深化改革農(nóng)村土地承包經(jīng)營的思考

黃體元

(四川省隆昌市農(nóng)林局，四川 隆昌 642150)

深化改革農(nóng)村土地承包經(jīng)營的思考

黃體元

(四川省隆昌市農(nóng)林局，四川 隆昌 642150)

簡要分析了我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度取得的極大成績，指出了農(nóng)村土地承包關(guān)系長期不變對農(nóng)村發(fā)展的制約，闡明了長期堅持農(nóng)村土地承包制度的必要性和重要性，分析了農(nóng)村土地承包關(guān)系長期不變的矛盾因素，指出了調(diào)整農(nóng)村土地承包關(guān)系的迫切性，提出了深化農(nóng)村改革、調(diào)整農(nóng)村土地承包關(guān)系及配套政策的措施和建議。

深化改革；農(nóng)村土地；承包經(jīng)營；思考

改革開放以來，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，并以法律的形式將這一體制作為農(nóng)村基本經(jīng)濟制度給予堅持和穩(wěn)定下來。30多年來，對打破計劃經(jīng)濟思想下的吃大鍋飯、調(diào)動農(nóng)民積極性、促進農(nóng)村的發(fā)展，特別是糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收起到了基礎(chǔ)性和決定性的作用。但在落實30年不變土地承包制度的第2輪承包的同時，執(zhí)行了30年承包關(guān)系(期)不變，并且規(guī)定承包期內(nèi)土地承包不得大調(diào)整，極個別情況下才可小調(diào)整。在這期間，雖然圍繞農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策做了一些調(diào)整和改革，進一步明確了農(nóng)村土地“所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置”，鼓勵農(nóng)村承包經(jīng)營土地依法流轉(zhuǎn)經(jīng)營等，但30年不變、不調(diào)整的承包關(guān)系(期)已在一定程度上制約著農(nóng)村改革的推進，影響到農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。筆者認(rèn)為，有必要在堅持承包制度長期不變的前提下，打破30年不變的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)關(guān)系(期)，賦予農(nóng)村土地更大的活力，更好地激活土地要素、提高土地效率，更好地促進農(nóng)村改革和現(xiàn)代化化進程，為全面建成小康社會打下堅實基礎(chǔ)。

1 長期實行農(nóng)村土地承包制度的必要性

我國社會主義公有制性質(zhì)和農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，決定了農(nóng)村土地承包制度有長期堅持的必要。

1.1 農(nóng)村土地集體所有，是社會主義公有制在農(nóng)村的最集中體現(xiàn)

農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，對于集體一分子的農(nóng)村村民，集體化享有所有權(quán)，享有所有權(quán)下的經(jīng)營、收益、處置等權(quán)益，充分體現(xiàn)了社會主義公有制，堅持農(nóng)村土地集體所有，就是在農(nóng)村堅持社會主義公有制。

1.2 家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，界定了農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系

農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營，明確界定了土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的方式，公有不公營，公有制的體現(xiàn)在所有權(quán)上，而經(jīng)營權(quán)則通過家庭承包來實現(xiàn)，既有所有權(quán)的“統(tǒng)”，又有承包權(quán)的“分”，村民承包充分享有承包權(quán)，通過家庭方式承包，達到了一定程度的適度規(guī)模經(jīng)營。這一經(jīng)營模式，妥善處理好了農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，解決了長期束縛的“公、私”矛盾。堅持家庭承包經(jīng)營制度，是穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的有效途徑之一。

1.3 實踐表明，家庭承包經(jīng)濟制度的優(yōu)越性

自農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營制度以來，解放了束縛生產(chǎn)力的生產(chǎn)關(guān)系，農(nóng)村經(jīng)濟得到了飛速發(fā)展，實現(xiàn)了糧食產(chǎn)量翻番，農(nóng)民收入成倍數(shù)增長，家庭承包經(jīng)濟制度的優(yōu)越性得到了充分體現(xiàn)。堅持農(nóng)村土地承包制度，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。

1.4 家庭承包經(jīng)營，曾是農(nóng)村家庭生活的重要保障

經(jīng)營家庭承包的土地，曾經(jīng)是農(nóng)村村民家庭的重要經(jīng)濟來源，特別是改革開放初期，外出務(wù)工人員還不多，許多家庭把經(jīng)營承包地作為主業(yè)和主要經(jīng)濟來源。在改革初期，國民保障不健全的情況下，家庭承包經(jīng)營土地，也成為農(nóng)村村民生活的重要保障。

2 長期維持農(nóng)村土地承包關(guān)系的矛盾因素

農(nóng)村土地第2輪承包時，在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包制度的基礎(chǔ)上，明確了農(nóng)村土地承包關(guān)系確定為30年不變的政策。隨著我國經(jīng)濟社會全面快速發(fā)展和進步，由30年不變的農(nóng)村土地承包關(guān)系引發(fā)的各種矛盾也逐步顯現(xiàn)了出來。

