當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證問題與對(duì)策

畢艷紅

摘要：土地確權(quán)指的是根據(jù)國(guó)家政策或法律確定、認(rèn)定土地權(quán)利隸屬及歸屬關(guān)系的過(guò)程，確權(quán)登記與發(fā)放證書是保護(hù)土地物權(quán)、全面建設(shè)新農(nóng)村的基礎(chǔ)。該文分析了土地確權(quán)登記頒證中出現(xiàn)的主要問題，同時(shí)提出了解決意見。

關(guān)鍵詞：登記；農(nóng)村土地；頒證；確權(quán)

清晰界定與有效保護(hù)農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)、所有權(quán)等權(quán)利，是落實(shí)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策、創(chuàng)新農(nóng)村管理方式與解決農(nóng)村土地糾紛的需要，還有利于維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，提高農(nóng)村土地的產(chǎn)出效益與農(nóng)民的收益，確保高效流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，使城市土地與農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)，能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供良好環(huán)境[1]。因此，要做好土地確權(quán)工作，將土地權(quán)益具體化、明晰化，并通過(guò)登記頒證依法保障土地權(quán)益，以加快土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村種植大戶能夠獲得更多農(nóng)業(yè)資源，同時(shí)確保農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)用地可以實(shí)現(xiàn)正常轉(zhuǎn)換。

一、存在問題

確權(quán)登記頒證工作主要存在以下三類問題。首先是征地矛盾問題。征地矛盾問題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民、集體與政府三方因利益訴求不同而產(chǎn)生的矛盾。征地矛盾問題的根源在于權(quán)屬關(guān)系混亂，隨著免農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)及退耕還林等新政策的實(shí)施，致使混亂的權(quán)屬關(guān)系不斷激化農(nóng)民的土地利益沖突，形成多種征地矛盾，主要包括無(wú)地?zé)o證矛盾、有證無(wú)地矛盾及一地多證矛盾。無(wú)地?zé)o證指的是無(wú)二輪承包證書，但要求確權(quán)時(shí)承包土地；有證無(wú)地指的是有二輪承包證書，但將承包地轉(zhuǎn)交他人耕種或拋荒后由其他村民均分，確權(quán)時(shí)持證要地。一地多證指的是重新簽訂承包書或發(fā)放證書后未及時(shí)將原有證件收回，造成一地多證[2]。

其次是期限問題。確權(quán)登記及頒證的主要目的在于維持土地權(quán)利的穩(wěn)定性，關(guān)于承包期限，證書中多寫明長(zhǎng)久不變或長(zhǎng)期不變。但全國(guó)的土地確權(quán)普遍實(shí)行小調(diào)整、大穩(wěn)定原則，在人口變動(dòng)、土地被占用或被征用時(shí)，通常會(huì)微調(diào)承包地塊，甚至重新發(fā)包，這就會(huì)造成確權(quán)時(shí)出現(xiàn)期限不明問題。

此外，確權(quán)及登記頒證工作中還存在土地面積不實(shí)問題及損害婦女的土地權(quán)益問題。造成面積不實(shí)的主觀因素包括面積測(cè)量誤差、沒有核減滅失土地或測(cè)量耕地面積時(shí)納入山邊、溝渠及田埂等區(qū)域，客觀因素主要為增加實(shí)測(cè)面積。婦女的土地權(quán)益不能得到有效保護(hù)的主要表現(xiàn)包括嫁娶后、戶籍變動(dòng)、打工返鄉(xiāng)或離婚后權(quán)益受損。

