾經(jīng)在《政府工作報(bào)告》中指出：要建設(shè)一個(gè)服務(wù)型社會(huì)，更好地為企業(yè)、基層和社會(huì)公眾服務(wù)，開始推行政府內(nèi)部改革，將市場(chǎng)機(jī)制引入到了政府的公共服務(wù)中。從此，在學(xué)術(shù)界引起了研究社會(huì)公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的熱潮。

一、問題的提出

從上世紀(jì)80年代開始，各國(guó)開始將政府公共服務(wù)向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，我國(guó)在這方面也開始進(jìn)行積極的探索與實(shí)踐。從大的社會(huì)環(huán)境來看，主要由于目前我國(guó)社會(huì)主義條件下相關(guān)的制度構(gòu)建不健全，一定程度上阻礙了政府公共服務(wù)市場(chǎng)化的進(jìn)程。從地方政府公共服務(wù)的實(shí)施現(xiàn)狀來看，公共服務(wù)投入總量不足，公共服務(wù)需求增長(zhǎng)迅速，供給盲目壟斷，公共服務(wù)效益低下，成為了政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的主要阻力。本文依據(jù)“馬克思主義理論”體系的指導(dǎo)，結(jié)合西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)江蘇省南通市的政府公共服務(wù)市場(chǎng)化的歷史現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行實(shí)證研究。

公共物品的特性決定了在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，可以利用它的一些市場(chǎng)化的特性來規(guī)避政府部門提供公共服務(wù)的過程中帶來的一些弊端。因此，利用市場(chǎng)代替政府行使公共服務(wù)的職能來滿足社會(huì)大眾的公共需求具有重要的意義。目前江蘇省南通市南通公共服務(wù)的現(xiàn)狀：公共服務(wù)投入總量不足，公共服務(wù)需求增長(zhǎng)迅速，供給盲目壟斷，公共服務(wù)效益低下。利用市場(chǎng)外驅(qū)力提升政府行政效率，通過憑單制、承包制和用者付費(fèi)等方式來轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)模式，對(duì)政府公共服務(wù)本質(zhì)轉(zhuǎn)變具有積極的意義。這些雖然是很多地方發(fā)展轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)，但是并不適合所有的地區(qū)，由于各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，在實(shí)行服務(wù)轉(zhuǎn)型的過程中要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，采用不同的入手方式來實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

二、中西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化特征分析

1.西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化的特征分析

西方地區(qū)對(duì)政府公共服務(wù)市場(chǎng)化的研究較早，在20世紀(jì)70年代，公用服務(wù)市場(chǎng)化開始進(jìn)入改革，經(jīng)過了30多年的發(fā)展，取得一些成就，從政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)和法學(xué)等角度來研究公共服務(wù)體系，形成了自身的一套理論體系。保羅·薩繆爾森[1]對(duì)公共物品的定義做了闡述，他指出：“公共物品是指那些不論個(gè)人是否選擇購買，都能夠使社會(huì)的每一個(gè)成員能夠獲得收益的物品?！币?yàn)楣参锲肪哂蟹歉?jìng)爭(zhēng)性，難以通過市場(chǎng)交易進(jìn)行有效的供給，導(dǎo)致人們的購買欲望降低，這種情況下，不得不依靠政府來提供公共服務(wù)。

奧斯本[2]認(rèn)為：首先，政府應(yīng)該是公共服務(wù)的掌舵者，而不是劃槳者。其次，政府應(yīng)該打破壟斷機(jī)制，積極的引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。第三，樹立企業(yè)家的意識(shí)，政府本身的職能就是為民眾提供良好的服務(wù)。所以，政府要向企業(yè)一樣，以更好地為公民服務(wù)為發(fā)展宗旨。第四，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府要學(xué)會(huì)運(yùn)用市場(chǎng)輔助手段來調(diào)節(jié)公共服務(wù)而不是一味的依靠政府指令來實(shí)現(xiàn)服務(wù)。

在英國(guó)，公共服務(wù)市場(chǎng)化的基本特征就是通過政府部門以對(duì)外承包、合同出租、經(jīng)營(yíng)許可等形式來借助別人提供服務(wù)，政府人員不直接參與項(xiàng)目的建設(shè)，僅僅是指定別人來實(shí)施項(xiàng)目。原來的公共部門利用私營(yíng)企業(yè)的管理方式，建立公開的管理運(yùn)營(yíng)體制，將原來承擔(dān)服務(wù)和生產(chǎn)的部門承包出去，引入用者付費(fèi)等工具，設(shè)立合理有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，并做好防止壟斷和其他保護(hù)現(xiàn)象的產(chǎn)生。政府作為監(jiān)督者在管理中，因?yàn)殛P(guān)系著整體利益和與此相聯(lián)系的公民利益，因此公共道德起著重要的作用，如果國(guó)家和公民的利益能夠形成一種雙向互動(dòng)驅(qū)使的效益，就能夠促進(jìn)公眾利益的發(fā)展。