2.1 家庭農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移大，原承包土地家庭部分已失去經(jīng)營能力

農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，已是當(dāng)前農(nóng)村不容回避的事實。據(jù)調(diào)查，占農(nóng)村人口60%～70%的勞動力中，已外出轉(zhuǎn)移60%～70%，許多家庭勞動力轉(zhuǎn)移后，基本就沒留下壯勞動力，并且留下的勞動力大多年紀(jì)偏大，50歲以下的不到30%左右，靠留下的勞動力經(jīng)營之前承包的土地，好些農(nóng)村家庭都力不從心，根本不能很好地經(jīng)營所承包的土地，以致于出現(xiàn)了不少應(yīng)付式種植、種懶莊稼、高飄地撂荒等現(xiàn)象。

2.2 市場經(jīng)濟的活躍，承包農(nóng)村土地保障能力逐步下降

二輪承包初期，農(nóng)村家庭的主要經(jīng)濟來源尚依賴于承包土地。隨著我國市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，農(nóng)村勞動力外出務(wù)工收入已經(jīng)成農(nóng)村家庭收入的重要來源，對承包地的生活依賴逐漸退化，家庭承包土地的生活保障功能在很大程度上已被弱化了。

2.3 長期穩(wěn)定的承包關(guān)系，并不能完全調(diào)動農(nóng)民保護承包土地的積極性

二輪承包時，將一輪承包的15年承包期調(diào)整到30年，初衷之一就是延長承包期后，承包土地農(nóng)民沒有那么多顧及，會加大對承包土地改良的投入。但由于承包土地所有制的集體化、農(nóng)業(yè)效益低下、農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念等諸多原因，現(xiàn)實生產(chǎn)活動中，承包地農(nóng)民并不愿意花大力氣過多投入在承包地上，很難達到改良和保護承包地質(zhì)量的效果。

2.4 傳統(tǒng)承包家庭的經(jīng)營規(guī)模，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要

當(dāng)初，為了解決分戶承包土地分散、經(jīng)營種植不便的問題，提出了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包從而達到適度規(guī)模經(jīng)營的目的。然而，當(dāng)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展能力和水平，以家庭承包的規(guī)模顯然太小，人均600m2左右的承包地占多數(shù)，家庭承包一般也只有幾畝，體現(xiàn)不出規(guī)模效益，需要更大規(guī)模的經(jīng)營，才能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

3 農(nóng)村土地承包關(guān)系調(diào)整的迫切性

3.1 土地承包關(guān)系不調(diào)整，不能實踐改革精神

改革是發(fā)展的動力，改革就是將不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系進行調(diào)整。農(nóng)村土地承包關(guān)系是決定農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的重要因素，30年間生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力都在發(fā)生著極大變化，將這一生產(chǎn)關(guān)系穩(wěn)定30年不變，意味著不能及時調(diào)整已不適應(yīng)的農(nóng)村土地承包這一生產(chǎn)關(guān)系。

3.2 土地承包關(guān)系不調(diào)整，在一定程度上有失公平

家庭承包30年不變，中途不調(diào)整，以家庭為承包單位，家庭增人減人不增減土地，造成30年內(nèi)的承包期內(nèi)，同一集體經(jīng)濟的部分家庭成員減少的承包戶有可能會一人擁有多份承包土地，而新增的集體經(jīng)濟成員又沒有承包土地。實質(zhì)上在二輪承包期內(nèi)，新增人員明義上有集體農(nóng)村土地承包權(quán)，但真正實現(xiàn)土地承包權(quán)，還要待二輪承包結(jié)束。

總之，在初中語文活動教學(xué)，要順應(yīng)生情，通過辯論、表演、答疑、書信、激勵等方式激發(fā)學(xué)生的探學(xué)興趣，激活學(xué)生的思維，促進生生之間的互動交流，讓學(xué)生感受到學(xué)習(xí)語文學(xué)科的魅力。

3.3 土地承包關(guān)系不調(diào)整，難以保護和提高地力

二輪承包時，農(nóng)戶按照承包權(quán)都承包到土地，對土地沒有依賴和熱情，沒有經(jīng)營能力，不可能再投入精力和財力去保護和提高地力；只有對土地有熱情和需要的人，才會珍惜、利用、提高和保護地力。因此，只有把土地承包關(guān)系向珍惜和需要土地經(jīng)營的個人或組織調(diào)整，才能實實在在達到保護和提高地力。

3.4 土地承包關(guān)系不調(diào)整，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推進將受到制約

農(nóng)業(yè)發(fā)展方向是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要特征就是規(guī)?；图s會，而當(dāng)前農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營中最大障礙之一就是家庭承包分散經(jīng)營的問題。由于二輪土地承包30年不變，而且除極個別特殊情況外不能小調(diào)整，要將已承包到家家戶戶、而且尚未到期的土地適度集中起來，難度極大，一戶或幾戶農(nóng)戶不同意，規(guī)?；统蓡栴}；即使能通過土地流轉(zhuǎn)、租賃等方式集中承包地，也涉及到二輪承包期限過半存在變數(shù)的問題。因此，將土地承包關(guān)系穩(wěn)定時間太久，不能及時調(diào)整，將極大制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

