把紀委的權(quán)力關(guān)進制度的籠子

趙義

紀檢系統(tǒng)通過自我監(jiān)督的制度實踐，給出了把任何一種重要的權(quán)力關(guān)進制度籠子的生動樣本，對于各個領(lǐng)域的管理監(jiān)督工作都富有啟迪作用。

2017年全國“兩會”期間，在部長通道接受記者采訪時，監(jiān)察部部長楊曉渡的一段話引起了很大關(guān)注。在被問及反腐力度是否會減弱時，楊曉渡稱其為無稽之談，并表示打虎始終沒有停過，中紀委將排除萬難做好反腐工作。

這個表態(tài)，向外界釋放了反腐高壓態(tài)勢不會減弱的重要信號。而這里說的“排除萬難”，一方面說明保持高壓反腐肯定會碰到阻力，另一方面也說明紀檢監(jiān)察工作也需要對外界的重大關(guān)切做出回應(yīng)。

其中之一就是“誰來監(jiān)督紀委”問題。從黨的十八屆六中全會到中紀委十八屆七次全會，這個問題已經(jīng)有了明確的答案。中紀委實施組織和制度創(chuàng)新，把紀委的權(quán)力關(guān)進制度的籠子，取得了明顯成效。《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》（下稱監(jiān)督執(zhí)紀工作準則）就是最重要的制度成果之一。

堅決防止“燈下黑”

中國共產(chǎn)黨黨章賦予紀律檢查委員會權(quán)威地位和重要職責(zé)，十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》進一步明確：黨的各級紀律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)職責(zé)，加強對所轄范圍內(nèi)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨章黨規(guī)黨紀、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督檢查。

隨著十八大后高壓反腐的展開，人們對紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的權(quán)力的行使印象深刻。比如對中央巡視組的“八府巡按”、“包老爺”、“青天”的比喻，就反映了巡視本身的震懾性。但需要注意的是，在中央將紀委的職責(zé)凝練為監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)，大力加強紀委監(jiān)察系統(tǒng)的相對獨立性和權(quán)威性的同時，也提出了解決“燈下黑”的問題。實際上，中紀委在打虎的同時，也以同樣強的力度來清理門戶，絕不允許紀委系統(tǒng)有“內(nèi)鬼”藏匿。這在不久前的中紀委反腐紀錄片《打鐵還需自身硬》中有生動的詮釋。

道理也很簡單，紀檢系統(tǒng)絕非凈土，紀檢干部也沒有天生的免疫力，進了紀檢系統(tǒng)也不等于進了“保險箱”。

此前，紀檢系統(tǒng)在管理監(jiān)督方面的確存在不少薄弱環(huán)節(jié)。

一是制度本身尚待完善，需要與時俱進。案件審理工作條例頒布于1987年，案件檢查工作條例修改于1994年，不少內(nèi)容已難以適應(yīng)當前工作需要，100多個配套制度，規(guī)定零散、標準不一，一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在制度漏洞。

二是有紀律沒有得到執(zhí)行。紀檢干部，有的與有問題反映的干部、商人勾肩搭背;不講規(guī)矩、不守紀律，越權(quán)接觸相關(guān)地區(qū)、部門、單位黨委（黨組）負責(zé)人;規(guī)避審批程序，私自留存、擅自處置問題線索;無視審查紀律和保密紀律，打探消息、跑風(fēng)漏氣;面對“圍獵”防線失守、以案謀私，說情抹案、收錢收物;利用權(quán)力尋租，做生意、拿項目，為他人提拔打招呼，甚至充當保護傘。

信任不能代替監(jiān)督，沒有監(jiān)督的信任就是放任。而監(jiān)督要有效，最根本的是遵循權(quán)力的一個基本規(guī)律：沒有制約的權(quán)力是危險的，制度應(yīng)起到制衡的作用。

說到制度，也不是籠統(tǒng)的把問題歸結(jié)為制度就萬事大吉了，還要注意中紀委書記王岐山談到過的，既要重視制度建設(shè)，又要避免落入“制度陷阱”：制度只有與具體實踐相結(jié)合，不斷與時俱進，其所蘊含的力量才能充分釋放。制度建設(shè)應(yīng)兼顧必要和可行，做不到的寧可不寫，寫上的就要管用，保證制度的有效性、可執(zhí)行性。

為此，管理監(jiān)督就不能大而化之，制定監(jiān)督執(zhí)紀工作準則的過程，就是要真正找準風(fēng)險點和薄弱環(huán)節(jié)的過程，同時真正提煉有效做法和具體實招，上升為制度規(guī)范，盯住人看住事。

管理監(jiān)督的精準化

通過紀檢干部腐敗的典型案例可以看出，過去，紀檢監(jiān)察室既有對領(lǐng)導(dǎo)干部的日常監(jiān)督權(quán)，還有發(fā)現(xiàn)問題線索后的立案審查權(quán)、立案后的調(diào)查取證權(quán)，集多種權(quán)力于一身。因此，紀檢工作的風(fēng)險點和薄弱環(huán)節(jié)，重點就是管好室主任，規(guī)范審查組組長權(quán)限，落實請示報告制度，嚴格工作規(guī)程，加強管理監(jiān)督。