這種改革方式被很多國(guó)家所效仿，它能夠提高政府公用服務(wù)的質(zhì)量，提高員工工作的積極性，更好的實(shí)現(xiàn)公用服務(wù)的服務(wù)職能。合同外包的形式在西方國(guó)家較為普遍，這樣一來，政府和各個(gè)組織之間都可以以平等的身份參與到公用服務(wù)的建設(shè)中，政府要做的就是通過合理的競(jìng)爭(zhēng)體制，確立哪些項(xiàng)目由哪些部門來承包，之后雙方履行合同。這樣一來既提高了辦事效率，又能夠節(jié)省政府開支。英國(guó)政府通過合同承包的形式，鼓勵(lì)私人機(jī)構(gòu)介入公共服務(wù)，不僅縮小了政府公共部門的規(guī)模，還減少了政府部門不必要的開支，政府的工作效率也有了明顯的提高，企業(yè)獲得了更多的自主權(quán)。

2.中國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化的特征分析

我國(guó)對(duì)政府公共服務(wù)市場(chǎng)化的研究從20世紀(jì)90年代開始，起步相對(duì)較晚，很多理論大多是建立在西方各國(guó)研究成果的基礎(chǔ)上。雖然我國(guó)對(duì)這方面理論的研究起步較晚，但是也取得了一定的成就。

宋世明[3]認(rèn)為，“我國(guó)與西方國(guó)家在行政管理方面，市場(chǎng)與政府的職能等方面都具有相同的地方，一些先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，是可以互通應(yīng)用的?！背虡訃?guó)， 韓藝等[4]人認(rèn)為，“公共服務(wù)的改革必定會(huì)以市場(chǎng)機(jī)制為利器，通過市場(chǎng)機(jī)制來讓更多的私營(yíng)企業(yè)、民間組織參與到公共服務(wù)中來。目前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未完善，公共服務(wù)市場(chǎng)化的道路如何去走還需要借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，盡量將負(fù)面效應(yīng)控制到最小”。

中國(guó)地方政府包攬了大量的公用服務(wù)，導(dǎo)致政府規(guī)模過大，組織結(jié)構(gòu)繁瑣，大眾對(duì)這種服務(wù)強(qiáng)烈不滿。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種矛盾日益尖銳，政府提供的公共服務(wù)已經(jīng)難以滿足人們的需求。我國(guó)必須借鑒國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，改變我國(guó)政府公共服務(wù)提供模式，建設(shè)服務(wù)型政府。

每個(gè)國(guó)家都擁有自己的發(fā)展市場(chǎng)化模式，我國(guó)選擇市場(chǎng)化的方法就不同于西方國(guó)家，我國(guó)主要采用合同外包、特許經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)權(quán)交易等形式。由于我國(guó)市場(chǎng)化體制并不完善，因此在市場(chǎng)化工具的引進(jìn)上不能盲目。但是實(shí)踐證明，哪個(gè)領(lǐng)域政府放寬了管制，允許民間組織介入，這個(gè)領(lǐng)域就會(huì)煥然一新，服務(wù)質(zhì)量就會(huì)有明顯的提升；哪些領(lǐng)域不允許民間組織介入，那么這一領(lǐng)域仍然是一潭死水。因此，要加快政府體制改革的步伐，引入多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體，形成相互競(jìng)爭(zhēng)共同發(fā)展的局面。

政府是掌舵者，而不是劃槳者，政府要將精力放在政策的制定和戰(zhàn)略規(guī)劃上，變直接管理為間接管理，把管不了和不能管的事情交給中介組織，政府做的就是建立良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，把行政審批的手續(xù)降低，實(shí)現(xiàn)主體地位的退化。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府傳統(tǒng)的權(quán)威型的價(jià)值觀念已經(jīng)不被人們所認(rèn)同，必須轉(zhuǎn)變理念，引入市場(chǎng)工具，靠競(jìng)爭(zhēng)與管理出效率，積極推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程。