3.5 土地承包關(guān)系不調(diào)整，已經(jīng)在一定程度上制約農(nóng)村改革的推進

推進農(nóng)村改革必然繞不開土地，其中30年不變的土地承包關(guān)系成了農(nóng)村改革中最大的瓶頸之一。雖然各地在探索改革進程中，采取了承包地入股、確權(quán)上市流轉(zhuǎn)等一些措施來解決土地承包關(guān)系的問題，但始終繞不開30年不變的二輪承包期，不僅影響當(dāng)前改革的推進和效果，也會帶來一些難以調(diào)和的后遺癥。

4 農(nóng)村土地承包關(guān)系調(diào)整的相關(guān)環(huán)節(jié)

4.1 長期堅持土地承包制度

我國的社會主義公有制、農(nóng)村土地集體所有制度和改革開放的成果，決定了農(nóng)村必須長期堅持土地承包制度。

4.2 相對穩(wěn)定的承包期

在堅持農(nóng)村土地承包制度的基礎(chǔ)上，具體到每輪承包的期限，可以出臺政策引導(dǎo)集體經(jīng)濟組織在政策允許范圍自行確定，承包期設(shè)置一個幅度，做到相對穩(wěn)定。承包期由集體討論決定，一般以3～5年小調(diào)整、10～20年大調(diào)整為妥。

4.3 經(jīng)營權(quán)益集體優(yōu)先

承包期間，經(jīng)集體商議通過，可以收回農(nóng)戶承包的土地集中安排，為適度規(guī)模和產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，以更好發(fā)揮土地效益。

4.4 可調(diào)整的承包關(guān)系

承包以家庭為主，但承包關(guān)系可以在一定時間內(nèi)隨家庭成員變化而調(diào)整，做到增人增地，減人減地。

4.5 收回閑置撂荒承包地

承包地被撂荒2年以上，村組集體有權(quán)直接收回土地重新承包。被收回承包地農(nóng)戶以后需要承包重新承包土地，按新增成員考慮。

4.6 確權(quán)頒證前應(yīng)當(dāng)大調(diào)整

5 農(nóng)村土地承包關(guān)系調(diào)整需要的配套政策

5.1 修改相關(guān)法律、政策條款

土地法、土地承包法及相關(guān)農(nóng)村土地政策，對30年不變、二輪承包期內(nèi)不得大調(diào)整都有明確的規(guī)定。因此不修改相應(yīng)法律和政策，農(nóng)村土地法承包關(guān)系就難以調(diào)整，相應(yīng)的各種矛盾也無法解決。

5.2 實行適度的有償家庭承包

農(nóng)村村民享有集體土地承包權(quán)，但土地承包應(yīng)適當(dāng)有償承包。有償承包的承包金標(biāo)準(zhǔn)可以較低，但應(yīng)當(dāng)有，這樣符合市場經(jīng)濟規(guī)律，也利于承包村民更好、更加珍惜地實施承包行為。

5.3 交納集體土地保護費

為了保護耕地、防止撂荒，對有承包權(quán)而放棄承包土地的集體成員收取土地保護費。特別是在外出人員較多的地方，外出人員在外地生活和工作，仍保留了農(nóng)村集體戶籍，繼續(xù)享有相應(yīng)的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保護集體土地的職責(zé)，土地保護費的標(biāo)準(zhǔn)可以極低，并且與農(nóng)村社會保障、農(nóng)業(yè)補貼等相關(guān)政策掛鉤。

5.4 逐步健全農(nóng)村養(yǎng)老保障體系

改變以土地養(yǎng)老的傳統(tǒng)思維，按照新型養(yǎng)老保險機制，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險體系；將農(nóng)村普惠性質(zhì)的補貼，調(diào)整為農(nóng)村村民養(yǎng)老保障資金，將國家新增對農(nóng)村的補貼，也向農(nóng)村村民養(yǎng)老保險傾斜；將村集體土地承包、流轉(zhuǎn)等收益，重點用于農(nóng)村養(yǎng)老保險。

5.5 建立耕地保護補償機制

將國家耕地地力保護補貼、部分村組集體承包收益，建立專門的耕地地力保護補助機制，對切實提高和保護地力的承包農(nóng)戶，給予專項補貼。

5.6 建立更加有效和完善的集體經(jīng)濟組織管理政策

農(nóng)村土地承包關(guān)系更加靈活后，會有更多財權(quán)、事權(quán)等管理工作須由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織履行，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將更有作為。因此，必須建立一套更加有效和完善的管理辦法，才能適應(yīng)調(diào)整后的農(nóng)村承包關(guān)系及相關(guān)政策，也才能更好發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在全面建成小康社會中的積極作用。