公共服務供給信息披露：體系與路徑
——基于不對稱信息理論的研究

張 序

§管理學研究§

公共服務供給信息披露：體系與路徑
——基于不對稱信息理論的研究

張 序

按照公共服務理論，政府公共服務供給信息屬于政府信息的重要組成部分，與其他政府信息(社會管理信息、經濟發(fā)展信息、市場監(jiān)管信息等)相比，具有公開必要性更強、公開可能性更高的特點。運用不對稱信息理論構建公共服務供給信息披露體系框架，分析信息披露存在的問題和產生的原因，提出我國公共服務供給信息披露的改革路徑，對加強公共服務供給主體的信息披露具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

公共服務；信息披露；不對稱信息理論；路徑探尋

一、導 言

信息披露(Information Disclosure)又稱信息公開，是指信息的公開透露和發(fā)布。公共服務供給是指公共部門為了直接滿足公民基本的公共需求，生產、提供和管理公共產品的活動、行為和過程，其中涉及大量信息的產生、加工和流動。由此，公共服務供給信息披露是指為消除公共服務供給中的信息不對稱，公共服務供給主體和監(jiān)管主體向外界公開公共服務供給相關信息的活動。公共服務供給信息披露體系由披露的主客體、披露的原則與內容、披露手段、對披露的監(jiān)管等構成。

按照公共服務理論，政府公共服務供給信息屬于政府信息的重要組成部分，與其他政府信息(社會管理信息、經濟發(fā)展信息、市場監(jiān)管信息等)相比，具有公開必要性更強、公開可能性更高的特點。因為公共服務是政府使用公民稅款形成的公共財政向公民提供公共產品的行為，具有超強的公共性、服務性、對價性，因此，政府公共服務供給信息的披露是政府履行職能的應有之義。“既然是服務，就不是管制、不是專制、不是控制；政府與公眾、服務者與被服務者之間就應該是一種平等的委托關系。”*侯琦、孫學敏：《公共服務與透明行政》，《黨政干部學刊》2005年第3期。政府就沒有理由不向委托人公開信息。公共服務無論在何種政治制度下都具有民主性、參與性的特征，也就必然要求信息公開。當代公共服務供給中的多元主體合作的普遍性也要求信息開放。由此，政府公共服務供給信息披露是政務公開的助推器，也是透明行政、陽光政府的有效促進手段。

政府所屬的公立學校、醫(yī)院、圖書館等公共服務機構與直接供給公共服務的政府部門承擔同樣的信息披露義務。從事公共交通、通訊、水電氣熱供應、垃圾污水處理等服務的公用企業(yè)也是信息披露的主體，這些公用企業(yè)包括公有企業(yè)和從事這些服務的私人企業(yè)。公共服務機構的政府主管機關也負有相關信息披露的義務。以第三部門身份從事公共服務供給的公益組織因其資金來源和活動特性也需要進行信息披露。經濟學中的不對稱信息理論對于公共服務供給信息披露具有較強的詮釋意義和指導作用。

二、公共服務供給中的信息不對稱

(一)不對稱信息理論

不對稱信息是指與市場交易相關的信息在交易的雙方中的不對等，即一方擁有另一方不擁有的信息，從狀態(tài)上又稱信息不對稱(information asymmetry)。古典經濟學的基本理論是建立在“完全信息” (complete information)的假設條件之下的。完全信息是指信息在交易雙方都是全面完整的，也就是信息對稱 (information symmetry)。但事實上信息不對稱在現(xiàn)實經濟活動中比比皆是，對稱信息極少存在，嚴重影響資源配置效率，成為市場失靈的表現(xiàn)之一。

2001年，阿克洛夫(George Akerlof)因開創(chuàng)不對稱信息(asymmetric information)理論而獲得諾貝爾經濟學獎。與他一起獲獎的是另兩位對不對稱信息理論作出重要貢獻的經濟學家斯彭斯(Michael Spence)和斯提格利茲(Joseph Stiglitz)。

阿克洛夫證明，信息不對稱將導致逆向選擇(adverse selection)，極端情況下優(yōu)質產品被劣質產品趕出市場，類似于格瑞謝姆(Thomas Gresham)的“劣幣驅除良幣”(bad money drives out good)定律；其他學者證明，信息不對稱還將導致道德風險(moral hazard)，即交易的一方在不承擔(或不完全承擔)后果的情況下采取最大化自身利益的行為，使另一方的利益面臨被故意損害的風險。

不對稱信息理論解釋了各種試圖避免、減少信息不對稱的契約安排，也提示我們通過制度建設可以使交易雙方的信息盡可能對等，減少市場失靈。

不對稱信息理論引發(fā)了委托-代理(principal-agent)理論的產生與發(fā)展。委托-代理理論由羅斯(Stephen A.Ross)等人建立，是基于經濟學和企業(yè)管理的理論。當一項因專業(yè)分工形成的交易達成契約后，就自然形成一種代理人為委托人服務的市場關系，這就是委托-代理關系。委托-代理理論認為，在委托-代理關系中，雙方存在信息不對稱，代理人擁有比委托人更多的信息，并因代理人的經濟人特性而使雙方的目標不一致，代理人追求自身利益的行為必然給委托人帶來損害，這種目標上的沖突造成了道德風險。因此，必須通過設計激勵約束機制來規(guī)范代理人的行為，使代理人按照委托人的利益行動。