三、江蘇省南通市政府公共服務(wù)市場(chǎng)化建設(shè)現(xiàn)狀分析

1.南通市概況

南通，江蘇省地級(jí)市，位于江蘇東南部，長(zhǎng)江三角洲北翼，由3個(gè)區(qū)、2個(gè)縣、2個(gè)開發(fā)區(qū)、一個(gè)功能區(qū)、3個(gè)縣級(jí)市組成。集“黃金海岸”與“黃金水道”優(yōu)勢(shì)于一身，擁有長(zhǎng)江岸線226公里，其中可建萬噸級(jí)深水泊位的岸線30多公里；擁有海岸線210公里，其中可建5萬噸級(jí)以上深水泊位的岸線40多公里。全市海岸帶面積1.3萬平方公里，沿海灘涂21萬公頃，是我國(guó)沿海地區(qū)土地資源最豐富的地區(qū)之一。已探明的礦產(chǎn)資源主要有鐵礦、石油、天然氣、煤、大理石等。全市耕地總面積700萬畝，土壤肥沃，適種范圍廣，盛產(chǎn)水稻、蠶繭、棉花、油料等作物。水產(chǎn)資源十分豐富，是全國(guó)文蛤、紫菜、河鰻、沙蠶、對(duì)蝦的出口創(chuàng)匯基地。

2.南通市政府公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展?fàn)顩r

在2014年，南通市地區(qū)生產(chǎn)總產(chǎn)值5550億元，增長(zhǎng)10.5%，財(cái)政總收入1403.9億元，一般公共預(yù)算收入550億元、增長(zhǎng)13.2%；固定資產(chǎn)投資3896億元，增長(zhǎng)18.1%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額2153億元，增長(zhǎng)11.8%；外貿(mào)進(jìn)出口總額316億美元，增長(zhǎng)6.2%；注冊(cè)外資實(shí)際到賬25.8億美元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33700元，農(nóng)村居民人均可支配收入15850元，分別增長(zhǎng)10%和11.1%；各項(xiàng)存款余額8508億元，居民儲(chǔ)蓄存款余額4624億元、增長(zhǎng)11.4%；居民消費(fèi)價(jià)格漲幅2.1%；城鎮(zhèn)登記失業(yè)率1.97%；全社會(huì)研發(fā)投入占GDP比重2.45%；完成了省下達(dá)節(jié)能減排任務(wù)。

（1）全面實(shí)施改革，爭(zhēng)做改革試點(diǎn)

南通市積極開展改革創(chuàng)新服務(wù)，形成50多項(xiàng)改革方案和意見，積極改革國(guó)資國(guó)企，放寬民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入“五項(xiàng)工程”的門檻。政府專項(xiàng)資金進(jìn)一步整合，提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，增開跨境結(jié)算、離岸金融、融資租賃等服務(wù)。在行政體制改革方面，轉(zhuǎn)變政府職能，積極放權(quán)，全面取消了非行政許可審批事項(xiàng)，建立項(xiàng)目并聯(lián)審批、竣工聯(lián)合驗(yàn)收機(jī)制。在戶口管理方面，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民的戶口入遷政策，在教育上，積極開設(shè)高考和中考改革試點(diǎn)，積極推進(jìn)新一輪的醫(yī)療改革，城鎮(zhèn)職工醫(yī)保與農(nóng)村居民醫(yī)保制度實(shí)現(xiàn)了并軌。

（2）落實(shí)民生工程，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

中心城市完成了“一環(huán)一軸”快速公路建設(shè)，并且完成了253個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，加快了城北和城南地區(qū)的產(chǎn)城融合程度。各項(xiàng)文化建設(shè)緊鑼密鼓，星島水岸片區(qū)基本完成雛形，通呂運(yùn)河綠色走廊項(xiàng)目也已經(jīng)竣工，公園、寺廟等文化圣地也在持續(xù)建設(shè)中。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，10個(gè)鎮(zhèn)被列入全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)，19各中心鎮(zhèn)實(shí)施77個(gè)超億的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，319個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程項(xiàng)目，加強(qiáng)配置公共服務(wù)資源，將行政管理體制做了進(jìn)一步改革。南通市積極推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)投資達(dá)到250億元，成立122家農(nóng)村合作社，建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田24萬畝，完成多項(xiàng)水利工程。

（3）加大生態(tài)文明建設(shè)力度

南通市大力開展節(jié)能減排項(xiàng)目，實(shí)施79個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和248個(gè)減排項(xiàng)目，全市連續(xù)23年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，全市大力建設(shè)綠化項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)城區(qū)綠化770公頃，新增林業(yè)18.5萬畝。在環(huán)境治理上加大力度，PM值的降幅和天氣質(zhì)量天數(shù)居全省首位，積極開展鍋爐改造，加強(qiáng)水系治理。建立了居民飲水安全“雙水”制，為居民的安全用水提供了保障。在行政處罰制度上，嚴(yán)格化學(xué)品的投放與管理，實(shí)施水環(huán)境區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)有償使用、領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制、差別水電價(jià)等環(huán)境政策。

