關(guān)于我國(guó)扶貧的幾個(gè)問題

閆婷

摘要：貧困是世界性課題。學(xué)術(shù)界對(duì)貧困的根源及消除貧困的方法已經(jīng)產(chǎn)生共識(shí)，即貧困在于資金不足，治理貧困最佳的方法為投入資金。本文以此為理論依據(jù)，界定了我國(guó)扶貧資金的提供者主要是政府，扶貧投入的效益問題就是財(cái)政扶貧投入的效益問題，扶貧制度設(shè)計(jì)和機(jī)構(gòu)組織對(duì)扶貧效益的影響及相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金；投入效益；扶貧

中圖分類號(hào)： F323 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）003-00-01

一、消除貧困的共識(shí)：資本注入

貧困是世界性課題，國(guó)外現(xiàn)代貧困理論普遍認(rèn)為貧困的根源在于資金的不足，系統(tǒng)內(nèi)部無(wú)力打破 “窮者愈窮”循環(huán)，需要外部資本的注入。例如美國(guó)哥倫比亞大學(xué)教授納克斯認(rèn)為貧困國(guó)家普遍存在低收入、低儲(chǔ)蓄導(dǎo)致社會(huì)資本缺乏的供給面資金不足與低收入、低購(gòu)買力的需求面資金不足，這種供給與需求的“雙重不足”相互作用使得貧困國(guó)家陷入惡性循環(huán)中難以自拔（納克斯，1953）。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家納爾遜在其發(fā)表的《不發(fā)達(dá)國(guó)家的一種低水平均衡陷阱》一文中指出：發(fā)展中國(guó)家人口的過快增長(zhǎng)是導(dǎo)致人均收入難以迅速提高的陷阱，破解這個(gè)陷阱需要大規(guī)模投資，當(dāng)投資和產(chǎn)出超過人口增長(zhǎng)時(shí)，人均收入就能夠?qū)崿F(xiàn)大幅度提高和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（納爾遜，1956）。那么，資金如何使用才能夠減少貧困呢？瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家繆爾達(dá)爾認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家必須在教育、衛(wèi)生、收入支援政策等方面投入更多資金，強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)的必要性（繆爾達(dá)爾，1991）。而赫希曼認(rèn)為投資應(yīng)該選擇那些創(chuàng)新能力極強(qiáng)、有較大發(fā)展前途、利潤(rùn)率相對(duì)較高的主導(dǎo)部門和產(chǎn)業(yè)，這樣投資就可以傳遞到其他部門或產(chǎn)業(yè)，通過“連鎖效應(yīng)”誘發(fā)其他部門投資（赫希曼，1991）。

二、我國(guó)扶貧資金的來(lái)源：財(cái)政資源

我國(guó)政府大規(guī)模、有組織地扶貧工作始于1980年中央財(cái)政設(shè)立的“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”專項(xiàng)，主要以政府投入為主、其他社會(huì)主體投入為輔的形式開展。政府扶貧尤其是中央政府對(duì)扶貧工作一直以來(lái)持續(xù)、穩(wěn)增的投入，被認(rèn)為是我國(guó)扶貧工作成績(jī)斐然的重要原因。據(jù)調(diào)查，按照現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，我國(guó)農(nóng)村貧困人口已經(jīng)累計(jì)減少7億。與之對(duì)應(yīng)的是不斷增加的財(cái)政投入，根據(jù)《中國(guó)實(shí)施千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告（2000-2015年）》，2000-2014年中央財(cái)政累計(jì)投入專項(xiàng)扶貧資金2966億元，年均增長(zhǎng)達(dá)到11.6%。

