行政約談實(shí)效性的保障機(jī)制建構(gòu)
——兼論約談法治化進(jìn)階

馬 迅 楊海坤

行政約談實(shí)效性的保障機(jī)制建構(gòu)
——兼論約談法治化進(jìn)階

馬 迅 楊海坤

行政約談的法律效力存在不穩(wěn)定性。具有濃郁職權(quán)主義色彩的行政行為效力“四要件”說，在面對(duì)行政約談的實(shí)效性難題上缺乏解釋力。行政行為形式論的桎梏、法律原則的運(yùn)用不足和約談制度設(shè)計(jì)的缺陷是導(dǎo)致行政約談實(shí)效性梗阻的主要原因。多元開放式選擇理念為行政約談效力機(jī)制的構(gòu)建提供了新思路。應(yīng)鼓勵(lì)“行政法律關(guān)系論”和“行政過程論”等多元方法論的應(yīng)用；在約談主體間，通過導(dǎo)入信賴保護(hù)原則，形塑“協(xié)商—互動(dòng)”型行政法律關(guān)系，匯聚行政約談效力機(jī)制的“靈魂”；在約談運(yùn)行過程中，實(shí)現(xiàn)外部約談與行政調(diào)查、行政處罰的銜接，內(nèi)部約談與行政問責(zé)的銜接，搭建約談效力機(jī)制的“骨架”。

行政約談； 實(shí)效性； 形式論； 基本原則； 效力機(jī)制

作為一種新興的柔性行政方式，行政約談最大的優(yōu)點(diǎn)在于其靈活性和多樣性，能夠彌補(bǔ)法律調(diào)整滯后或疏漏的不足，推動(dòng)行政執(zhí)法方式和行政治理模式的深層次變革。行政約談在政府治理過程中的大量運(yùn)用并沒有引起學(xué)界對(duì)該問題持續(xù)、系統(tǒng)、深入的研究，到目前為止，學(xué)界對(duì)行政約談的研究呈現(xiàn)出分散化、表面化和局部化傾向。關(guān)于行政約談的法律屬性、立法策略、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、效力機(jī)制、公法救濟(jì)等都缺乏行政法學(xué)理論和行政法律規(guī)范的有力支撐，理論界和實(shí)務(wù)界現(xiàn)有的研究和討論也難以達(dá)成廣泛共識(shí)。因此，以實(shí)質(zhì)法治和良法善治為目標(biāo)，對(duì)行政約談進(jìn)行法治化建構(gòu)必不可少。其中，行政約談的實(shí)效性是檢驗(yàn)約談治理效果的關(guān)鍵，也是對(duì)約談法治化目標(biāo)的終極拷問。

一、行政約談的實(shí)效性難題

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，約談已經(jīng)成為一種重要的治理手段，并開始突破形式層面的象征意義，實(shí)現(xiàn)實(shí)體上行為層面的功能追求。學(xué)界目前關(guān)于行政約談的研究成果主要散落在各個(gè)政府職能部門和專業(yè)領(lǐng)域*相關(guān)專題文章可參見宋玉池：《以行政約談為抓手開展消費(fèi)糾紛自行和解的實(shí)踐探索》，《工商行政管理》2009年第15期；慶啟宸、費(fèi)娜：《價(jià)格執(zhí)法中約談制度的法律分析》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2011年第10期；馮貴霞：《“共識(shí)互動(dòng)式”環(huán)保政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的形成——以環(huán)保約談制為例》，《東岳論叢》2016年第4期；鄭寧：《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容監(jiān)管領(lǐng)域的約談制度——理論闡析與制度完善》，《行政法學(xué)研究》2015年第5期。，通過對(duì)約談實(shí)踐的觀察不難發(fā)現(xiàn)，行政約談的現(xiàn)實(shí)效果和社會(huì)反響都十分積極，行政主體和相對(duì)人在約談行為中避免了對(duì)立和沖突，不僅有利于實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管目標(biāo)，提高行政效率，而且可以最大程度上獲得相對(duì)人的認(rèn)可和配合，從而減少監(jiān)管成本*Victor Lawrence, “Adapting Alternate Dispute Resolution for use in Administrative Proceedings”, Journal of the National Association of Administrative Law Judges，1993，Vol.13, p.203.。鑒于行政約談的現(xiàn)實(shí)功效，學(xué)者紛紛用“實(shí)現(xiàn)力”概念取代“強(qiáng)制力”概念*徐永濤、林樹金：《我國(guó)行政約談的理論基礎(chǔ)及法治化》，《東岳論叢》2014年第12期。，并指出，約談對(duì)象都是理性的經(jīng)濟(jì)人，他們會(huì)審慎考慮約談機(jī)關(guān)在監(jiān)管領(lǐng)域長(zhǎng)期執(zhí)法而形成的傳統(tǒng)權(quán)威，懼怕拒絕約談而導(dǎo)致的日后更嚴(yán)厲的監(jiān)管措施，同時(shí)也寄希望于通過約談獲得市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理所亟需的監(jiān)管信息和后續(xù)指導(dǎo)。約談行為背后的隱性效力固然強(qiáng)大，但我們?nèi)匀粺o法把全部治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)寄望于行政約談，因?yàn)榧s談效力的不穩(wěn)定性隨處可見。

首先，存在拒絕約談的可能性。雖然行政約談是由約談機(jī)關(guān)在綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上嘗試啟動(dòng)，但約談機(jī)關(guān)發(fā)出的約談通知并不是行政命令，不具有法律強(qiáng)制力，潛在的約談對(duì)象完全可以拒絕行政機(jī)關(guān)發(fā)出的約談邀請(qǐng)。以合同法律關(guān)系類比，約談通知相當(dāng)于要約，而潛在約談對(duì)象“同意參加約談”的意思表示相當(dāng)于承諾，只有潛在的約談對(duì)象作出了這樣的表意行為，約談行為才能正式啟動(dòng)。因此，一旦行政約談不能獲得相對(duì)人的認(rèn)可，那就可能造成約談機(jī)關(guān)頻頻嘗試啟動(dòng)約談而無果的尷尬局面，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法意圖和監(jiān)管意志無法正常傳遞給行政相對(duì)人，行政約談的效力在啟動(dòng)環(huán)節(jié)就面臨不小的挑戰(zhàn)。