（4）民生幸福指數(shù)大幅提升

南通市在社會(huì)支出部分中，一般公共預(yù)算支出中的民生支出占到總支出的57.2%，完成48項(xiàng)為民辦事項(xiàng)目。為保障居民順利就業(yè)，新增就業(yè)崗位9.1萬個(gè)，扶持創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目1.2萬個(gè)，提高了城鄉(xiāng)居民醫(yī)療、養(yǎng)老待遇，并出臺(tái)了專門的法規(guī)來保障居民征地補(bǔ)償。目前，南通市大病保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋，公共服務(wù)的能力得到了進(jìn)一步提升，在教育方面，5所高校升格更名，在舉辦的教學(xué)活動(dòng)中取得了驕人的成績(jī)。全市公租房和廉租房并軌建設(shè)，安置拆遷戶1.3萬戶，菜籃子工程進(jìn)一步發(fā)展。

3.南通公共服務(wù)建設(shè)存在的問題及原因分析

（1）公共服務(wù)投入總量不足

據(jù)國(guó)統(tǒng)局?jǐn)?shù)據(jù)分析，目前南通市有居民730余萬人，其中2014年上半年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到了14224元，列居全省第6位，增長(zhǎng)了9%。2014年，南通市一般公用服務(wù)支出預(yù)算84442萬元，下降了1.3%。面對(duì)公共服務(wù)負(fù)擔(dān)的不斷增加，在政府提供和居民需求之間產(chǎn)生了矛盾，顯得有些力不從心。

另一方面，在地方政府債務(wù)規(guī)模急劇膨脹的條件下，地方政府的信用度不斷下降，債務(wù)成本有不斷升高，而地方政府的財(cái)政收入也有限，因此，造成了地方政府財(cái)政捉襟見肘的狀況，導(dǎo)致了地方政府在公用服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的投入上，能力極為有限。從一定程度上來說，資金的運(yùn)轉(zhuǎn)不靈限制了地方財(cái)政的收入，由于政府的公共服務(wù)以財(cái)政來“兜底”，給原本在財(cái)政方面面臨困境的政府更是雪上加霜，導(dǎo)致地方政府難以在公共服務(wù)的提供方面有更多的投入。

（2）公共服務(wù)需求增長(zhǎng)迅速

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，南通市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，當(dāng)?shù)卣?cái)政收入達(dá)到了1400多億，人們生活水平有了明顯提升。2014年，南通市城鎮(zhèn)居民人均收入33374元，比上一年增加2733元，增長(zhǎng)了9個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村居民收入也達(dá)到了15821元，增長(zhǎng)了11個(gè)百分點(diǎn)。在居民的消費(fèi)水平上，城鎮(zhèn)居民人均支出22035元，消費(fèi)水平增長(zhǎng)7.2%，農(nóng)村居民消費(fèi)水平增長(zhǎng)了10.3個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到了11051元。人們的收入在不斷上升的同時(shí)，消費(fèi)水平也在不斷上漲，反映出人們對(duì)生活質(zhì)量的要求也在不斷提高。作為為人們生活提供改善措施的公共服務(wù)，更應(yīng)該加大投入，滿足人們物質(zhì)追求日益增長(zhǎng)的客觀需要。

（3）公共服務(wù)效益低下

第一，公共服務(wù)質(zhì)量不高。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，南通市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，當(dāng)?shù)卣?cái)政收入達(dá)到了1400多億，但是在財(cái)政支出方面卻暴露出一些問題。大眾的公共服務(wù)支出并沒有根據(jù)適當(dāng)?shù)谋壤险{(diào)支出，導(dǎo)致人們對(duì)醫(yī)療、衛(wèi)生、娛樂等公共服務(wù)的需求增加的勢(shì)頭高過財(cái)政支出的增加。人們的生活水平提高了，但是公共服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量出現(xiàn)了滯后現(xiàn)象，并不能滿足大眾的需求。例如，在醫(yī)療和養(yǎng)老等眾多熱點(diǎn)問題上，很多弱勢(shì)群體得不到保障；進(jìn)城打工人員的子女入學(xué)問題遲遲不能解決；政府審批項(xiàng)目繁瑣，還會(huì)出現(xiàn)故意刁難現(xiàn)象，導(dǎo)致民找官辦事難的現(xiàn)象發(fā)生。

第二，公用服務(wù)成本高。根據(jù)政府公布的財(cái)政支出報(bào)告可以看出，地方政府行政管理費(fèi)用每年都在增加，并且占總的比例不變，但是公用服務(wù)的支出卻是在下降，這就說明公共服務(wù)管理的開支大于服務(wù)投入。換句話說，就是管理的費(fèi)用高了，但是沒有新的服務(wù)項(xiàng)目。