(二)公共服務供給中的信息不對稱

私人產品交易存在不對稱信息，公共產品供給同樣存在不對稱信息。一方面，消費者為了“搭便車”而不愿意顯示他們對公共產品的偏好；另一方面，由于公共產品可觀測性、可度量性較低，消費者不能掌握公共產品的質量信息，導致提供者損害消費者利益、消費者不信任提供者的局面，因此市場不能有效提供公共產品。但當政府供給公共產品時，同樣存在信息不對稱，表現(xiàn)在兩方面：一是無論是“以手投票”還是“用腳投票”或其他方法，都不能形成準確的公共需求讓提供者掌握；二是政府作為公共產品的主要提供者，相對于消費者具有巨大的不對稱信息優(yōu)勢，可能對公共服務供給的公平與效率都產生很大的負面影響。

尼斯卡寧(William Arthur Niskanen Jr.)的“官僚預算最大化”理論認為，提供公共服務的政府部門存在信息壟斷，為其撥款的議會、政治家和上級機構不能掌握官僚部門真實的公共服務信息，這種信息不對稱導致官僚及其部門人為夸大公共服務的需求和收益，目的是追求本部門的預算最大化，使自身的規(guī)模、收入、權力、聲譽、晉升機會等得以增加。預算最大化導致三種結果：公共服務供給超過公共需求，公共服務供給效率降低，政府部門規(guī)模增大。*William A. Niskanen, Jr., Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine Atherton, 1971, p.25.

根據(jù)社會契約論和公共服務供給理論，在政府公共服務供給中也存在委托-代理關系，表現(xiàn)在一國的公民將公共服務的供給責任委托給中央政府和各級地方政府，政府再將公共服務提供或生產責任委托給下屬部門、事業(yè)單位、非營利組織和企業(yè)，形成兩重委托-代理關系，其中也面臨信息不對稱和目標沖突問題，由此產生的道德風險的極端現(xiàn)象便是利用公共服務供給斂財牟利、貪污受賄，因此需要相關制度設計加以克服、消減。在中國，還存在上級政府委托下級政府提供公共服務所形成的委托-代理關系，也無法避免信息不對稱的現(xiàn)象發(fā)生。

此外，由于公共服務供給主體也包括公益組織和商業(yè)企業(yè)，他們使用慈善捐贈或政府補貼，也存在委托-代理關系，在捐贈者與公益組織之間、公益組織與公共服務受益人之間也有信息不對稱現(xiàn)象，擁有信息優(yōu)勢的公益組織可能產生公共服務供給違背捐贈者意愿、公共服務供給低效、以公益之名謀取私利等弊端。

(三)以信息披露機制矯正公共服務供給中的信息不對稱

根據(jù)以上理論，筆者認為，公共服務供給中的信息不對稱主要發(fā)生在五個方面：供給主體(政府、非營利組織、企業(yè))與公眾；撥款機構與政府部門；政府部門與外包機構(事業(yè)單位、非營利組織、企業(yè))；上級政府與下級政府；慈善捐贈者(包括資金捐贈者、捐贈時間和技能的志愿者)與公益組織。一些專業(yè)性很強的公共服務，在服務機構、服務人員與服務對象之間也存在很強的信息不對稱，例如醫(yī)療服務。

在中國的公共服務供給中，有的政府部門既存在追求預算最大化現(xiàn)象，導致公共服務的超額供給，同時也存在另一種尼斯卡寧等西方經濟學家難以觀測到的現(xiàn)象，即追求預算最大化的部門不但沒有過度供給公共服務，反而提供了與預算不相符的過少公共服務，這同樣是信息不對稱的結果。公眾不掌握政府公共服務供給的撥款和成本信息，上級不掌握公共需求和公共服務效果，使相關部門能夠將差額資金挪作他用乃至貪污自肥。

按照斯彭斯的信號發(fā)送(signaling)理論，由信息優(yōu)勢方采取某種行動向信息劣勢方發(fā)送相關信號是解決信息不對稱的有效方法。因此，要矯正公共服務供給中的信息不對稱，就必須在信息優(yōu)勢方建立信息披露機制，使信息向弱勢方傳遞，促進信息向對稱、均衡分布轉變。

撥款機構與政府部門之間、上級政府與下級政府之間的信息不對稱屬于公共機構內部問題。公共服務供給中的信息披露機制重在解決程度最為嚴重、負面影響較大、與公眾有直接關系的信息不對稱問題，其重點是公共服務供給主體面向公民的信息披露。

結合公共服務供給的特性可以看出，公共服務供給信息披露的主體是各級政府公共服務部門，政府舉辦的公共服務機構，從事公共服務供給的私人企業(yè)和公益組織。公共服務供給信息披露的客體或對象是公共服務供給接受者和行使知情權的社會公眾。政府對包括自身在內的披露主體負有披露行為監(jiān)管、規(guī)制的責任。