其次，約談過程中的妥協(xié)和讓步使得約談效果大打折扣。行政約談不同于傳統(tǒng)的行政處罰和行政強(qiáng)制，約談機(jī)關(guān)在指出約談對(duì)象涉嫌違法或輕微違法的問題之后，與約談對(duì)象共同查找存在上述問題的原因，商討糾正違法行為的對(duì)策。在此過程中，約談對(duì)象擁有充分的發(fā)言權(quán)，可以與約談機(jī)關(guān)“討價(jià)還價(jià)”，盡量減少自身利益損失。如此一來，行政約談的警示和告誡效力是否會(huì)因約談機(jī)關(guān)的妥協(xié)和讓步而大打折扣？以環(huán)保行政約談為例，作為約談機(jī)關(guān)的環(huán)保部門對(duì)于超標(biāo)排污情節(jié)輕微的企業(yè)，一般不會(huì)作出“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”的行政處罰，而是通知其“限期治理”。由于限期治理的“期限”、“程度”等內(nèi)容具有不確定性，約談對(duì)象就可以通過“反復(fù)游說”環(huán)保部門的方式“變相拖延”，而環(huán)保部門基于“拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展”、“增加政府財(cái)政稅收”等因素的考慮，往往會(huì)作出一定的妥協(xié)和讓步，行政約談很容易成為企業(yè)超標(biāo)排污的“護(hù)身符”。

再者，約談協(xié)議的可變更性使得約談效力下降。約談協(xié)議是行政約談過程中，約談機(jī)關(guān)和約談對(duì)象在約談?dòng)涗浀幕A(chǔ)上將雙方的共識(shí)和合意以書面方式固定下來的行為。雖然在現(xiàn)階段約談協(xié)議的法定形式和法律效力還存在疑問，但將其認(rèn)定為一種行政合同較為合適?！霸谛姓贤校姓黧w根據(jù)與私人之間的協(xié)議簽訂合同從而進(jìn)行行政活動(dòng)，這既能尊重私人的意思，又能考慮到私人方的特殊情況”*藤田宙靖：《日本行政法入門》，楊桐譯，北京：中國(guó)法制出版社，2012年，第109頁。。然而，約談協(xié)議是建立在約談主體先期調(diào)查和約談對(duì)象自我檢討基礎(chǔ)之上的，并沒有充分的事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)來證實(shí)約談協(xié)議的實(shí)質(zhì)合法性，約談協(xié)議的內(nèi)容很可能在下一步的行政執(zhí)法實(shí)踐中被證明是偏頗和不準(zhǔn)確的，因此約談協(xié)議并不具有確定力，也就是行政約談不適用“不可爭(zhēng)力”和“一事不再理”*確定力是指已生效行政行為對(duì)作出該行為的行政主體和相對(duì)人所具有的不受任意改變的法律效力。確定力又分形式確定力和實(shí)質(zhì)確定力：形式確定力即不可爭(zhēng)力，是行政行為對(duì)相對(duì)人的一種法律效力，指在復(fù)議或訴訟期限屆滿后相對(duì)人不能再申請(qǐng)復(fù)議、起訴要求改變行政行為；實(shí)質(zhì)確定力即“一事不再理”，是指行政主體不得任意改變自己所作的行政行為，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。參見姜明安：《行政法與行政訴訟法》(第六版)，北京：北京大學(xué)出版社，2015年，第200頁。。對(duì)于約談對(duì)象來說，可以基于自查自糾的發(fā)現(xiàn)，向約談機(jī)關(guān)申請(qǐng)改變約談協(xié)議中不合理的內(nèi)容；對(duì)于約談機(jī)關(guān)來說，也可以基于后續(xù)的調(diào)查取證和約談對(duì)象自查自糾的回饋意見重新啟動(dòng)約談程序，變更之前約談協(xié)議中的不合理成分。“法律賦予行政機(jī)關(guān)權(quán)力通常意味著同時(shí)賦予其裁量權(quán)”*Timothy Endicott,Administrative Law, Boston: Oxford University Press, 2011, p.239.。易言之，約談協(xié)議不具有傳統(tǒng)行政行為的穩(wěn)定性，其變動(dòng)性特征使行政約談行為的整體效力下降。

最后，約談后續(xù)執(zhí)行乏力。從執(zhí)行力的角度來看，不同于傳統(tǒng)行政行為，行政約談在約談協(xié)議規(guī)定的履行期過后，沒有國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)現(xiàn)，即在約談協(xié)議的履行環(huán)節(jié)中，約談對(duì)象完全可以不履行或不完全履行約談協(xié)議所規(guī)定的內(nèi)容，因?yàn)闆]有相應(yīng)的懲罰性機(jī)制來對(duì)約談對(duì)象施加顯性的不利影響。以近年來的價(jià)格約談為例，針對(duì)部分日化、方便面、酒類等企業(yè)哄抬物價(jià)、串通或跟風(fēng)發(fā)布漲價(jià)信息的行為，作為約談機(jī)關(guān)的價(jià)格監(jiān)管部門通常會(huì)及時(shí)約請(qǐng)上述企業(yè)負(fù)責(zé)人召開座談會(huì)，結(jié)合宏觀價(jià)格形勢(shì)和企業(yè)具體經(jīng)營(yíng)狀況，宣傳價(jià)格政策和法律法規(guī)，對(duì)其潛在或輕微的價(jià)格違法行為進(jìn)行警示和告誡。經(jīng)過價(jià)格約談，大多數(shù)企業(yè)會(huì)推遲價(jià)格上調(diào)時(shí)間，但考慮到生產(chǎn)成本的壓力，個(gè)別約談對(duì)象仍然會(huì)鋌而走險(xiǎn)，采取變相漲價(jià)等形式規(guī)避約談中所承諾履行的義務(wù)，而價(jià)格監(jiān)管部門對(duì)約談對(duì)象沒有實(shí)現(xiàn)約談內(nèi)容的情形并沒有相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力和執(zhí)行手段，導(dǎo)致價(jià)格約談難以徹底根治價(jià)格違法行為。