（4）服務(wù)價(jià)值觀念存在誤區(qū)

公共服務(wù)市場(chǎng)化的一個(gè)重要內(nèi)容就是要以顧客為導(dǎo)向，建立服務(wù)型企業(yè)形象。很多政府官員沒有認(rèn)識(shí)到這一問題，他們認(rèn)為公共服務(wù)市場(chǎng)化打破了原來的壟斷之后，自己手中的權(quán)力就小了，因此他們很難做到真正地去放權(quán)，做一個(gè)掌舵者。還有一部分人員認(rèn)為，公共服務(wù)市場(chǎng)化就是把責(zé)任推給了第三方，出現(xiàn)任何問題都與政府沒有關(guān)系，這樣一來，不但沒有形成良好的服務(wù)氛圍，還出現(xiàn)了相互推諉責(zé)任的情況。實(shí)際上，在公共服務(wù)市場(chǎng)化的進(jìn)程中，政府為人民服務(wù)的職責(zé)和立場(chǎng)是永恒不變的，不會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制的變化而發(fā)生變化。

（5）相關(guān)制度制定不健全，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境存在問題

公用服務(wù)市場(chǎng)化在我國(guó)開展起步較晚，并沒有形成完善的社會(huì)制度，因此，在競(jìng)爭(zhēng)的過程中會(huì)出現(xiàn)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的情況。在南通市，存在招標(biāo)制度不透明，存在暗箱操作等問題，有些官員會(huì)違背公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)原則，故意壓低價(jià)格將服務(wù)權(quán)交給關(guān)系企業(yè)，嚴(yán)重影響了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。任何一個(gè)產(chǎn)權(quán)模糊、缺乏嚴(yán)格法律法規(guī)來規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很難建立。因此，加快公共服務(wù)市場(chǎng)化相關(guān)制度的完善，是解決公共服務(wù)市場(chǎng)化面臨的問題的保證。

（6）公共服務(wù)主客體觀念滯后

我國(guó)長(zhǎng)期以來采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式，這近乎成了人們思想深處的固定思維，即使現(xiàn)在已經(jīng)適當(dāng)引入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但是在公共服務(wù)方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的一些思想并沒有轉(zhuǎn)變過來。不管是從提供服務(wù)的政府角度，還是從享受服務(wù)的大眾群體，人們從內(nèi)心深處都習(xí)慣了政府包攬公共服務(wù)的形式。在這樣的思想下，政府部門的一些官員的官本位思想較為嚴(yán)重，沒有什么服務(wù)意識(shí)，政府公共服務(wù)市場(chǎng)化從一定程度上影響了他們的利益，因此，在政府公共服務(wù)市場(chǎng)化的進(jìn)程中他們還會(huì)去阻礙它的發(fā)展。從另一個(gè)角度來說，大眾已經(jīng)將這種政府提供公共服務(wù)的方式看成了社會(huì)制度的優(yōu)越性的表現(xiàn)，雖然在服務(wù)態(tài)度和質(zhì)量不能夠得到滿足，但是他們還是將希望寄托在政府身上，希望政府能夠通過增加投入等方式提高服務(wù)的質(zhì)量，而不是考慮從提高政府服務(wù)人員自身的服務(wù)質(zhì)量上來提高整體服務(wù)效果。

四、深化和完善南通公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的對(duì)策建議

1.完善政府在公共服務(wù)市場(chǎng)化中的角色，轉(zhuǎn)變服務(wù)理念

任何形式的變革首先要從思想理念上進(jìn)行變革，缺少了理念的參與就是一場(chǎng)沒有靈魂的變革。要完成公共服務(wù)市場(chǎng)化的變革，政府部門要相轉(zhuǎn)變角色，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要責(zé)任是向大眾提供社會(huì)服務(wù)，而不是傳統(tǒng)的“管理”大眾。長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)養(yǎng)成了政府嚴(yán)重的“官本位”理念，忽視了民眾的需求?，F(xiàn)在要轉(zhuǎn)變思想，一切以滿足大眾對(duì)公共服務(wù)的需求為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)定執(zhí)政為民的執(zhí)政理念。

政府要樹立學(xué)習(xí)先進(jìn)管理方法的意識(shí)和思想，我國(guó)政府在提供公共服務(wù)的過程中較為注重理論性和原則性，缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的靈活性，從而導(dǎo)致在政府公共服務(wù)中服務(wù)效率低下的問題產(chǎn)生。因此，作為政府人員要積極學(xué)習(xí)新的管理方法和技術(shù)，學(xué)習(xí)西方先進(jìn)國(guó)家的“顧客聆聽法”來提高公共服務(wù)意識(shí)。在轉(zhuǎn)變服務(wù)的同時(shí)，還要加強(qiáng)管理和監(jiān)督，避免出現(xiàn)“走形式”的現(xiàn)象發(fā)生。