三、公共服務供給信息披露的作用與主要內容

(一)公共服務供給信息披露的作用

1.有利于提高公共服務供給質量、效率和公平性。如上所述，信息不對稱將導致供給質量和效率的低下，公共服務供給主體的信息披露可以改變這一局面。雖然信息披露也有成本，但這一成本與所獲得的公共服務供給有效性的提升相比是劃算的，特別是可以通過方法改革和技術創(chuàng)新降低披露成本。信息披露還有利于公眾對公共服務供給的監(jiān)督、評價和供給主體的服務改進，從而促進供給的效率與公平。

2.有利于維護公民知情權。知情權(Right to Know)是一項基本人權，*儀喜峰、陳維松：《知情權的人權屬性及其憲法保護》，《江西青年職業(yè)學院學報》2013年第1期。政府是最大的公共服務供給主體，使用稅款提供公共服務，納稅人有權利要求其公開相關信息。公益組織作為非政府公共部門，利用來自公眾的捐贈資金和志愿行為進行公益性服務，并接受政府的補貼和外包，也有義務進行信息公開。知情權是監(jiān)督權的前提，通過信息披露，可以使社會公眾對公共服務供給進行有效監(jiān)督。

3.有利于增強公共服務部門公信力。公信力(public credibility)是公共部門獲取公眾信任的能力或社會對公共機構的認可程度。信息公開和公共服務是公信力的重要來源，不對稱信息降低公共服務有效性，并可能導致公共服務部門和人員設租、尋租、貪污、受賄等腐敗現(xiàn)象滋生，造成公信力的削弱。加強信息披露可增加公共服務部門的透明度，糾正供給信息不對稱，提升供給有效性，減少腐敗的發(fā)生率，從而增強公共服務部門公信力。

4.有利于公眾對公共服務供給的理解。公共服務供給信息的公開披露，特別是政策制定依據(jù)、財政資金約束等問題的權衡，有利于公眾學習相關知識，增加對公共服務供給復雜性、決策難度和改革利弊的了解和理性思考，使其對公共服務供給的期望、要求和評價更加現(xiàn)實和合理。

5.有利于獲得更多的慈善資源。公益組織公共服務信息的有效披露有利于吸引更多的潛在捐贈者，也有利于捐贈者追加捐贈、持續(xù)捐贈。因此，公益組織較政府部門更有自愿披露公共服務信息的動力。公共服務項目和受益對象信息的披露還有利于捐贈者的決策，使捐贈資源在社會中實現(xiàn)更加有效的配置。

(二)公共服務供給信息披露的主要內容

根據(jù)公共服務的特性和公共服務供給的主體、環(huán)節(jié)、過程等因素，公共服務供給中的信息披露主要包括以下內容：

1.供給成本和價格信息。(1)收費公共服務項目信息，包括供給成本、收費依據(jù)和收費標準信息。重點是公用事業(yè)、教育、醫(yī)療等準公共產品的定價依據(jù)、收費數(shù)額、收費去向等。(2)公共服務設施建設信息，重點是學校、醫(yī)院、公園、公共文化設施、健身體育設施，包括建設內容、標準、經費、招投標、監(jiān)理、驗收信息以及建設機構的資質信息等。

2.供給績效信息。政府部門對自身和其他部門、機構的公共服務供給績效進行評估的信息，包括評估指標、評估方法、評估結果等。第三方獨立機構對公共服務部門供給活動的績效評估信息。從事公共服務的政府部門的預算、決算信息。具體公共服務項目的開支和產出信息。

3.供給決策信息。(1)決策的依據(jù)信息，決策的公開意見征求信息，決策的起草、討論、修改、形成信息，決策吸納社會各界意見情況信息。(2)決策完成所形成的有關公共服務供給的法律、規(guī)劃、命令、標準等文本信息。(3)公共服務供給政策的權威解讀信息，以權威性、準確性和通俗易懂的方式向公眾傳達政府政策。

4.服務獲取信息。公民獲取公共服務的具體程序信息，特別是需要個人申請、政府審核的公共服務項目，例如社會保障、社會救助、住房服務、就業(yè)服務等，要詳細披露具體申請標準、獲取條件、辦事流程、投訴渠道。公益組織也要向其服務對象告知其服務標準、服務流程和服務規(guī)范等信息。

5.合作供給信息。(1)政府向公益組織、私人企業(yè)外包、購買公共服務信息公開，包括購買服務的內容、標準、價格、招投標、監(jiān)管等信息，接受公共服務外包的組織、企業(yè)的能力、經驗、績效信息等。(2)公私伙伴關系(Public-Private Partnerships，PPP)供給公共服務信息公開，對PPP模式的合作合約、項目建設和營運安排、企業(yè)營利途徑、政府優(yōu)惠方式等予以詳細的披露。

6.捐助補助信息。公益組織接受社會捐助用于公共服務款物的數(shù)量、管理、使用、分發(fā)信息。公益組織接受政府補貼資助、稅收優(yōu)惠、服務外包的相關信息。公益組織發(fā)起人、主要捐贈者和管理者與公益組織發(fā)生關聯(lián)交易的信息。公益組織還應當定期向社會公開其年度工作報告和經過審計的財務會計報告，包括公益組織管理者和工作人員薪酬信息。