二、解決對(duì)策

1、重視預(yù)防與解決征地矛盾

確權(quán)登記與頒證工作具有面廣量大的特點(diǎn)，每個(gè)工作環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生問題或造成征地矛盾激化，應(yīng)重視預(yù)防與解決矛盾。在實(shí)測(cè)確認(rèn)土地時(shí)，應(yīng)充分了解具體情況，強(qiáng)化征地矛盾細(xì)節(jié)預(yù)判工作，對(duì)于四證不清或登記有誤等問題，在確權(quán)登記時(shí)應(yīng)及時(shí)核查、清理與進(jìn)行調(diào)處，尤其要注意摸清承包地與原承包者之間的變更關(guān)系、新增土地與無(wú)效土地。協(xié)調(diào)征地矛盾時(shí)應(yīng)遵循公平性原則，采用規(guī)范合理的調(diào)整程序，核準(zhǔn)及明確模糊的地塊信息，補(bǔ)充完善相應(yīng)的證件。

對(duì)于權(quán)屬關(guān)系混亂引起的確權(quán)矛盾，可采用分類操作法解決確權(quán)頒證工作中的權(quán)屬爭(zhēng)議。如地塊界限、承包關(guān)系存在爭(zhēng)議，可召集有威望的老村民參照原承包決議調(diào)解爭(zhēng)議；如土地被占用、被征用，可分?jǐn)傉加妹娣e及重新確定土地的四至；如戶籍變動(dòng)，可按照繼承關(guān)系、人口數(shù)量、戶主意愿完成確權(quán)；對(duì)于開墾地、菜園地或自留地，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)狀進(jìn)行確權(quán)，如為四荒地，在實(shí)測(cè)定界后收歸集體。如確權(quán)登記時(shí)本人外出務(wù)工，需委托他人代理登記，應(yīng)出具委托書、身份證件，填表上報(bào)時(shí)應(yīng)保證手續(xù)齊備。如確權(quán)登記時(shí)出現(xiàn)矛盾糾紛，可采用多元化的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制，包括村民代表、信訪、農(nóng)委、公安、國(guó)土及司法協(xié)調(diào)等。由于普通農(nóng)民的法律意識(shí)較弱，發(fā)生確權(quán)糾紛時(shí)容易大打出手，因此要利用基層組織及時(shí)化解矛盾。此外，如糾紛雙方向法院起訴，法院可在正式立案前調(diào)解確權(quán)糾紛，如調(diào)解不成，再按照正規(guī)訴訟程序進(jìn)行處理。

2、科學(xué)處理土地確權(quán)期限問題

首先，應(yīng)加快法律修訂工作。可結(jié)合新出臺(tái)的物權(quán)法修訂承包法，在承包法中明確農(nóng)民的動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)歸個(gè)人所有，保證農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)享有知情權(quán)，且集體對(duì)土地確權(quán)享有撤銷權(quán)。還應(yīng)明確界定土地經(jīng)營(yíng)者、承包者與所有者的責(zé)、權(quán)、利，理清二輪承包與確權(quán)登記頒證之間的關(guān)系，同時(shí)以法律形式規(guī)定確權(quán)起點(diǎn)與確權(quán)期限。

其次，應(yīng)保證承包關(guān)系符合中央政策指導(dǎo)文件、法律法規(guī)，可在頒布的確權(quán)證書中直接陳述承包關(guān)系保持穩(wěn)定且長(zhǎng)久不變，穩(wěn)固承包權(quán)，讓農(nóng)民放心參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)確保承包權(quán)的收益方式與行使形式變得多樣化[3]。在確權(quán)期限保持長(zhǎng)期不變的同時(shí)，可允許因地制宜、因時(shí)制宜對(duì)承包權(quán)進(jìn)行小調(diào)整。例如，在發(fā)生依法征用、自愿轉(zhuǎn)讓或人口變化問題時(shí)，可讓村民在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上調(diào)整承包范圍，同時(shí)變更確權(quán)證書，以通過(guò)微調(diào)整實(shí)現(xiàn)再分配，確保農(nóng)戶利益與土地確權(quán)期限之間保持動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)，使確權(quán)期限變得更靈活、更公平、更合理。如需變更確權(quán)范圍，應(yīng)對(duì)變更調(diào)整條件進(jìn)行嚴(yán)格審核，并實(shí)地調(diào)查需要調(diào)整的地塊。對(duì)確權(quán)范圍進(jìn)行變更或調(diào)整時(shí)，應(yīng)采用規(guī)范化的審批程序、報(bào)備程序與核查程序。此外，應(yīng)注意鞏固確權(quán)成果，減少后續(xù)確權(quán)花費(fèi)的人力與物力，同時(shí)延長(zhǎng)確權(quán)期限，到期時(shí)需要及時(shí)變更或重新更換證書。