2.加快體制改革，完善公共服務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

首先，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。雖然要求公共服務(wù)主體多元化，但是公共服務(wù)的主體要具備一定的資質(zhì)才能平等的在市場(chǎng)中進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，這一“資質(zhì)”的判定要公正。適當(dāng)?shù)慕档蜏?zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)一些私人企業(yè)和第三方非營(yíng)利組織加入社會(huì)服務(wù)的提供行列，并簡(jiǎn)化市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和程序。

其次，繁雜的行政審批是阻礙非政府服務(wù)主體進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的重要因素。政府要適當(dāng)?shù)姆艡?quán)，利用市場(chǎng)機(jī)制來代替行政審批，這樣既減輕了政府的審批負(fù)擔(dān)，又提高了辦事效率。在服務(wù)采購方面，公開公共服務(wù)招標(biāo)信息，保證招標(biāo)過程的公平公正，同時(shí)制定相關(guān)服務(wù)采購法規(guī)，加強(qiáng)服務(wù)采購監(jiān)督，避免腐敗滋生。

第三，完善市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制。既然公共服務(wù)是為大眾服務(wù)，加強(qiáng)大眾對(duì)服務(wù)主體的監(jiān)督，形成政府部門、公眾和社會(huì)輿論相互協(xié)調(diào)，共同監(jiān)督的局面。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的一些腐敗和違規(guī)現(xiàn)象，一律嚴(yán)肅處理。還要建立事后監(jiān)督機(jī)制，并給相關(guān)的公共服務(wù)主體建立信息檔案和服務(wù)評(píng)價(jià)體系，并且利用法律法規(guī)來保證監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性。

第四，建立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府部門工作人員要調(diào)高服務(wù)意識(shí)，對(duì)公眾提出的合理要求要做出快速的反應(yīng)，并將他們的服務(wù)狀況納入年終考核。同時(shí)，政府還要鼓勵(lì)私人部門通過合作或參與投資等形式加入公共服務(wù)中來，以便形成相互競(jìng)爭(zhēng)的局面。在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，招標(biāo)和費(fèi)用支出實(shí)施公開透明化，確保公共服務(wù)的提供主體能夠獲得公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

3.構(gòu)建多元化公共服務(wù)主體，引導(dǎo)公眾力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域

很多學(xué)者曾經(jīng)提出公共服務(wù)并不是政府單方面的事情，如果將它看成單方面的事情就會(huì)產(chǎn)生壟斷。因此，構(gòu)建多元化的公共服務(wù)主體是解決市場(chǎng)化問題的根本。首先，政府要考察各個(gè)服務(wù)提供方的狀況，主要考察他們的信譽(yù)、企業(yè)效益和服務(wù)質(zhì)量，并且允許私營(yíng)部門通過合同外包、公私合營(yíng)等形式參與公共服務(wù)。例如，河南省鄭州市的地鐵建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目在實(shí)施過程中，政府并沒有直接參與該項(xiàng)目的建設(shè)，而是通過引入第三方企業(yè)，由上海隧道有限公司和中鐵隧道股份有限公司在鄭州的項(xiàng)目部來完成，效果非常好，并且在期間所有的相關(guān)文件都在鄭州軌道官網(wǎng)中的招標(biāo)公告中詳細(xì)的列了出來。其次，大力建設(shè)社會(huì)組織，并適當(dāng)加大社會(huì)組織參與公共服務(wù)的力度，放寬對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，防止社會(huì)組織成為國(guó)家政府機(jī)構(gòu)權(quán)利的延展。社會(huì)組織應(yīng)該具有獨(dú)立的法人，明確自己的服務(wù)對(duì)象和責(zé)任。第三，正確引領(lǐng)社會(huì)組織發(fā)展，很多社會(huì)組織在政府的領(lǐng)導(dǎo)下轉(zhuǎn)變了服務(wù)的初衷，成為了盈利機(jī)構(gòu)，偏離了服務(wù)的宗旨。因此，政府在培育社會(huì)組織的同時(shí)，要做好積極的引導(dǎo)，避免偏離非營(yíng)利組織的軌道。

4.借鑒西方政府公共服務(wù)市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)，加速我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程

西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化的有效工具主要包括合同出租、民營(yíng)化、公私合營(yíng)、用戶付費(fèi)、憑單制等。