綜上所述，行政約談是一種弱強(qiáng)制性的柔性行政方式，約談對(duì)象可以參與其中，享有自主選擇的權(quán)利。質(zhì)言之，行政約談與行政行為效力“四要件”的通說之間發(fā)生抵牾，其是否同時(shí)具備公定力、拘束力、確定力和執(zhí)行力這“四力”，恐怕難以形成廣泛共識(shí)。

二、行政約談實(shí)效性梗阻的原因考察

行政行為效力“四要件”說在行政約談的實(shí)效性難題上缺乏解釋力，促使我們深入行政約談的理論研究和制度實(shí)踐中追根溯源，尋找影響行政約談實(shí)效性的癥結(jié)，從而為行政約談效力機(jī)制的法治構(gòu)建提供指引。通過對(duì)行政約談制度的整體檢視可以發(fā)現(xiàn)，造成約談效力梗阻的原因主要集中在研究方法、效力依據(jù)和制度設(shè)計(jì)三個(gè)層面。

(一)傳統(tǒng)行政法學(xué)方法論的消極影響

行政約談的實(shí)效性難題是行政約談法治化系統(tǒng)工程中的關(guān)鍵一環(huán)，破解該難題必須回歸到對(duì)行政約談研究進(jìn)路的甄選?；趯W(xué)術(shù)研究的慣性，行政法學(xué)界多采用“行政行為形式論”的研究方法，執(zhí)著于對(duì)行政約談法律屬性的探討，獨(dú)立行為與附屬行為、法律行為與事實(shí)行為、行政指導(dǎo)與新型行為的論爭(zhēng)不絕于耳。學(xué)者們?cè)噲D將紛繁復(fù)雜的行政約談活動(dòng)提煉和歸納為具體的行政行為類型，在高度抽象的基礎(chǔ)上精密打造其法律依據(jù)、構(gòu)成要素和效力內(nèi)容，通過形式化的努力在實(shí)體上增強(qiáng)行政約談的明確性和可預(yù)測(cè)性。然而，狹義的行政行為概念(也稱之為“行政處分”或“行政處理”)以主體要素、職權(quán)要素、意思表示要素和法律效果要素為核心，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力、處分性、單方性和強(qiáng)制性，隨著平等、參與、合意等元素不斷被融入行政活動(dòng)之中，秩序理念下公私截然對(duì)立的“二元化”思維就顯得捉襟見肘*Duncan Kennedy, “The Stage of the Decline of the Public/Private Distinction”, University of Pennsylvania Law Review，1982，Vol.30, p.1350.，傳統(tǒng)的行政行為體系已經(jīng)很難包容和吸納像行政約談這樣的公私交融型行政活動(dòng)*胡明：《論行政約談——以政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)為視角》，《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第1期。，約談效力機(jī)制的構(gòu)建亟需引入新的行政法學(xué)方法論。

為了應(yīng)對(duì)行政行為概念包容性不強(qiáng)的問題，近年來，許多學(xué)者都主張將行政行為的外延進(jìn)一步拓寬，也就是回歸到最廣義的行政行為概念，比如姜明安教授統(tǒng)編教材中的“行政權(quán)說”，即認(rèn)為“行政行為是指行政主體運(yùn)用行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政目的的一切活動(dòng)”*姜明安：《行政法與行政訴訟》，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第152頁。。如果從該意義上理解行政約談等新興的柔性行政方式，則一切難題迎刃而解，但是，行政行為在拓寬了外延的同時(shí)卻抽空了內(nèi)涵，不僅使行政行為概念空洞無物，也絲毫無益于對(duì)行政約談性質(zhì)的充分認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握，遑論對(duì)行政約談的系統(tǒng)性分析和法治化建構(gòu)。鑒于行政約談的實(shí)踐面向十分廣闊，不僅涉及行政過程的諸多環(huán)節(jié)，而且?guī)缀醺采w行政執(zhí)法活動(dòng)的各大專業(yè)領(lǐng)域，其表現(xiàn)形式和法律效果必然多種多樣，以一元性的方法對(duì)行政約談的法律屬性作出非此即彼的判斷未免失之偏頗*周佑勇：《作為過程的行政調(diào)查——在一種新研究范式下的考察》，《法商研究》2006年第1期。，難以反映行政約談法律制度的全貌。因此，單一的“行政行為形式論”在方法論層面阻斷了行政約談理論研究與行政約談具體實(shí)踐的良性互動(dòng)，尤其是行政行為效力理論對(duì)約談實(shí)踐的回應(yīng)性不強(qiáng)，制約了行政約談效力機(jī)制的形成和發(fā)展。