7.服務機構和組織信息。從事公共服務供給的公共機構和公益組織的內部設置、管理和運行信息。重點是公立學校的人員信息、采購信息、財政資金使用信息，公立醫(yī)療機構的醫(yī)療資源、服務標準信息，以及公益組織的等級、備案、資質信息，組織章程信息，管理層、董事會、監(jiān)事會成員信息。

8.監(jiān)管信息。政府對公共服務部門、機構、組織、企業(yè)的供給行為進行監(jiān)督、問責、規(guī)制的相關信息，既包括政府內部的監(jiān)察審計、巡視檢查、行政復議、備案審查、指導警告、糾正禁止等信息，也包括政府對其他公共服務供給主體的準入規(guī)制、價格規(guī)制、質量規(guī)制、普遍服務規(guī)制、財務規(guī)制、競爭規(guī)制、退出規(guī)制等方面的信息。還有政府對各供給主體的信息披露情況進行檢查、處罰方面的信息。

9.回應信息。政府對公眾的公共服務需求表達、社會對政府公共服務供給的意見建議作出回應的信息。政府的回應信息應具有及時性、針對性、有效性、引導性?；貞畔ㄊ欠癫杉{，是否需要進行研究論證才能決定采納與否，不采納或只能部分采納的理由，采納的具體步驟、時間和方式，等等。

10.統(tǒng)計信息。政府統(tǒng)計部門對公共服務行業(yè)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，包括政府公共服務機構情況，公益組織情況，公共服務企業(yè)情況，各公共服務類型的投入與產出等。這些統(tǒng)計信息應對全社會免費開放。

四、我國公共服務供給信息披露存在的問題與原因分析

隨著我國公共服務理念的確立、公共服務體系的建立和公共服務供給水平的不斷提高，公共服務供給信息的披露也從無到有地被認知、被運用、被實施、被發(fā)展。但是，我國的公共服務供給信息披露還很不成熟，存在諸多問題，概括起來，主要有以下方面：

(一)政府信息主動披露不完全

一是許多信息不公開。政府對此不予以理由，或者理由是需要保密。許多政府有關公共服務的文件，公眾只是通過一些新聞報道知其存在，但從不對外公開。例如，就政府公共服務部門和機構而言，“審計部門的審計結果信息大部分都是不予公開的，密閉的審計結果難以保證政府公共財政信息的真實有效，這也使得審計的監(jiān)督作用大大減弱”。*豆星星：《公共財政信息公開的法理分析與制度完善》，《江西社會科學》2013年第8期。

二是選擇性披露。例如政府對披露自身成績熱衷，甚至動用公共財政資金在電視、報紙和期刊上刊載廣告、有償新聞，宣傳政府成就，其中不乏夸大甚至虛假成績；而對公共服務方面的不足、失誤和弊病，則想方設法予以掩蓋。一些部門只披露一些常規(guī)性信息，對事關公共服務供給的重要、關鍵信息卻不予披露。

三是披露不及時。許多政府網站信息陳舊，長時間不更新。數(shù)據(jù)陳舊被網友調侃為“僵尸網”。

(二)公益組織信息披露太少

目前我國公益組織信息披露由于缺乏有效的法律規(guī)制，主要還是實行自愿性信息披露方式，總體存在披露信息不全、不及時、不準確的狀況。有的公益組織沒有自己的門戶網站和印刷報告；有的公益組織年度報告信息量小，沒有第三方審計報告。特別在具體公共服務項目信息方面，普遍存在公布時間偏晚、內容歸于簡略、款物信息和服務效果信息不全等現(xiàn)象，有的公益組織的年度報告完全不涉及公共服務項目的具體情況。

(三)公共企事業(yè)單位信息披露嚴重不足

公共企事業(yè)單位是政府公共服務的專門供給機構，但與政府部門和公益組織相比，我國公共企事業(yè)單位的信息披露更少，公共企業(yè)經常以商業(yè)秘密為由拒絕公開服務信息，政府主管部門對其信息披露規(guī)制也十分欠缺。很多事業(yè)單位不明確自身的公益性質和公共服務職能，且自我定位于為政府和上級主管部門服務，缺乏信息披露的意愿。

(四)依法申請公開受到種種限制

公民或法人向政府部門申請公開事關公共服務供給的信息時困難重重，往往受到諸多限制或付出高昂成本，大多數(shù)申請被拒絕或不予答復，有的答復理由牽強。當申請人請求司法救濟時，也往往不獲支持，有的不予立案，有的立案后以敗訴收場。

(五)信息披露缺乏有效的制約

對政府信息披露的內部監(jiān)督乏力，公眾申請行政復議受理率、被支持率很低。行政部門不披露信息的行為基本不會受到政府內部的處罰，也難以得到糾正。迄今既未見有行政機關因不公開政府信息、不及時更新公開政府信息而被監(jiān)察機關、上一級行政機關責令改正，更沒有相關人員受到處分甚至被追究刑事責任的案例。從司法實踐來看，針對政府信息公開的行政訴訟起訴難，被駁回起訴的情形較多，勝訴率很低。