第一，政府可以通過合同出租的方式，將原先政府壟斷的公共服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)租給私人企業(yè)或者第三方社會(huì)組織，之后政府再以購買者的身份，去購買他們的服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的狀況。這樣不僅提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，還提高了效率。第二，對(duì)于一些國(guó)有企業(yè)的部分部門實(shí)行民營(yíng)化，打破他們作為公共服務(wù)唯一提供者的局面，將部分產(chǎn)權(quán)賣給私人企業(yè)，這樣不僅能夠提高生產(chǎn)效率還能夠減輕政府負(fù)擔(dān)。第三，政府還可以通過公私合營(yíng)的方式，吸引私人部門參與到公共服務(wù)當(dāng)中，這樣政府就不用利用稅收去購買服務(wù)，買賣雙方直接是大眾和第三方機(jī)構(gòu)，這樣一來，政府不再是單槍匹馬，而是通過多個(gè)部門共同分擔(dān)，使服務(wù)效率得到了進(jìn)一步提高。采用這種模式，政府部門需要做好對(duì)第三方的監(jiān)管工作。第四，對(duì)于防治污染領(lǐng)域，政府采用用戶付費(fèi)制，堅(jiān)持“誰使用，誰消費(fèi)，誰付費(fèi)；誰污染，誰治理”的原則，對(duì)那些污染企業(yè)進(jìn)行收費(fèi)，彌補(bǔ)單靠政府治理成本過高的問題。第五，憑單制，政府通過向大眾發(fā)放相關(guān)憑據(jù)，大眾可以向任何服務(wù)方購買服務(wù)，最后服務(wù)提供者向政府進(jìn)行兌現(xiàn)。這樣不僅使服務(wù)質(zhì)量得到了保證，還能夠有效避免腐敗的滋生。

5.加強(qiáng)公共服務(wù)社區(qū)化建設(shè)

社區(qū)是組成社會(huì)的基本單位，社會(huì)服務(wù)的開展，大多圍繞社區(qū)建設(shè)而展開，以社區(qū)為中心的社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)具有更強(qiáng)的針對(duì)性，他的成功對(duì)于我國(guó)政府服務(wù)市場(chǎng)化具有巨大的推動(dòng)作用。首先要保證社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)資金的充足，但是由于政府公共服務(wù)的性質(zhì)是非營(yíng)利性的，那么這些錢從何處而來呢？我們可以對(duì)一些較為高端的服務(wù)進(jìn)行適當(dāng)收費(fèi)的政策，例如，對(duì)于那些游泳館、電影院可以采用用者付費(fèi)的形式，適當(dāng)收取成本費(fèi)用。對(duì)于那些文化活動(dòng)性的活動(dòng)可以采用政府撥款和社會(huì)贊助的形式開展，例如社區(qū)晚會(huì)等活動(dòng)。雖然倡導(dǎo)政府公共服務(wù)市場(chǎng)化，但是這并不意味著政府沒有責(zé)任，政府還是應(yīng)當(dāng)積極的為社區(qū)服務(wù)建設(shè)提供服務(wù)和保障。例如，上海浦東新區(qū)的社區(qū)服務(wù)就是一個(gè)很好的例子。他們的資金來源主要分為兩個(gè)渠道，第一，政府直接注入資金，為社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)提供資金保障。第二，積極引導(dǎo)企業(yè)通過贊助的方式來扶持社區(qū)建設(shè)。其次，要建設(shè)創(chuàng)新性的社區(qū)公用服務(wù)形式。在傳統(tǒng)的社區(qū)公用服務(wù)中，大多數(shù)都是單向性的社區(qū)服務(wù)模式，服務(wù)的提供者只是負(fù)責(zé)提供服務(wù)，根本不會(huì)考慮服務(wù)的反饋機(jī)制，對(duì)于公眾的一些要求也不能及時(shí)的接受和改進(jìn)，因此改進(jìn)和創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)模式，對(duì)于促進(jìn)政府公共服務(wù)市場(chǎng)化具有重要的推動(dòng)作用。有鑒于此，在社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)中，采用“參與自治供給”的模式，讓社區(qū)中的居民親自參與到社會(huì)公共服務(wù)提供者的行列中，作為服務(wù)提供者他們更了解社區(qū)大眾需要什么樣的服務(wù)，并且能夠及時(shí)的反饋公眾對(duì)公用服務(wù)的需求。例如，上海濰坊社區(qū)學(xué)校為例，他們主要針對(duì)60歲以上的老年人進(jìn)行招生，并且一律免除學(xué)費(fèi)，學(xué)校內(nèi)的大多數(shù)的老師都是來自社區(qū)內(nèi)部的志愿者，學(xué)校開展了茶道、插畫等形式的活動(dòng)，不但滿足了服務(wù)受眾對(duì)服務(wù)的需求，還滿足了人們對(duì)“教師”理想的實(shí)現(xiàn)，充實(shí)了他們的生活，減少了老年人的孤獨(dú)感。