(二)忽視對(duì)行政法基本原則的遴選與適用

通過“北大法寶”法規(guī)庫檢索可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)到目前為止還沒有出臺(tái)專門規(guī)范行政約談的法律和行政法規(guī)，只有極少數(shù)的約談規(guī)范以行政規(guī)章的形式出現(xiàn)。總體來看，絕大多數(shù)的行政約談規(guī)范文本表現(xiàn)為政府部門的工作指南、操作規(guī)程和執(zhí)法措施，各類“通知”、“公告”、“制度”、“規(guī)定”、“準(zhǔn)則”等文本勉強(qiáng)可以歸入“其他規(guī)范性文件”的范疇。概言之，我國(guó)的約談立法工作缺乏統(tǒng)一安排，約談立法主體呈現(xiàn)出多極化傾向，立法層級(jí)偏低，立法文本中多有約談字眼而無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，對(duì)行政約談實(shí)踐的指導(dǎo)力低下。由于約談立法的滯后，行政約談主體的權(quán)利行使和義務(wù)履行缺乏實(shí)定法的有效規(guī)制，從而“無法經(jīng)由法律所達(dá)成秩序的安定”*趙宏：《法治國(guó)下的目的性創(chuàng)設(shè)——德國(guó)行政行為理論與制度實(shí)踐研究》，北京：法律出版社，2012年，第56頁。，行政約談的實(shí)效性受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)?！霸诔晌囊?guī)定缺位的情況下，一般行政法……要通過在司法判決和學(xué)理上發(fā)展起來的不成文的行政法一般原則得以確定”*哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，北京：法律出版社，2000年，第64頁。。成文法律規(guī)則在面對(duì)行政約談時(shí)的集體“失語”，促使我們尋找新的效力依據(jù)。此時(shí)，行政法基本原則因其固有的抽象性、開放性和補(bǔ)充性等特質(zhì)而得以脫穎而出*李洪雷：《行政法釋義學(xué)：行政法學(xué)理的更新》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014年，第67頁。。在法律具體規(guī)則模糊、欠缺或者失效時(shí)，法律原則起著重要的指導(dǎo)作用，尤其是像行政約談這種操作性和靈活性很強(qiáng)而命令性較弱的執(zhí)法領(lǐng)域，法律原則的導(dǎo)入必不可少。

眾所周知，行政法基本原則包羅萬象，依法行政原則、比例原則、信賴保護(hù)原則、正當(dāng)程序原則等等不一而足，而行政法基本原則的適用并不是越多越好，上述諸多原則之間不僅存在法律位階和適用范圍上的差異，其價(jià)值樣態(tài)也各不相同。筆者認(rèn)為，依法行政、正當(dāng)程序等基本原則蘊(yùn)含濃厚的控權(quán)思想，在行政約談尚屬新生事物的背景之下，行政約談法治化的重心應(yīng)該首先放在如何促進(jìn)約談權(quán)力的高效有序運(yùn)轉(zhuǎn)，增強(qiáng)行政約談在行政執(zhí)法中的實(shí)際效果，而不是將限制行政約談裁量權(quán)放在首位。作為一種本土化的制度創(chuàng)設(shè)，行政約談具有濃郁的倫理色彩，與中華民族“和為貴”的文化傳統(tǒng)不謀而合，其實(shí)效性的發(fā)揮有賴于約談主體之間的誠實(shí)守信和相互尊重。因此，行政法基本原則的遴選也要以誠信價(jià)值為取向，更加注重信賴保護(hù)原則的導(dǎo)入和適用。反觀我國(guó)目前的約談實(shí)踐，一方面對(duì)行政法基本原則的援引不夠，行政約談的效力依據(jù)嚴(yán)重匱乏，另一方面忽視了對(duì)諸多基本原則的區(qū)分和遴選，對(duì)于不同原則的適用時(shí)機(jī)和適用強(qiáng)度把握不夠。申言之，行政法基本原則不但要適用于對(duì)“約談異化”的法律矯正，而且要服務(wù)于行政約談實(shí)效性建設(shè)，關(guān)注行政約談對(duì)于“有為政府”的貢獻(xiàn)，充分發(fā)揮行政約談在政府治理中的靈活性和能動(dòng)性。

(三)約談制度設(shè)計(jì)的功利性和盲目性

作為一項(xiàng)新型的柔性行政方式，行政約談的制度設(shè)計(jì)缺乏整體性考量，在制度定位、類型區(qū)分和程序銜接等方面存在諸多缺陷，反映出行政執(zhí)法的功利性和盲目性傾向。

其一，核心定位的模糊。按照適用領(lǐng)域的不同，行政約談可以分為稅務(wù)約談、環(huán)保生態(tài)約談、土地約談、價(jià)格約談、消費(fèi)維權(quán)約談、食品安全約談、質(zhì)監(jiān)約談、衛(wèi)生約談、安全生產(chǎn)約談等等，學(xué)界目前關(guān)于行政約談的研究成果主要散落于各個(gè)政府職能部門和專業(yè)領(lǐng)域，實(shí)踐中的部門性和隨意性傾向較為突出，滋生出“各自為戰(zhàn)”的約談亂象，行政約談的效力進(jìn)一步分散化，并逐漸脫離了“警示與告誡”的“核心效力圈”。例如，在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，行政約談開始扮演爭(zhēng)議化解的角色，在消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者之間居中協(xié)調(diào)，解決糾紛，而在安全監(jiān)管領(lǐng)域，則不乏以政策宣講和安全教育為導(dǎo)向的約談，旨在提醒生產(chǎn)企業(yè)留意安全隱患，避免安全事故，行政約談承擔(dān)起預(yù)防和教育的功能。凡此種種，行政約談在部分領(lǐng)域和行業(yè)中逸脫出“核心效力圈”，擔(dān)負(fù)起警示和告誡之外的其他行政職能，從而弱化了警示與告誡的法律效力。模糊的制度定位看似使得行政約談在政府治理中成為“萬能鑰匙”，卻讓其承擔(dān)了太多原本可以通過其他行政手段得以完成的行政任務(wù)，無端耗費(fèi)了大量行政資源，實(shí)際上削弱了行政約談的實(shí)效性。