3、預(yù)防土地面積不實(shí)及保護(hù)婦女的土地權(quán)益

為避免確權(quán)頒證時(shí)出現(xiàn)面積不實(shí)問題，應(yīng)對(duì)耕地面積的確定標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范，測(cè)算耕地實(shí)際面積時(shí)建議將荒坡、打谷坪、山邊、溝渠及田埂等剔除，在確權(quán)頒證時(shí)僅登記可用于耕作的土地面積。如采用招標(biāo)方式對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行發(fā)包，應(yīng)在招標(biāo)書中明確規(guī)定土地面積不實(shí)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，可單獨(dú)統(tǒng)計(jì)溝渠、田埂等非耕作土地的實(shí)際面積，根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果計(jì)算報(bào)酬。對(duì)于滅失地塊，在頒證時(shí)應(yīng)在證書中登記四證與地塊名稱，無(wú)需登記地塊面積，如耕地滅失原因?yàn)樽匀粸?zāi)害，如水毀及塌方等，且滅失后成為具有利用價(jià)值的河灘、荒坡或荒灘等，應(yīng)在證書中標(biāo)注說(shuō)明。此外，為減小測(cè)量誤差，應(yīng)采用科學(xué)的測(cè)量方法，如3S技術(shù)等，如發(fā)現(xiàn)承包方在測(cè)量時(shí)故意擴(kuò)大誤差面積，應(yīng)及時(shí)制止，或通過(guò)制定重罰措施防范誤差面積過(guò)大。

為保護(hù)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益，確權(quán)登記時(shí)應(yīng)在頒布的證書中明確保護(hù)婦女的土地權(quán)益，同時(shí)注意跟蹤關(guān)注土地確權(quán)情況，保證確權(quán)率達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于農(nóng)村宅基地證書，可采用夫妻雙方共有登記制度，以維護(hù)婦女的宅基地權(quán)益。在確定婚姻關(guān)系后，如女方于男方所在村集體落戶，在確權(quán)時(shí)應(yīng)享有均等份額。如夫妻離異，可持離婚證書申請(qǐng)變更土地使用權(quán)，并合法分割宅基地面積。此外，應(yīng)注意依法取締違反男女平等的村規(guī)或民約，在土地確權(quán)頒證時(shí)做到男女平等。

三、結(jié)語(yǔ)

總之，做好確權(quán)頒證工作有助于完善農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度，目前農(nóng)村土地的頒證工作還存在不足之處，制約了確權(quán)工作的高效推進(jìn)。為了完善確權(quán)登記工作及頒證工作，應(yīng)明確頒證工作面臨的問題，同時(shí)制定相對(duì)完善的登記頒證管理體制。在開展確權(quán)頒證工作時(shí)，要把握好依法依規(guī)、以人為本、兼顧現(xiàn)實(shí)與歷史的原則，對(duì)于歷史遺留權(quán)屬爭(zhēng)議應(yīng)做到明源清流，確權(quán)登記時(shí)還應(yīng)做到規(guī)范操作、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、井然有序，并廣泛收集準(zhǔn)確的土地確權(quán)資料，對(duì)于違規(guī)或違法占用的土地，不予登記頒證，登記頒證之后需要對(duì)權(quán)利變動(dòng)情況進(jìn)行備案。

參考文獻(xiàn)

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