關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的法律問題探究

楊仁智

（四川師范大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610068）

關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的法律問題探究

楊仁智

（四川師范大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610068）

宅基地使用權(quán)是我國農(nóng)村居民重要的住宅福利制度，但隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)民進城務(wù)工，造成了“鄉(xiāng)村空心化”現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，宅基地被大批閑置，造成了嚴重的土地資源浪費。在全國土地資源緊缺的大背景下，建立與完善宅基地流轉(zhuǎn)機制是解決宅基地閑置的一項可行的解決方案。但是我國關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定在實踐中可操作性較低，并且各地方政府的規(guī)定不一。故總結(jié)國內(nèi)較為典型的土地流轉(zhuǎn)模式并結(jié)合現(xiàn)今流轉(zhuǎn)中的問題，以期能夠探討出完善土地流轉(zhuǎn)機制的參考方案。

土地閑置；宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；權(quán)益保障

1 宅基地流轉(zhuǎn)機制的相關(guān)背景

1.1 相關(guān)概念辨析

（1）用益物權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第一百一十七條規(guī)定：用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。用益物權(quán)，是用益物權(quán)人對物所享有的占有、使用、收益權(quán)利。比如土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、自然資源使用權(quán)。

（2）宅基地使用權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》第一百五十二條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。該權(quán)利是專屬于農(nóng)村集體組織成員的權(quán)利，只有集體中的社員才享有在土地上建造房屋的權(quán)利。并且依照“一戶一宅制”的規(guī)定，即該集體的社員只能在本集體的土地上享有僅一處宅基地。所以使用權(quán)人在非本集體的土地上就不再享有該權(quán)利。

（3）宅基地。是本集體的成員向本集體申請取得可以建造個人房屋的土地。包括建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，但宅基地上的房屋是屬于集體成員本人所有。

1.2 流轉(zhuǎn)機制建立的背景

宅基地使用權(quán)與宅基地，是我國重要的農(nóng)村福利制度。它們的存在讓集體成員能夠安居樂業(yè)，為農(nóng)村集體成員的住宅權(quán)益提供了有力的法律保障。但是在改革開放以后，農(nóng)村人口涌入城市務(wù)工?！稗r(nóng)村空心化”日益凸顯，大量“鬼村”“空村”出現(xiàn)在我國的鄉(xiāng)村地區(qū)。大批農(nóng)村土地閑置，造成了極為嚴重的土地浪費。根據(jù)國土資源部的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：目前我國村鎮(zhèn)建設(shè)用地總量是城市建設(shè)用地總量的4.6倍。我國農(nóng)村宅基地占地已高達16.4萬km2，人均用地達185m2，其中有10%～15%處于閑置狀態(tài)。而與之形成鮮明對比的是寸土寸金的城市建設(shè)用地，隨著我國的城鎮(zhèn)化率朝著60%邁進，這一情形將帶來大約0.1億hm2的建設(shè)用地需求，建設(shè)用地供應(yīng)緊張的局面甚至導(dǎo)致0.08億hm2的缺口。城鄉(xiāng)用地情況的巨大差異，是一個不容回避的問題。

2 宅基地流轉(zhuǎn)機制的困境

2.1 土地流轉(zhuǎn)中的立法問題

土地流轉(zhuǎn)機制雖然在我國的部分地區(qū)已經(jīng)初步建立，并且還形成了一系列的“經(jīng)典模式”。但是在立法這一層面上依然存在諸多的缺陷。比如，立法態(tài)度不明確，模棱兩可、法律內(nèi)容嚴重滯后、立法不足，法律資源稀缺等問題。

（1）法律態(tài)度模糊。在現(xiàn)階段我國針對宅基地流轉(zhuǎn)的立法態(tài)度還不明確，在立法上既不對土地流轉(zhuǎn)進行限制，又不明確鼓勵民間宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。立法態(tài)度的模棱兩可造成法律指引的缺失，讓人們在經(jīng)濟活動中不知遵循何種態(tài)度，讓流轉(zhuǎn)行為的參與人無所適從。并且不明確的法律指引會極大地降低農(nóng)村居民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，原有甚至更多的農(nóng)用地依然被閑置，從而成為了宅基地流轉(zhuǎn)改革的阻礙。除此以外，模糊的態(tài)度意味著該行為后果得不到法律明確的態(tài)度，農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)結(jié)果得不到法律的明確保護，這種情況將會給農(nóng)用地流轉(zhuǎn)帶來不可估量的風險。

（2）法律內(nèi)容僵化和偏頗。我國有關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范，其內(nèi)容與迅猛發(fā)展的現(xiàn)實情況脫節(jié)。無法及時有效地調(diào)整出現(xiàn)的新情況、新問題，反而在我國部分地區(qū)成為了改革的障礙。并且在已有的法律規(guī)范中，其內(nèi)容還存在調(diào)整方向上的偏頗。比如以《土地法》為主的相關(guān)法律規(guī)范體系。立法者是站在行政管理者的角度去制定相關(guān)的法律內(nèi)容。用行政指令的方式去調(diào)整土地流轉(zhuǎn)行為。這種側(cè)重于行政管理的立法角度卻忽略了宅基地使用權(quán)的民事權(quán)利定位。直到2007年《物權(quán)法》的頒布才界定宅基地使用權(quán)是屬于用益物權(quán)的范疇，明確了該使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。但是對于這項權(quán)利任然沒有作出更深層次的規(guī)定。對于該權(quán)利在“處分權(quán)”方面的規(guī)定任然是不明確的，有關(guān)處分權(quán)具體規(guī)定的缺失，是對宅基地流轉(zhuǎn)的障礙與變相禁止。