其二，內(nèi)部約談和外部約談的混同。內(nèi)部約談和外部約談是以約談對(duì)象性質(zhì)的不同對(duì)行政約談進(jìn)行的分類*鄭毅：《現(xiàn)代行政法視野下的約談——從價(jià)格約談?wù)f起》，《行政法學(xué)研究》2012年第4期。，此種“中觀維度”的分類模式既照顧到了行政系統(tǒng)內(nèi)外的差異性，又能夠最大限度抽象出行政約談的共性特征，從而強(qiáng)化行政約談的效力邊界。遺憾的是，制度實(shí)踐中對(duì)內(nèi)部約談和外部約談的認(rèn)識(shí)并不清晰，將二者混同對(duì)待的情況十分普遍，不利于在行政系統(tǒng)內(nèi)外充分發(fā)揮行政約談的效用。例如，有研究人員將土地行政約談歸為外部約談的一種類型進(jìn)行分析*葛然：《土地監(jiān)管領(lǐng)域的行政約談》，《江蘇法制報(bào)》2012年12月24日第6版。，筆者對(duì)此不敢茍同。雖然土地行政約談的對(duì)象多為地方市縣政府，與國(guó)家土地總督察辦公室(及其派駐各地的國(guó)家土地督察局)不存在直接的行政隸屬關(guān)系，但不論是國(guó)家土地總督察辦公室還是地方各級(jí)政府，都是主管國(guó)土資源工作的行政機(jī)關(guān)，置身于行政系統(tǒng)內(nèi)部，在約談及其相伴而生的監(jiān)督和問責(zé)過程中一般需適用《行政監(jiān)察法》和《公務(wù)員法》等的相關(guān)規(guī)定。不同于內(nèi)部約談，外部約談的約談對(duì)象為行政相對(duì)人，通常是相關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域的市場(chǎng)主體。相比內(nèi)部約談對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部訓(xùn)誡督促的目的，外部約談的重心顯然不在于紀(jì)律處分和行政問責(zé)，而在于通過對(duì)約談對(duì)象施加弱強(qiáng)制性的警示和告誡，提醒他們遵守市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)，營(yíng)造健康和諧的市場(chǎng)秩序和社會(huì)生活環(huán)境。概言之，內(nèi)部約談和外部約談迥然不同的法律構(gòu)造，必然產(chǎn)生性質(zhì)截然不同的約談效力，需要在行政約談效力機(jī)制的構(gòu)建中進(jìn)行明確區(qū)分。

其三，程序設(shè)置與銜接不暢。在行政活動(dòng)過程中，行政約談并不是單一的孤立存在，其實(shí)效性的發(fā)揮有賴于在事前和事后實(shí)現(xiàn)與其他法律制度的配合。到目前為止，行政約談在實(shí)施過程中還未實(shí)現(xiàn)與行政調(diào)查、行政處罰以及行政問責(zé)等法律制度的有序銜接。一方面，行政約談在事前缺乏審慎的論證和評(píng)估。雖然行政約談屬于柔性行政方式，約談行為也不具有直接的法律效果，但動(dòng)輒約談和隨意約談仍然會(huì)對(duì)約談對(duì)象造成不利影響。因此，約談啟動(dòng)前的行政調(diào)查程序必不可少，這將直接關(guān)系到約談啟動(dòng)的正當(dāng)性和約談協(xié)議的全面性。另一方面，行政約談在事后缺乏有力的監(jiān)督和懲戒。約談結(jié)束后，約談對(duì)象要按照約談協(xié)議的要求，隨時(shí)向約談機(jī)關(guān)報(bào)告整改落實(shí)情況，在約定的履行期限屆滿之日，約談機(jī)關(guān)要對(duì)約談對(duì)象的整改情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)約談對(duì)象是否達(dá)到約談協(xié)議中規(guī)定的整改標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合評(píng)估。對(duì)于約談對(duì)象無故不履行約談協(xié)議所規(guī)定的義務(wù)或者沒有達(dá)到整改要求的，行政約談要轉(zhuǎn)向后續(xù)的處理程序。在我國(guó)當(dāng)前的制度實(shí)踐中，行政約談在事后與行政處罰和行政問責(zé)的互動(dòng)并不頻繁，導(dǎo)致約談常常流于形式，嚴(yán)重制約了行政約談的實(shí)效性。

三、多元開放式選擇下行政約談實(shí)效性保障機(jī)制的構(gòu)建

如何避免約談成為空談是行政約談法治圖景中最值得關(guān)注的問題。多元開放式選擇理念為行政約談的法治化提供了新思路，其中，“行政法律關(guān)系論”和“行政過程論”等多元方法論的植入為行政約談效力機(jī)制的構(gòu)建提供了宏觀指引。在外部約談中，雖然約談機(jī)關(guān)背后的隱性震懾力常?？梢云鸬奖葟?qiáng)制性的行政命令更好的治理效果，但也存在隱性強(qiáng)制力不彰的可能性。再者，即使約談之后短期內(nèi)約談對(duì)象迫于壓力積極整改，那風(fēng)聲過后，約談的長(zhǎng)期效果是否可以維持呢？*以內(nèi)部約談中的環(huán)保行政約談為例，一些地方負(fù)責(zé)人在被約談時(shí)往往態(tài)度很好，表示“愧疚”，并承諾加強(qiáng)整改。但隨著時(shí)間推移，有的約談變?yōu)榭照劊淖兂刹桓?。參見潘?qiáng)、董建國(guó)：《約談之變見證環(huán)保執(zhí)法挺起腰桿》，《新華每日電訊》2015年5月7日第4版。在行政約談各主體間，通過導(dǎo)入信賴保護(hù)原則，形塑“協(xié)商—互動(dòng)”型行政法律關(guān)系，匯聚行政約談效力機(jī)制的“靈魂”；在行政約談運(yùn)行過程中，實(shí)現(xiàn)外部約談與行政調(diào)查、行政處罰的銜接，內(nèi)部約談與行政問責(zé)的銜接，搭建約談效力機(jī)制的“骨架”。只有“靈魂”與“骨架”兼?zhèn)?，才能建立起持久穩(wěn)定的約談效力機(jī)制，避免約談制度在我國(guó)的曇花一現(xiàn)。

(一)以多元方法論為理論基礎(chǔ)