(六)社會對信息披露的要求迫切性不夠

目前我國對政府公共服務部門、機構信息公開的社會輿論不足，要求政府披露公共服務供給信息的呼聲較弱，評價政府信息公開效果的力量欠缺，僅有少數(shù)學者和社會活動者在關注、呼吁和爭取公共服務部門的信息公開。媒體對公共服務供給信息的披露力度也不夠，一般是坐等政府公布相關信息，缺乏作為公共利益的代表主動向政府部門探尋、索取公共服務供給信息并加以分析、報道的社會責任。

我國公共服務供給信息披露存在上述問題，其原因主要集中于以下方面：

(一)缺乏信息披露意識

政府官員對公共服務的公共性認識不夠。政府公共服務供給是公民讓渡個人權利、奉納個人財產(稅款)組建和運營政府來為自身服務的重要體現(xiàn)，它來自于公民的授權并使用公民的稅賦。因此政府有義務向委托人報告公共服務供給的所有信息。但我國的許多政府官員對此缺乏認識，因此將信息公開視為負擔，產生抵觸情緒，在觀念上尚未形成對公民知情權的尊重。

政府部門對影響自身權力運作考慮過多。一是擔心信息披露帶來社會監(jiān)督壓力，減少了部門和官員在公共服務供給中的自由裁量權；二是擔心信息披露引發(fā)爭論和制造輿論話題，導致供給效率的降低和對政府的誤解，影響政府的權威；三是擔心信息披露可能引發(fā)規(guī)避行為，削弱政府對供給活動的規(guī)制能力。*呂維霞、鐘敬紅：《論信息公開對政府公共服務質量的影響》，《情報科學》2010年第11期。

公眾對信息披露需求不足。由于我國的傳統(tǒng)文化和長期的政治體制，國民的民主意識、權利意識和公共管理參與意識都嚴重缺乏，參與能力也嚴重不足，即使有的公民從自身利益出發(fā)關注公共服務供給信息的披露，也往往抱著“搭便車”的想法，總希望由他人去爭取更多的信息公開，自己可以坐享其成，追求公共利益的個人和組織數(shù)量少、力量弱。由此，整個社會不能形成有效的信息披露要求和壓力。

(二)法制不健全

首先，缺乏對公共服務供給信息披露的法規(guī)條文。2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》(國務院令第492號，以下簡稱《條例》)是我國第一個有關政府信息公開的專門法規(guī)，該條例雖然包含有一些相關內容，但沒有專門的條款對公共服務信息公開作出規(guī)定，并且規(guī)范對象不包含政府部門之外的公共服務主體。條例第三十七條提出：“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國務院有關主管部門或者機構制定?！钡陔S后一些部委出臺的關于公共企事業(yè)單位信息公開的實施意見或管理辦法中，有的流于形式化，有的公開范圍較窄，有的設置不必要的申請條件。還有諸如公共文化機構(圖書館、博物館、文化館等)、公共科研院所等未出臺相應規(guī)范。

現(xiàn)行的政府公共服務供給信息公開法規(guī)散見于部門規(guī)范中，規(guī)則缺乏整體性和制度性，相關部門難以將公共服務供給信息公開工作看作一項具體的制度實施。零散的規(guī)則也不利于公民清晰地了解中國現(xiàn)行的公共服務供給信息披露制度，難以簡便地依據(jù)制度提出合法的信息公開申請或者行政復議、司法訴訟。*董妍：《困境與出路：中國政府財政信息公開現(xiàn)狀之反思》，《西北工業(yè)大學學報》(哲社版)2012年第2期。

在公益組織方面，民政部2011年出臺《公益慈善組織信息公開導引》，但不夠細化、詳盡，最重要的是沒有約束力和強制性，因此基本沒有產生效力。2016年9月1日起施行的《中華人民共和國慈善法》設有“信息公開”專章，對政府、慈善組織和慈善信托的受托人履行信息公開義務進行了規(guī)定。但條文較籠統(tǒng)，缺乏更為具體的實施細則。

其次，有的法規(guī)條文較為模糊，有的法規(guī)未得到有效執(zhí)行。《條例》中原則性的規(guī)定較多，詳細性的規(guī)定較少，在現(xiàn)實中也沒有得到完全的執(zhí)行，例如雖然規(guī)定了各級政府應建立政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度，但并未認真實施。 2014年修訂的《中華人民共和國預算法》雖然規(guī)定經各級人大批準的預決算報告、報表及其審計報告以及各級政府、各部門、各單位政府采購情況應向社會公開，但對于其中的具體公開內容和公開方式并沒有完整、詳盡的規(guī)定，導致各地執(zhí)行情況不一致且信息普遍披露不足。

此外，目前還有許多不具法規(guī)意義的部門規(guī)則等不具法規(guī)效力的文件也在對公共服務供給信息披露進行規(guī)范，它們互相之間、與《條例》之間都存在很多不統(tǒng)一且相互抵觸之處。公益組織信息披露缺乏統(tǒng)一標準，披露信息的種類、程度等由組織自己掌握，以致信息披露參差不齊、缺乏可比性。