6.建立創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制

在政府公共服務(wù)市場(chǎng)化的進(jìn)程中，政府擁有對(duì)公共服務(wù)提供商的選擇權(quán)，以及價(jià)格的規(guī)定權(quán)。如果沒有相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，非常容易滋生腐敗現(xiàn)象，造成國(guó)家資源的流失，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下降。因此，必須要加強(qiáng)相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)。首先，政府部門內(nèi)部要建立相應(yīng)的監(jiān)督體系，形成政府自身、社會(huì)輿論和大眾三維監(jiān)督模式，一旦出現(xiàn)政府部門內(nèi)部貪污腐敗現(xiàn)象按照相關(guān)的問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)肅處理。其次，對(duì)公共服務(wù)的主體進(jìn)行監(jiān)督，根據(jù)事前的協(xié)議，首先對(duì)公共服務(wù)提供主體的資質(zhì)進(jìn)行監(jiān)督審核，在服務(wù)的實(shí)施過程當(dāng)中，也要對(duì)他們的服務(wù)過程進(jìn)行監(jiān)督，以確保服務(wù)質(zhì)量。在監(jiān)督過程中，可以采用公眾服務(wù)反饋的方式，通過公眾的客觀評(píng)價(jià)對(duì)服務(wù)的提供商進(jìn)行考核。

7.構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)相結(jié)合的互動(dòng)模式

政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者有機(jī)結(jié)合是公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)。想要實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)市場(chǎng)化，僅僅依靠市場(chǎng)和社會(huì)是很難在我國(guó)地方推行的，還需要政府部門的支持。首先，應(yīng)該處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，這兩者不是對(duì)立的關(guān)系，而應(yīng)該是相互合作、相互促進(jìn)的關(guān)系，通過各自的長(zhǎng)處來彌補(bǔ)自身的短處。市場(chǎng)具有不完全競(jìng)爭(zhēng)性和信息不完整性，而政府也往往會(huì)過度干預(yù)市場(chǎng)，如果把這兩者分開，就非常容易暴露出兩者的缺陷，如果將兩者結(jié)合起來就能夠起到取長(zhǎng)補(bǔ)短的作用。政府公共服務(wù)市場(chǎng)化中，政府雖然不是服務(wù)的直接提供者，但是還需要政府來決策和監(jiān)管，并且需要政府制定相關(guān)的政策來保證公共服務(wù)市場(chǎng)化的順利進(jìn)行。社會(huì)組織要發(fā)揮自身的橋梁作用，溝通和協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)的關(guān)系。在公共服務(wù)市場(chǎng)化的過程中，一些社會(huì)服務(wù)的問題都是社會(huì)組織來承擔(dān)的，因此它承擔(dān)著政府與市場(chǎng)中間者的角色。同時(shí)，社會(huì)組織由于自身具有私營(yíng)企業(yè)和政府都沒有的優(yōu)勢(shì)，處事方式更加靈活，在溝通政府和市場(chǎng)中的具有不可忽視的作用。

五 、結(jié)語

為了積極完成政府公共服務(wù)市場(chǎng)化，南通市采取了一系列的改革措施，并且取得了一系列成效，形成50多項(xiàng)改革方案和意見，積極改革國(guó)資國(guó)企，放寬民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入“五項(xiàng)工程”的門檻。同時(shí)，中心城市完成了“一環(huán)一軸”快速公路建設(shè)，并且完成了253個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，加快了城北和城南地區(qū)的產(chǎn)城融合程度。在社會(huì)支出部分中，一般公共預(yù)算支出中的民生支出占到總支出的57.2%，完成48項(xiàng)為民辦事項(xiàng)目。但是也出現(xiàn)了一些問題，為了能夠改善這些問題，南通市在政府公用服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程中需要向其他一些轉(zhuǎn)型成功的地區(qū)和國(guó)家學(xué)習(xí)，運(yùn)用先進(jìn)的服務(wù)和管理理念，建立更加完善的市場(chǎng)制度，為公共服務(wù)市場(chǎng)化提供良好的環(huán)境，建立多元化服務(wù)主體等措施，這樣，政府公共服務(wù)的市場(chǎng)化肯定能取得更高的成就。

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作者簡(jiǎn)介：翁明麗，女，南通大學(xué)副研究員。

陳昭鋒，男，南通大學(xué)教授。

基金項(xiàng)目：2015年南通市社科基金項(xiàng)目“南通市公共服務(wù)市場(chǎng)化研究”（2015BNT024）階段性成果。