鑒于“行政行為形式論”對(duì)行政約談實(shí)效性研究的桎梏，我們迫切需要為行政約談的法治化尋找新的研究范式，“行政法律關(guān)系論”和“行政過程論”的提出為拓寬行政約談的實(shí)效性研究開辟了新的視角。法律關(guān)系論通過對(duì)權(quán)利義務(wù)事實(shí)情況的整體觀察，在橫向上劃分不同類型的法律關(guān)系，在縱向上考察法律關(guān)系產(chǎn)生、發(fā)展、變更和消滅的過程。在法律關(guān)系論的視角下，約談對(duì)象和利害關(guān)系人與約談機(jī)關(guān)一樣，都成為行政約談活動(dòng)的重要參與者，一定程度上修正了形式論對(duì)權(quán)利義務(wù)的隔閡以及對(duì)多元主體和公眾參與的忽視。過程論克服了形式論中單純關(guān)注靜態(tài)行為結(jié)果的局限性，將行政約談置于行政任務(wù)的全過程進(jìn)行考察，有助于實(shí)現(xiàn)行政約談與其他法律程序的無縫銜接。但上述兩種理論進(jìn)路也并非盡善盡美，如“行政法律關(guān)系論”在合法性控制方面還無法提供“行政行為”所能提供的功能裝置*陳越峰：《中國(guó)行政法(釋義)學(xué)的本土生成》，《清華法學(xué)》2015年第1期。。因此，在約談效力機(jī)制的構(gòu)建中，不應(yīng)完全舍棄形式化的研究進(jìn)路，而是應(yīng)當(dāng)在革新行政行為理論的基礎(chǔ)上，融入“行政法律關(guān)系論”和“行政過程論”的理論精髓，為行政約談的實(shí)效性提供行之有效的理論支撐和策略輔助。

(二)導(dǎo)入信賴保護(hù)原則

法律規(guī)則的粗疏滯后使得行政約談的效力依據(jù)匱乏，建立持久的約談效力機(jī)制要求引入行政法基本原則來更新約談各方主體的觀念。行政約談所具有的雙方性、合作性和柔軟性特質(zhì)使其具有鮮明的倫理價(jià)值，正是這種“和為貴”的人文關(guān)懷，要求行政約談在導(dǎo)入行政法基本原則作為效力依據(jù)時(shí)，必須更加注重遴選和適用體現(xiàn)誠信精神的法律原則。誠實(shí)信用原則投射到行政法領(lǐng)域集中表現(xiàn)為信賴保護(hù)原則，指“行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政活動(dòng)引起的一定法律狀態(tài)的產(chǎn)生，如果行政相對(duì)人對(duì)該法律狀態(tài)的存續(xù)形成值得保護(hù)的信賴時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人的這種信賴?yán)娼o予相應(yīng)程度和形式的保護(hù)”*章志遠(yuǎn)：《行政法學(xué)總論》，北京：北京大學(xué)出版社，2014年，第101頁。。具體到行政約談?lì)I(lǐng)域，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：其一，約談機(jī)關(guān)啟動(dòng)約談行為必須建立在前期充分調(diào)查論證的基礎(chǔ)之上，約談事由要正當(dāng)，約談事項(xiàng)真實(shí)存在，約談機(jī)關(guān)要在可預(yù)期的范圍內(nèi)把與約談事項(xiàng)相關(guān)的一系列已經(jīng)發(fā)生和可能發(fā)生的危險(xiǎn)行為或涉嫌違法現(xiàn)象一次性約談，不能反復(fù)約談，連續(xù)約談，這是信賴保護(hù)的基礎(chǔ)；其二，基于對(duì)約談機(jī)關(guān)公共利益代表人身份的認(rèn)同，約談對(duì)象對(duì)約談協(xié)議的最終性、完整性和確定性具有信賴?yán)?，約談對(duì)象有理由相信約談協(xié)議中的所有整改措施和指導(dǎo)行為都是合法的，按照約談協(xié)議履行約談義務(wù)既不會(huì)出現(xiàn)違法情形，也不會(huì)因?yàn)橄嚓P(guān)的作為或不作為而遭受利益的減損*孟強(qiáng)龍：《行政約談法治化研究》，《行政法學(xué)研究》2015年第6期。；其三，除信賴表現(xiàn)要與信賴基礎(chǔ)具有因果關(guān)系之外，約談中值得保護(hù)的信賴?yán)孢€必須純正無瑕疵，即約談對(duì)象對(duì)約談行為的信賴是善良無過失的，不能采用任何不正當(dāng)手段或方式利用行政約談謀取私人額外利益，例如約談對(duì)象基于社會(huì)一般公共認(rèn)知能夠明顯發(fā)現(xiàn)約談協(xié)議中的有關(guān)問題欠缺合法性和正當(dāng)性，基于投機(jī)主義心理機(jī)械實(shí)施而沒有提出異議的，其信賴?yán)鎸⒉皇芊杀Ｗo(hù)。綜上所述，信賴保護(hù)原則導(dǎo)入行政約談使約談各方主體都自覺接受約談規(guī)范和約談協(xié)議的約束，尤其是為約談對(duì)象在信賴?yán)媸軗p時(shí)主張賠償和補(bǔ)償找到了法理依據(jù)，從而促使其更為積極主動(dòng)地成為行政約談的忠實(shí)踐行者，從心理動(dòng)機(jī)和行為理念的根源上為行政約談法律效力的實(shí)現(xiàn)找到了依歸。

(三)外部約談與行政調(diào)查和行政處罰相銜接

雖然在當(dāng)下的公共行政生活中，行政約談還是新生事物，但其逐步推廣、逐步實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化是大勢(shì)所趨，作為柔性行政方式的一種，它將與傳統(tǒng)強(qiáng)制性行政方式構(gòu)成“剛?cè)嵯酀?jì)”的新型執(zhí)法體系的兩翼，綜合運(yùn)用于行政執(zhí)法實(shí)踐。目前，諸如安全生產(chǎn)、消費(fèi)維權(quán)、稅收征管、價(jià)格監(jiān)察等很多外部行政領(lǐng)域都具有采取行政約談的空間，但由于缺乏強(qiáng)制力保障，約談效果大打折扣。為了在確保行政管理職能的實(shí)現(xiàn)和政府治理方式創(chuàng)新之間尋找理性平衡，當(dāng)行政約談不足以實(shí)現(xiàn)既定行政目標(biāo)時(shí)，可以回歸傳統(tǒng)強(qiáng)制性的行為方式，即行政約談成為行政處罰等傳統(tǒng)剛性執(zhí)法方式的前置性程序*例如，第一個(gè)吃罰單的是聯(lián)合利華(中國(guó))有限公司。2011年，聯(lián)合利華(中國(guó))有限公司多次“散布漲價(jià)信息，擾亂市場(chǎng)價(jià)格秩序”，上海市物價(jià)局對(duì)其做出200萬元罰款的行政處罰，這是政府價(jià)格主管部門約談企業(yè)穩(wěn)定物價(jià)以來，針對(duì)這類行為開出的首張高額罰單。參見周海濱、王永福：《約談下的“單”》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2011年第19期。。