從監(jiān)督執(zhí)紀工作準則的內(nèi)容看，所謂制度的制衡主要是指創(chuàng)新組織制度，建立執(zhí)紀監(jiān)督、執(zhí)紀審查、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制。對案件監(jiān)督管理部門、執(zhí)紀監(jiān)督部門、執(zhí)紀審查部門、案件審理部門職能作出明確規(guī)定，形成機構(gòu)內(nèi)部職能、職責(zé)的制衡。權(quán)力的分割和相互制約具體表現(xiàn)為：

在線索入口環(huán)節(jié)，實行統(tǒng)一，紀檢機關(guān)信訪部門歸口受理同級黨委管理的黨組織和黨員干部違反黨紀的信訪舉報，統(tǒng)一接收下一級紀委和派駐紀檢組報送的相關(guān)信訪舉報，分類摘要后移送案件監(jiān)督管理部門。案件監(jiān)督管理部門統(tǒng)一受理巡視工作機構(gòu)和審計機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)等單位移交的相關(guān)問題線索。紀檢機關(guān)案件監(jiān)督管理部門負責(zé)對監(jiān)督執(zhí)紀工作全過程進行監(jiān)督管理，履行線索管理、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、督促辦理、統(tǒng)計分析等職能。

對符合立案條件的，承辦部門應(yīng)當起草立案審查呈批報告，經(jīng)紀檢機關(guān)主要負責(zé)人審批，報同級黨委（黨組）主要負責(zé)人批準，予以立案審查。明確紀檢機關(guān)主要負責(zé)人、執(zhí)紀審查部門負責(zé)人、審查組組長各自的職權(quán)。審查組組長應(yīng)當嚴格執(zhí)行審查方案，不得擅自更改;以書面形式報告審查進展情況，遇重要事項及時請示。

紀檢機關(guān)案件審理部門對黨組織和黨員違反黨紀、依照規(guī)定應(yīng)當給予紀律處理或者處分的案件和復(fù)議復(fù)查案件進行審核處理。堅持審查與審理分離，審查人員不得參與審理。

被審查人涉嫌犯罪的，應(yīng)當由案件監(jiān)督管理部門協(xié)調(diào)辦理移送司法機關(guān)事宜。

監(jiān)督執(zhí)紀工作準則還規(guī)定，市地級以上紀委可以探索執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)紀審查部門分設(shè)，執(zhí)紀監(jiān)督部門負責(zé)聯(lián)系地區(qū)和部門的日常監(jiān)督，執(zhí)紀審查部門負責(zé)對違紀行為進行初步核實和立案審查;案件監(jiān)督管理部門負責(zé)綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，案件審理部門負責(zé)審核把關(guān)。

由此，不同性質(zhì)權(quán)力的相互協(xié)調(diào)、相互制約的制度框架就非常清晰了，這就改變了過去不同性質(zhì)的權(quán)力過多的集于一個部門甚至是一身的情況，這可以說是回答“誰來監(jiān)督紀委”的最核心的答案。

但這還不夠。制度要管用，還要有管用的實招。要管用，就必須精準。這些體現(xiàn)在制度運行中的細節(jié)，“魔鬼在細節(jié)之中”。比如，監(jiān)督執(zhí)紀規(guī)則提出，審查組設(shè)立臨時黨支部，加強對審查組成員的教育和監(jiān)督;調(diào)查取證應(yīng)當收集原物原件，逐件清點編號，現(xiàn)場登記;建立打聽案情、過問案件、說情干預(yù)登記備案制度;審查組借調(diào)人員，一般從審查人才庫抽選，實行一案一借;實行脫密期管理，對紀檢干部辭職、退休后從業(yè)做出限制規(guī)定;開展“一案雙查”，對執(zhí)紀違紀、失職失責(zé)者嚴肅查處。

其中，對于借調(diào)人員的規(guī)定，就典型體現(xiàn)了精準的特征?，F(xiàn)實中，紀檢機關(guān)的確借調(diào)人員的情況比較多，按照監(jiān)督執(zhí)紀規(guī)則，借調(diào)人員從審查人才庫抽選，一般安排從事輔助工作，并且一案一借、不得連續(xù)多次借調(diào)，這就防止了關(guān)系和利益凝結(jié)在一起的“熟人團”現(xiàn)象的出現(xiàn)。規(guī)定監(jiān)督執(zhí)紀人員辭職、退休3年內(nèi)，不得從事與紀律檢查和司法工作相關(guān)聯(lián)、可能發(fā)生利益沖突的職業(yè)，這更是監(jiān)督制度中防止利益沖突的基本原則。