第三，有的法律規(guī)定形成信息披露障礙。主要是《中華人民共和國保守國家秘密法》《中華人民共和國檔案法》的一些規(guī)定過分強調保密，阻礙了信息披露，“特別是對于國家秘密的確定和認證主體，規(guī)定為行政機關的保密單位，并徹底排斥司法機關對任何國家秘密行為審查的可能性”。*蔣紅珍：《從“知的需要”到“知的權利”：政府信息申請公開制度的困境及其超越》，《政法論壇》2012年第6期。“政府信息中哪些信息是秘密，是由政府自身來確定的，換言之，哪些政府信息需要保密是由行政權力來決定的，這為政府部門拒絕公開信息提供合法的借口?！?豆星星：《公共財政信息公開的法理分析與制度完善》，《江西社會科學》2013年第8期。而《條例》的法律層次不高，如與《保密法》的規(guī)定有沖突時必須服從后者，不利于政府信息公開。

(三)“例外規(guī)則”設置不當

政府信息公開中的“例外規(guī)則”(或稱“豁免規(guī)則”)的不當設定導致政府公共服務供給信息披露的“例外”過多，阻礙了信息公開。《條例》規(guī)定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定”，但并未進行具體規(guī)定，造成一些政府和部門以此為理由拒絕披露信息。更主要的是《條例》對“保守國家秘密”這一例外的規(guī)定過于寬泛，一方面使得國家秘密的范圍難以確定，行政機構難以操作，加之歷來保密范圍的廣大和對泄密懲罰的嚴厲，使得相關人員不敢冒風險公開信息；另一方面行政機構借此濫用保密例外逃避信息公開義務的情況屢見不鮮。*張雷、董妍：《政府信息公開例外規(guī)則的檢視與完善》，《甘肅社會科學》2014年第6期。

另一種情況是對過程性信息和內部管理信息的過多豁免?！蛾P于做好政府信息依申請公開工作的意見》(國辦發(fā)2010[5]號)中規(guī)定行政機關“處于討論、研究或者審查中的過程性信息”和“在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息”屬于“例外規(guī)則”。這一規(guī)定導致許多申請公開的信息因屬于過程性信息和內部管理信息而被拒絕。加之對兩類信息缺乏具體的范圍解釋，使相關的行政訴訟缺乏統(tǒng)一的判斷準則，判決結果往往擴大了公開豁免的范圍。

(四)政府信息申請公開存在資格限制

在“依申請公開中”，對申請人進行了用途上的資格限定，必須與“自身特殊需要”有直接聯(lián)系，這就使一般公民失去了請求信息公開的資格，他們作為納稅人有權行使公共服務供給知情權，但又缺乏與自身需要明確相關的理由，這違背了政府信息公開的本意和政府公共服務的基本原理，也與國際通行做法相悖。實踐中，依申請公開的渠道和處理程序普遍不暢。有的行政部門以不符合“一事一申請”原則或者“不承擔為申請人匯總、加工或重新制作政府信息”原則為由對申請進行拒絕，而這兩條出于“國辦發(fā)2010[5]號”文件的規(guī)定本身缺乏明確的定義，正好成為不想公開一些信息的理由。

(五)公益組織信息披露面臨動力不足和成本約束

有的公益組織在法規(guī)和政策的支持下在地方或全國形成壟斷地位，沒有競爭壓力；有的公益組織內部管理不善，不愿“家丑外揚”，這些都使一些公益組織缺乏信息披露的動力。

公共服務供給信息的生成、處理和傳播都需要資金成本和人力成本。對公益組織而言，定期編寫財務報告、外聘審計機構、建立官網和對外發(fā)布信息都需要大量成本，這對資金不足的公益組織是一個較大的負擔。許多公益組織缺乏專業(yè)性財會、信息技術人才，導致信息的生成和披露存在不足、錯誤、滯后等問題。

五、完善我國公共服務供給信息披露的路徑探尋

(一)完善相關法規(guī)

1.將《政府信息公開條例》通過全國人大上升為法律。其中應明確寫入“公開為原則，不公開為例外”的標桿。其他有關政府信息公開的規(guī)章在相關內容被集中到法律后應予廢除?！吨腥A人民共和國政府信息公開法》中應有政府公共服務供給信息公開的專門條款，并依據(jù)此法制定《公共企事業(yè)機構信息披露條例》，明確公共企事業(yè)機構信息主動公開的內容、范圍和依申請公開的例外項目，比照對政府部門的規(guī)范設置行政和公法救濟。在該條例之下，再由各部委、各地方制定(或修訂)行業(yè)性、地方性披露規(guī)范。

2.修訂《保密法》《檔案法》?？s小并嚴格限定國家秘密的范圍，規(guī)范和細化認定程序，減少行政機關定密權和解密權的裁量空間。同時，對政府各種已經過時的內部保密規(guī)范也應加以修改或者廢止。除公共安全方面的信息可以有較多保密內容外，其他公共服務供給信息應盡量公開。