資源是有限的，財(cái)政資源亦是如此。政府在集中資源流入扶貧領(lǐng)域時(shí)，兩個(gè)問題必須思考。首先，應(yīng)當(dāng)考慮將有限的資源集中由政府支配或者交給其他經(jīng)濟(jì)主體支配，何者更能促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)財(cái)富的增加，即何者更有效率。只有當(dāng)政府扶貧效益更大時(shí)，政府扶貧才是對(duì)社會(huì)有益的；其次，考慮的是資源的分配問題。有限資源投入何方能夠產(chǎn)生更大的扶貧效果，何方更能夠?qū)崿F(xiàn)脫貧的最大化，即何方更有效率。針對(duì)第一個(gè)問題，財(cái)政扶貧更為適合我國(guó)國(guó)情。因?yàn)槲覈?guó)總體上還屬于“自產(chǎn)國(guó)家”（史錦華，2016），稅收大部分來(lái)自國(guó)有經(jīng)濟(jì)，資源大部分掌握在國(guó)有經(jīng)濟(jì)手中，其他經(jīng)濟(jì)主體難以負(fù)擔(dān)此項(xiàng)重任。從數(shù)據(jù)上看也證明了這個(gè)觀點(diǎn)，當(dāng)前我國(guó)的扶貧資金主要來(lái)源是中央財(cái)政扶貧資金、以工代賑、中央扶貧貼息貸款、中央專項(xiàng)退耕還林還草工程補(bǔ)助、省級(jí)財(cái)政安排的扶貧資金、利用外資以及其他扶貧資金等；這些資金來(lái)源除利用外資以及其他扶貧資金外，均來(lái)自于國(guó)家財(cái)政。根據(jù)歷年的中國(guó)農(nóng)村貧困檢測(cè)報(bào)告，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的扶貧資金比重占整個(gè)扶貧資金的70%-80%；其中，中央財(cái)政占據(jù)主導(dǎo)地位，比重高達(dá)60%-70%。因此，第一個(gè)問題就從“效率衡量”變?yōu)椤皩?shí)力衡量”，我國(guó)反貧困的主要手段必然是政府援助為主。既然我國(guó)反貧困主要依靠的是財(cái)政資源，那么第二個(gè)問題就變?yōu)樨?cái)政扶貧資源分配效率問題了，因此在我國(guó)國(guó)情下扶貧投入的效益問題可以稱為財(cái)政扶貧投入的效益問題。

三、影響財(cái)政扶貧效益的重要因素：制度及機(jī)構(gòu)

資源稀缺性往往會(huì)表現(xiàn)為財(cái)政收入不能滿足財(cái)政支出，財(cái)政支出又不能滿足公共需要，這意味著是使用財(cái)政資源必須要考慮其效益。那么就會(huì)要求財(cái)政支出的安排和使用必須效率優(yōu)先，厲行節(jié)約。在扶貧領(lǐng)域，財(cái)政扶貧資金投入的使用效益可以概括為“少花錢、多減貧、能持續(xù)”。想要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，制度和管理是決定因素。沒有制度的有效供給和機(jī)構(gòu)組織的高效執(zhí)行，那么扶貧投入的效果將會(huì)大打折扣。

四、建議

1.建議強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，建立貧困地區(qū)脫貧評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，科學(xué)測(cè)算政策與資金配備。一是進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，摸清現(xiàn)階段區(qū)域內(nèi)脫貧工作的基本情況和進(jìn)展，充分聽取基層工作者的想法、實(shí)事求是調(diào)查研究，修改不科學(xué)、不符合實(shí)際的政策目標(biāo)和要求；二是建立脫貧指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，按輕重緩急、突出重點(diǎn)原則配套政策和資金。脫貧指標(biāo)體系可以分為共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)，各地方可以結(jié)合本地區(qū)貧困狀況進(jìn)行指標(biāo)的選擇，因地制宜搭建起個(gè)性化脫貧指標(biāo)體系作為脫貧評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在此標(biāo)準(zhǔn)之下，進(jìn)行資源的統(tǒng)籌與分配，增加扶貧投入效益；三是明確扶貧政策和扶貧資金的使用細(xì)則。扶貧政策和扶貧資金是主要的脫貧手段和工具，為了更好的利用這些政策和資金，相關(guān)部門應(yīng)該在如何提供更清晰、明確的操作細(xì)則方面下功夫，同時(shí)出臺(tái)對(duì)應(yīng)的文件作為執(zhí)行依據(jù)；四是政策應(yīng)更有針對(duì)性。對(duì)不同類型的貧困人群設(shè)定不同的扶貧政策。

2.增強(qiáng)扶貧部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，完善機(jī)構(gòu)職能和組織體系。一是理清組織機(jī)構(gòu)，明確牽頭部門、執(zhí)行部門、相關(guān)部門的權(quán)責(zé)與分工，建立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、其他部門聯(lián)合辦公制，合理配備人員編制和經(jīng)費(fèi)等物質(zhì)保障；二是建立部門間統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)機(jī)制，減少因信息不對(duì)稱造成的執(zhí)行受阻；三是不斷加強(qiáng)扶貧隊(duì)伍建設(shè)，提高專業(yè)技術(shù)能力和執(zhí)行能力。圍繞扶貧工作開展的需要，加大扶貧理論和經(jīng)驗(yàn)推廣力度，引進(jìn)（或抽調(diào)或兼職聘請(qǐng)）與扶貧相關(guān)專業(yè)的專業(yè)技術(shù)人才，提高精準(zhǔn)扶貧的執(zhí)行力；同時(shí)提高基層隊(duì)伍的工資和待遇，實(shí)行特殊津貼制，建立激勵(lì)機(jī)制，增加扶貧工作積極性，減少扶貧工作者的后顧之憂。

作者簡(jiǎn)介：閆 婷（1983-），女，漢族，遼寧沈陽(yáng)人，遼寧行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部講師，博士，主要從事財(cái)政理論與實(shí)務(wù)研究。