縱覽整個規(guī)則的規(guī)定，關(guān)于時間的規(guī)定非常多，包括：線索處置不得拖延和積壓，處置意見應(yīng)當在收到問題線索之日起30日內(nèi)提出，并制定處置方案，履行審批手續(xù)。對嚴重違紀涉嫌犯罪人員采取審查措施，應(yīng)當在24小時內(nèi)通知被審查人親屬。審查時間不得超過90日。在特殊情況下，經(jīng)上一級紀檢機關(guān)批準，可以延長一次，延長時間不得超過90日。審理工作應(yīng)當自受理之日起30日內(nèi)完成，重大復(fù)雜案件經(jīng)批準可適當延長。執(zhí)紀審查部門應(yīng)當在通知司法機關(guān)之日起7個工作日內(nèi)，完成移送工作。

這么細致的時間的規(guī)定，一方面是黨紀和國法之間的有效銜接，另一方面也是對每一種性質(zhì)的權(quán)力的約束。比如嚴格審查期限，這樣就倒逼紀檢機關(guān)，條件不具備、基礎(chǔ)工作不扎實，就不能立案。

紀律審查是黨內(nèi)審查

通過這次監(jiān)督執(zhí)紀準則的制定和落實，事實上也明確了紀委的紀律審查是黨內(nèi)審查的本質(zhì)。黨內(nèi)審查這個本質(zhì)決定了，監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)，打老虎保持反腐敗的震懾性態(tài)勢固然必要，但也要把重心放在日常監(jiān)督和嚴格執(zhí)紀上，在監(jiān)督執(zhí)紀四種形態(tài)中，推動抓早抓小、紅臉出汗成為常態(tài)。

因此，監(jiān)督執(zhí)紀規(guī)則規(guī)定了談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查、誡勉談話等方式，詳細規(guī)定了談話函詢的工作程序。過去，許多反映籠統(tǒng)的問題線索被擱置暫存，現(xiàn)在則對反映的一般性問題要及時同本人見面，談話提醒、約談函詢，要求其寫出情況說明。談話函詢之前和之后都要履行嚴格審批手續(xù)，談話內(nèi)容記錄在案，談話函詢材料應(yīng)當存入個人廉政檔案。對審查時限的嚴格限制，也為今后實踐“四種形態(tài)”、強化自我約束提供了重要保障。

即使是立案審查后，監(jiān)督執(zhí)紀規(guī)則規(guī)定，審查期間對被審查人以同志相稱，安排學(xué)習(xí)黨章黨規(guī)黨紀，對照理想信念宗旨，通過深入細致的思想政治工作，促使其深刻反省、認識錯誤、交代問題，寫出懺悔和反思材料。審理報告也應(yīng)當體現(xiàn)黨內(nèi)審查特色，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》認定違紀事實性質(zhì)，分析被審查人違反黨章、背離黨的性質(zhì)宗旨的錯誤本質(zhì)，反映其態(tài)度、認識及思想轉(zhuǎn)變過程。

黨內(nèi)審查這個本質(zhì)也決定了，監(jiān)督執(zhí)紀工作準則本身也充分考慮到了和國法的銜接，尤其是與正在制定的國家監(jiān)察法相互銜接和配套的問題。習(xí)近平總書記在中央政治局會議審議國家監(jiān)察體制改革方案時指出，堅持寬打窄用，調(diào)查手段要寬、調(diào)查決策要嚴，必須有非常嚴格的審批程序。監(jiān)督執(zhí)紀工作準則嚴格規(guī)范立案條件、審查程序、審批權(quán)限和請示報告制度;審查談話、重要的調(diào)查談話和暫扣、封存涉案款物等調(diào)查取證環(huán)節(jié)應(yīng)當全程錄音錄像，錄音錄像資料由案件監(jiān)督管理部門和審查組分別保管，定期核查;審查……嚴格禁止使用違反黨章黨規(guī)黨紀和國家法律的手段，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰;嚴格移送司法機關(guān)程序和對涉案款物的管理，等等，這些規(guī)定都體現(xiàn)了依法治國和從嚴治黨的統(tǒng)一。

任何制度的落實都要靠人。從中紀委對今年工作的部署來看，很重要的一項內(nèi)容就是，對執(zhí)紀違紀、失職失責(zé)的嚴肅查處，對不愿為、不敢為、不會為的要調(diào)整崗位，嚴重的就要問責(zé)。組織和制度創(chuàng)新最終要通過對人的調(diào)整來真正落地。從組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新到人的調(diào)整，這就是紀委實現(xiàn)自我監(jiān)督的基本邏輯環(huán)節(jié)，缺一不可。

通過監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則的制定和落實，“誰來監(jiān)督紀委”的問題有了明確答案。而紀檢系統(tǒng)通過自我監(jiān)督的制度實踐，給出了把任何一種重要的權(quán)力關(guān)進制度籠子的生動樣本，對于各個領(lǐng)域的管理監(jiān)督工作都富有啟迪作用。