3.修訂《預算法》。應對預算公開做進一步細化，規(guī)定公開的預算信息包括“所有公共收支和公共資產，預算收入公開細化到目級科目，預算支出公開按功能分類細化到項級科目，按經濟分類細化到款級科目，項目支出按項目公開，資產負債按規(guī)范的會計科目公開；各政府財政部門有責任收集、整理并通過網站集中公開總預算、本級預算以及所覆蓋的部門預算和單位預算信息?！?溫嬌秀、鄧淑蓮、楊丹芳：《中國省級財政透明度的變化趨勢、原因及建議》，《公共治理評論》2014年第1期。

3.修訂《行政訴訟法》?，F(xiàn)行法律沒有對政府不履行信息公開責任列入法院受理訴訟的范圍。應通過修法對此缺失進行改正。特別是要在行政訴訟法中增加支持對政府信息公開進行公益訴訟的條款，實現(xiàn)對公共利益的充分維護。同時，解除對訴訟主體的限制，允許針對政府信息公開的公益訴訟。

4.將公益組織的信息披露以實施細則的形式加以規(guī)范。形成強制性信息披露準則，包括披露信息的內容、形式、時間等。對公益組織的第三方獨立機構審計報告披露進行更嚴格、詳盡的法律規(guī)范。對公益組織不披露、不及時準確披露信息的行為制定更多懲戒措施。引入對公益組織信息披露的公益訴訟制度，形成法律救濟監(jiān)督途徑。

(二)建立政府信息公開的“負面清單”

為政府信息公開中的例外規(guī)則建立“負面清單”，在法規(guī)中用逐項列舉方式詳細規(guī)定各種屬于國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私、過程性信息、內部管理信息的信息種類，形成盡可能具體化的清單。清單之外的所有信息皆屬于公開范圍，以減少政府信息公開中的彈性空間。同時建立例外規(guī)則濫用的責任追究機制，規(guī)定濫用例外規(guī)則的行政責任。

(三)公共服務信息公開標準化

將公共服務信息披露與公共服務標準化建設結合起來?，F(xiàn)有一些關于政務公開的全國性政策都未明確公共服務信息公開的概念，只是提出政務公開助力民生改善。建議今后中央新出臺政務公開方面的政府文件時，應公開的領域要進行羅列，并將公共服務信息確立為公開信息的重要內容之一，將公共服務信息公開標準作為公共服務標準體系的組成部分。公共服務信息公開標準應全國統(tǒng)一、分級分類、規(guī)范清晰，既包括應公開的服務類型、公開的內容，又包括公開主體、公開程序、公開方式等。

(四)取消依申請公開的門檻

國外對政府信息公開申請主體大多無資格限制，從信息披露的本意出發(fā)，應取消對申請人用途資格的限制，并對“一事一申請”原則和“不匯總加工”原則進行改革和細化，避免其被利用作為不公開的借口?！昂喕暾埖氖掷m(xù)和要求，設置專門的工作窗口和工作人員，給申請人及時必要的指導和協(xié)助，不僅節(jié)約群眾申請信息公開的時間成本，也減少了政府重復審查信息申請的工作量，提高了行政效率。”*黃麗：《試析政府信息公開法律制度的基本原則》，《法制與經濟》2013年第1期。

建立公益組織信息依申請公開制度，除主動公開信息外，捐贈人、受益人和社會公眾也可以向公益組織申請公開有關信息。

(五)實施信息披露績效評估和獎勵問責

將公共服務供給信息公開納入政府績效管理體系，作為部門、官員的考核內容之一，并引入行政問責。對政府公共服務供給信息披露進行公眾滿意度測評，使之成為政府公眾滿意度的重要組成部分。

鼓勵獨立機構、公益慈善行業(yè)組織等對政府、公益組織的公共服務供給信息披露情況進行分析、研究、鑒定、評估、排位、評級。獨立機構進行年度政府信息公開指數(shù)評價時應加入更多、更完整的公共服務供給信息披露內容、指標。鼓勵多家獨立機構設立全國性、地方性“年度政府公共服務供給信息公開指數(shù)”“年度公益組織信息披露指數(shù)”，進行總體和單項指標排位，形成競爭局面和社會監(jiān)督壓力。

(六)運用信息技術塑造、革新信息披露手段

信息技術可以使公共服務供給信息的發(fā)布和更新更加便捷、迅速，公共服務部門、機構和組織在運用好公報簡報、電話熱線、新聞發(fā)布會、布告欄張貼欄、問訊處、報刊、廣播電視、電子信息屏、觸摸屏等傳統(tǒng)渠道的同時，要積極運用信息技術，降低披露成本，提高披露效率和信息可及性。

1.互聯(lián)網技術

建立全國性單一政府公共服務信息披露網站平臺，該平臺本身不提供具體信息，而是提供分地區(qū)、部門、時限和服務類別的全方位信息鏈接，公眾只要登錄這一平臺，就可通過條件篩選檢索到所需的某地區(qū)某類別或屬于某部門、機構的網上公共服務供給信息，實現(xiàn)信息獲取的簡便化。

建立專門的全國公益組織信息披露網站平臺，該平臺的唯一功能是披露公益組織信息。全國任何合法公益組織皆可免費在平臺上披露自身信息供公眾查詢。各級地方政府也可設立地方性平臺，使公益組織可以在多個平臺上同時進行信息披露，方便公眾查閱。