在行政調(diào)查的基礎(chǔ)上，若發(fā)現(xiàn)約談對(duì)象確實(shí)不存在違法違規(guī)情形，則對(duì)于約談對(duì)象無正當(dāng)理由拒不參加約談、不按時(shí)參加約談、中途退出約談和未履行或未完全履行約談承諾的情形，應(yīng)當(dāng)給予批評(píng)教育，嚴(yán)重的施以警告等聲譽(yù)罰，如食品藥品監(jiān)管約談部門將違反食品安全約談的食品生產(chǎn)、加工和銷售企業(yè)名單記入食品安全信用檔案。若發(fā)現(xiàn)約談對(duì)象存在違法違規(guī)情形的，啟動(dòng)行政處罰程序，作出從重處罰的行政決定*《價(jià)格監(jiān)督檢查提醒告誡辦法》的第12條規(guī)定：對(duì)經(jīng)提醒告誡仍未規(guī)范價(jià)格、收費(fèi)行為，并違反價(jià)格、收費(fèi)法律規(guī)定的，價(jià)格主管部門可以依法從嚴(yán)查處。該條的設(shè)定意味著一旦約談對(duì)象不遵從約談達(dá)成的協(xié)議，約談機(jī)制將產(chǎn)生加重違法價(jià)格行為的法律責(zé)任的后果。即約談機(jī)制可能造成“從重處罰”的約束力和不利性，在約談對(duì)象決定上調(diào)價(jià)格之前下達(dá)了警告，對(duì)于約談對(duì)象來說無疑具有一定的威懾力。。行政約談的后續(xù)處罰行為需要注意以下幾點(diǎn)：其一，行政約談本身并不是行政處罰的依據(jù)，行政處罰的作出是在約談對(duì)象已經(jīng)出現(xiàn)違法違規(guī)前提下的行政決定行為。其二，即使行政約談之時(shí)約談對(duì)象存在輕微違法可以不予處罰的事項(xiàng)，但通過約談之后沒有及時(shí)糾正，則根據(jù)《行政處罰法》第27條第2款的規(guī)定，不構(gòu)成免除處罰的條件。其三，在已經(jīng)構(gòu)成違法違規(guī)的前提下，無正當(dāng)理由拒絕約談和不兌現(xiàn)約談承諾等則構(gòu)成從重處罰的情節(jié)*從重處罰是指對(duì)違法的行政相對(duì)人在處罰種類內(nèi)選擇較重的處罰，或者在法律規(guī)定的幅度內(nèi)選擇較高限進(jìn)行處罰。雖然《行政處罰法》沒有對(duì)從重處罰作出規(guī)定，但有關(guān)從重處罰的規(guī)定在工商機(jī)關(guān)執(zhí)法所依據(jù)的其他法律法規(guī)中并不鮮見。因此，行政約談從重處罰的安排與行政約談的本質(zhì)不相違背。但必須注意的是，行政約談并不是加重處罰的情節(jié)，加重處罰是指在法定的處罰種類以外和處罰幅度最高限以上，對(duì)行政相對(duì)人予以行政處罰，這是違背《行政處罰法》的原則和精神的。。

約談銜接的行政處罰以及從重處罰等都要嚴(yán)格遵守法律保留原則，不能違法設(shè)定處罰事項(xiàng)。2010年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局頒布了《關(guān)于建立餐飲服務(wù)食品安全責(zé)任人約談制度的通知》，該“通知”在第4條規(guī)定了眾多諸如“列入重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象”、“載入被約談單位誠信檔案”、“兩年內(nèi)不得承擔(dān)重大活動(dòng)餐飲服務(wù)接待任務(wù)”、“吊銷餐飲服務(wù)許可證并向社會(huì)通報(bào)”、“取消其年度評(píng)先評(píng)優(yōu)資格”等帶有明顯懲罰意味的處理措施。根據(jù)《行政處罰法》第3條的規(guī)定，具體的行政處罰行為必須符合嚴(yán)格的法定原則，即行政處罰的設(shè)定和實(shí)施必須依法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)定。具體來看，根據(jù)該法第10條規(guī)定，行政法規(guī)以下層級(jí)的法律規(guī)范都不得創(chuàng)設(shè)“吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照”的處罰事項(xiàng)，而作為規(guī)章以下其他規(guī)范性文件的《關(guān)于建立餐飲服務(wù)食品安全責(zé)任人約談制度的通知》卻在第4條第(三)項(xiàng)規(guī)定了“吊銷餐飲服務(wù)許可證”的從重處罰情節(jié)，這顯然超越了行政處罰的設(shè)定權(quán)限。

(四)內(nèi)部約談與行政問責(zé)的銜接

“在土地行政約談中，按照15號(hào)令的要求，對(duì)土地違法嚴(yán)重的相關(guān)縣級(jí)以上地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員要實(shí)施問責(zé)，問責(zé)包括處以警告、記過、記大過、降級(jí)直至撤職處分”*郄建榮：《約談，土地問責(zé)新看點(diǎn)》，《政府法制》2011年第4期。?？梢?，內(nèi)部約談與行政問責(zé)已經(jīng)聯(lián)系在一起，但學(xué)界對(duì)內(nèi)部約談與行政問責(zé)的銜接問題卻缺乏關(guān)注，實(shí)踐中土地約談過后問責(zé)的實(shí)施情況和問責(zé)效果都不得而知*更令人憂慮的是，約談與問責(zé)的關(guān)系在個(gè)案中已經(jīng)出現(xiàn)了異化，例如在環(huán)境行政領(lǐng)域，一些地方上的項(xiàng)目，明明排放不達(dá)標(biāo)，環(huán)評(píng)通不過，環(huán)保部門卻被地方領(lǐng)導(dǎo)“約談”，理由是妨礙了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至對(duì)環(huán)保部門問責(zé)，導(dǎo)致大家都對(duì)污染項(xiàng)目“睜一只眼閉一只眼”。這嚴(yán)重扭曲了約談與問責(zé)之間的關(guān)系。參見潘強(qiáng)、董建國(guó)：《約談之變見證環(huán)保執(zhí)法挺起腰桿》，《新華每日電訊》2015年5月7日第4版。。行政問責(zé)是正當(dāng)程序、公眾參與和行政訴訟之外的推進(jìn)法治政府建設(shè)的一條重要進(jìn)路，萌芽于對(duì)重大責(zé)任事故的追究，在我國(guó)實(shí)踐中大范圍鋪開要追溯到2003年“非典”這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件。當(dāng)前，我國(guó)行政問責(zé)依據(jù)的是《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》以及各地方制定的相關(guān)規(guī)范，法律責(zé)任追究依據(jù)的是《公務(wù)員法》和其他法律規(guī)范對(duì)于法律責(zé)任的規(guī)定，兩套責(zé)任追究規(guī)范相輔相成、并行不悖*馬懷德：《全面推進(jìn)依法行政的法律問題研究》，北京：中國(guó)法制出版社，2014年，第491頁。。當(dāng)下，某些內(nèi)部約談異化為包庇“問題官員”的“遮羞布”，成為政府官員和執(zhí)法人員逃避法律和紀(jì)律處分的“保護(hù)傘”，更有許多外部約談“撿軟柿子捏”，挑選弱勢(shì)的行政相對(duì)人“約談”，卻從未波及長(zhǎng)期失職的監(jiān)管部門。

行政約談是針對(duì)涉嫌違法和輕微違法的行為所采取的警示性告誡措施，若約談對(duì)象高度重視和積極整改，約談過后該約談事項(xiàng)便會(huì)轉(zhuǎn)入合法軌道，行政問責(zé)大可不必。正是因?yàn)榧s談失敗，才導(dǎo)致行政官員和行政執(zhí)法人員的違法行為需要?jiǎng)佑脝栘?zé)程序來進(jìn)行懲戒。約談之后的問責(zé)需要從兩方面入手，一是針對(duì)約談事項(xiàng)和違法行為回應(yīng)問責(zé)機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的質(zhì)疑，作出解釋和說明，作出公開道歉和接受正式的批評(píng)；二是根據(jù)問責(zé)事項(xiàng)的嚴(yán)重程度，作出責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等相應(yīng)強(qiáng)度的懲戒。簡(jiǎn)言之，內(nèi)部約談不僅不能代替依法行政，也不能代替嚴(yán)格的行政問責(zé)。

四、代結(jié)語：行政約談法治化的努力與前瞻

在國(guó)家治理體系中，政府治理扮演著關(guān)鍵角色，而在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景之下，運(yùn)用法治思維和法治方式則對(duì)政府治理能力和治理水平的提高意義重大。以行政約談為代表的一系列柔性行政方式在行政管理和行政服務(wù)過程中的運(yùn)用是政府治理能力現(xiàn)代化的典型表現(xiàn)，行政約談的理論和實(shí)踐研究正當(dāng)其時(shí)。在行政約談的法治化努力中，傳統(tǒng)一元化的“行政行為形式論”研究進(jìn)路陷入泥淖，尤其是在行政約談的實(shí)效性問題上缺乏解釋力。為此，筆者嘗試提出多元開放式選擇的研究范式，鼓勵(lì)多元方法論的運(yùn)用，提倡以問題為導(dǎo)向的開放式選擇，并以行政約談效力機(jī)制的重構(gòu)為例，具體論證該范式在行政約談法治化建構(gòu)中的可操作性。當(dāng)然，行政約談的制度化、規(guī)范化和體系化絕非一日之功，本文只是對(duì)行政約談的法治化建構(gòu)提出了初步的理論架構(gòu)，其與實(shí)踐的良性對(duì)接仍然有很長(zhǎng)的路要走。截至目前，關(guān)于行政約談的法律糾紛還未大量涌現(xiàn)，但從行政約談蓬勃發(fā)展的實(shí)踐不難預(yù)測(cè)，行政約談監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制的研究將是未來該領(lǐng)域的前沿性課題。行政約談的興起為柔性行政方式的法治化探索提供了新的契機(jī)，行政約談法治實(shí)踐與法學(xué)理論的交流互動(dòng)也必將為該課題的研究提供源源不斷的動(dòng)力。

[責(zé)任編輯:李春明]

Guarantee Mechanism Construction of Validity of Administrative Interview

MA Xun YANG Hai-kun

(School of Graduate Education, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, P.R.China;Law school, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

The legal validity of administrative interview is not stable. The “four elements theory” of the validity of administrative act, which highlights the superiority of public power, is weak when facing the problem of validity. The negative influence of “formalizing administrative act theory”, the inappropriate application of fundamental principle and the defects of system design are the main reasons why the legal validity of administrative interview is weak. The diverse and open choice concept provides a new way to construction of validity mechanism of administrative interview, and encourages the application of multi-methodology and open choice which is oriented in governance purpose. Among the legal bodies of administrative interview, we should build “consultation and interaction” legal relationship under the principle of trust protection, which will converge the “soul” of validity mechanism. And during the process of administrative interview, we should connect external interview with administrative investigation and administrative penalty, and connect inner interview with administrative accountability, which will set up the “skeleton” of validity mechanism.

Administrative interview; Validity; Formalization; Fundamental principal; Validity mechanism

2016-05-06

馬迅，華東政法大學(xué)研究生教育院博士研究生(上海200042)；楊海坤，山東大學(xué)人文社科一級(jí)教授，博士生導(dǎo)師(濟(jì)南250100)。