實現(xiàn)網站信息披露方式的專題化、多樣化，以文字、圖形、表格、圖片、視頻等方式予以展現(xiàn)，生動活潑、圖文并茂、動靜結合進行信息披露。

2.移動互聯(lián)網和智能終端技術

積極運用短信、微博、移動客戶端(App)、微信等方式披露公共服務供給信息。公共服務部門和機構要設立自己的官方微博、移動客戶端和微信公眾號，并通過網站、宣傳品、平面媒體等進行推送，形成盡量多的訂閱者或關注者。組建專門團隊負責這些公眾平臺的運行維護，及時更新、推送信息，注重信息的多種呈現(xiàn)形式，設置相關網絡鏈接。在門戶網站的每條披露信息上設置各種社交媒體分享鍵，擴大影響力。

3.大數(shù)據(jù)技術

推動公共服務供給大數(shù)據(jù)庫的形成、整合和應用。向社會開放公共服務供給大數(shù)據(jù)，包括原始數(shù)據(jù)和衍生數(shù)據(jù)，由社會專業(yè)化機構進行數(shù)據(jù)處理和分析研究，從中發(fā)現(xiàn)公共需求的狀態(tài)和變化趨勢，便于各供給主體為公眾提供更為適合的公共服務，同時通過大數(shù)據(jù)評估各主體的公共服務供給績效。

(七)為公共服務供給信息公開提供保障

各級公共服務部門和機構要為政府公共服務信息披露配置必要的機構和人員，在預算中設立專項經費。應加強公共服務供給信息公開的培訓，培育和提升公共服務部門和機構工作人員的公開意識和操作水平。

公益組織應加強信息生成與披露相關專業(yè)人才的聘用和培訓，配置信息披露經費。有條件的公益組織應建立自己的門戶網站，發(fā)行機構出版物。政府以購買服務的形式委托第三方為公益組織信息披露提供人員培訓、技術咨詢等支持。

(八)加強重點公共服務領域信息公開

1.著力提升公共財政透明度(Fiscal Transparency)。加強政府公共服務部門和機構的預決算及“三公”經費的公開，使公共服務供給的行政成本一目了然，同時推進這些部門機構的審計信息和整改信息公開。加強公共服務項目專項轉移支付資金信息公開。

2.開展公共安全服務信息公開，特別是對于突發(fā)公共安全事件的應對服務信息，政府應在最短時間內向社會披露。嚴重自然災害的救災服務情況、重大安全生產事故救援情況等，政府不但應將自身的行動舉措公布，也要對社會力量的參與情況予以統(tǒng)計、發(fā)布；對可能出現(xiàn)和傳播的不實信息，要及時發(fā)布澄清信息；對食品藥品安全服務信息應加大公開力度，披露相關審批、抽檢、處罰情況等。

3.推進環(huán)境保護和生態(tài)建設服務信息公開。政府重點對大氣質量、飲用水水質、江河土壤污染的狀況和治理信息進行披露，對植被破壞、沙漠化、氣候變化的信息及生態(tài)建設的舉措予以公開。監(jiān)督企業(yè)將其環(huán)評信息、排污信息、治污信息向社會披露。

4. 提升針對困難群體的公共服務信息公開。城鄉(xiāng)低收入人員、就業(yè)困難人員、突發(fā)事件受困人員等困難群體的信息接收能力較弱，針對他們的社會救助、保障性住房、農村危房改造、就業(yè)援助等公共服務信息，必須既加大公開力度，又注重信息到達率，以信息傳遞的主動性、易懂性、有效性促進困難群體了解政策，監(jiān)督政府。針對困難群體的公共服務信息涉及公共服務供給的公平性，服務獲得者基本條件的個人信息雖然屬于個人隱私，但與公共利益和社會公平相比處于次要地位，應在審慎的原則下由供給主體加以披露。

5.加強公共教育招生信息公開。教育公平和公共教育服務均等化是公眾關注的焦點，要加強義務教育學校劃片信息、學生入學信息的公開，包括劃片理由、入學條件、招生名單等信息的公開。高中教育和高等教育要對招生條件、加分因素、錄取結果的相關信息予以公開。

(責任編輯:李慧宇)

SystemFrameworkandReformofPublicServiceInformationDisclosure—A Study Based on the Asymmetric Information Theory

Zhang Xu

This paper uses asymmetric information theory to analyze the information asymmetry in public service delivery and the malpractice resulted from such a situation. It proposes to strengthen information disclosure of public services delivery as a solution. By analyzing the problems and causes of public service delivery information disclosure in China, the paper aims to build a system framework of public service delivery information disclosure，and proposes a path for reform of the current public service delivery.

public service，information disclosure，asymmetric information theory, searching for path

D035-39

A

1006-0766(2017)06-0131-10

張序，四川省社會科學院管理學研究所研究員(成都 610071)

國家社會科學基金項目“民族地區(qū)特殊公共服務有效供給機制研究”(11XMZ003)、四川省社會科學院重大項目“公共服務的理論與實踐”(16ZDA01)