2.2 農(nóng)村宅基地管理混亂

近年來隨著我國城市化建設(shè)的發(fā)展，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)也日益活躍，其交易數(shù)量已初具規(guī)模，但在一片欣欣向榮景象下卻潛藏著諸多的管理問題。

（1）管理部門各自為政。在宅基地市場日漸升溫的背景下，各職能部門為多分一杯羹而各立山頭、相互排斥，根本形成不了合力。各單位為本部門的利益而怠于建立單位之間的聯(lián)系，缺乏相關(guān)部門的聯(lián)合處理機制，造成了政府部門難以有效地解決農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題。

（2）宅基地流轉(zhuǎn)機制的建設(shè)中出現(xiàn)了“走了位”“變了樣”的異化現(xiàn)象。在我國的部分地區(qū)出現(xiàn)了“強迫農(nóng)民成市民”的現(xiàn)象。當?shù)卣疄榱俗非蟆皽p少農(nóng)村人口，提高城市化率”這一政績指標而完全無視宅基地流轉(zhuǎn)的自愿性這一基本要求，甚至動用強制力量去拆除農(nóng)民賴以棲身的房屋，讓其成為“失地農(nóng)民”無家可歸。

（3）由于經(jīng)濟落后、信息閉塞、缺乏法制意識等一系列的原因，導(dǎo)致了在我國鄉(xiāng)村地區(qū)形成了宅基地流轉(zhuǎn)的混亂與無序，甚至滋生了許多土地腐敗。其中法制監(jiān)管的不到位和缺乏可操作性的法律規(guī)范是造成問題的核心原因。“熟人性”這一鄉(xiāng)村社會的顯著特征也是其重要誘因。

2.3 保障與補償機制的缺位

宅基地流轉(zhuǎn)機制，是解決土地閑置浪費、加快城市化建設(shè)的重要舉措，但在其執(zhí)行過程中卻并不盡如人意，部分地區(qū)的鄉(xiāng)村居民甚至對該機制產(chǎn)生了抵制情緒。相關(guān)的保障與補償機制的缺位是這一情況發(fā)生的重要原因。

首先是現(xiàn)有的保障機制不能為失地農(nóng)民提供足夠的社會保障。宅基地對于農(nóng)村居民而言不僅僅是居住權(quán)利更是一種社會福利。但宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以后，原權(quán)利人就失去了這一項權(quán)利，并且與之相關(guān)的福利也一并失去。而本身卻又因為戶籍問題不具有城市居民的身份，不能享有城市居民的福利保障。比如醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會保險。于是失地農(nóng)民就處在了一個十分尷尬的境地，被兩大保障系統(tǒng)所遺漏。缺少社會保障的失地農(nóng)民勢必在舉目無援的城市里承受巨大的壓力而艱難度日。保障制度的缺失會嚴重影響農(nóng)村居民對于宅基地流轉(zhuǎn)制度的信心，并阻礙宅基地使用權(quán)的改革。

3 現(xiàn)有宅基地流轉(zhuǎn)模式的法律分析

（1）浙江模式的法律分析。浙江省作為我國的發(fā)達省份，其工業(yè)化與城市化發(fā)展程度較高，大量農(nóng)村居民進城務(wù)工，導(dǎo)致了浙江農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了宅基地被大量閑置、粗放使用的現(xiàn)象。故早在2008年浙江省就開始了該省的宅基地流轉(zhuǎn)機制的試點工作，將浙江嘉興市作為宅基地流轉(zhuǎn)機制改革的試點城市，嘉興地方政府還專門頒布了《關(guān)于開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點的實施意見》、《關(guān)于進一步優(yōu)化土地使用制度，推進“兩分兩換”工作的通知》等文件?！皟煞謨蓳Q”是浙江宅基地改革的主要內(nèi)容?！皟煞謨蓳Q”是指“兩分+兩換”配套的土地改革措施。“兩分”：首先是將農(nóng)用土地中的宅基地與承包地進行分離，將宅基地流轉(zhuǎn)機制中的搬遷與轉(zhuǎn)讓分開；“兩換”：指的是將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)置換股權(quán)、租賃權(quán)和社會保障的權(quán)利；將宅基地使用權(quán)換成錢、變成城市住房，讓宅基地真正成為可變現(xiàn)的財產(chǎn)權(quán)益?！皟煞謨蓳Q”就是要讓農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)起來，將農(nóng)民遷移到城市、城鎮(zhèn)聚居，由市民轉(zhuǎn)變成農(nóng)民，進而改變變農(nóng)業(yè)生活生產(chǎn)方式，助力城市化、工業(yè)化的建設(shè)，將宅基地、承包地變成農(nóng)民遷往城市的助推動力。

（2）重慶模式的法律分析?！暗仄敝贫取笔前褜嵨锝灰着c指標交易相結(jié)合。實物交易是指農(nóng)民推出宅基地，將宅基地復(fù)墾讓其成為耕地；指標交易是指政府由此取得建設(shè)用地的指標。首先是根據(jù)村民的自愿，將復(fù)墾申請?zhí)峤还芾聿块T立項。隨后經(jīng)縣級國土資源管理部門統(tǒng)一上報至市級機關(guān)審核。只有待審核通過，才能取得城市建設(shè)用地指標，同時這些指標也是原宅基地使用權(quán)人的“地票”，此時才可以開始“復(fù)墾退宅”的工作。這種“先補后占”的措施既保障了原宅基地使用權(quán)人的居住權(quán)益，又限制了政府的強拆濫拆行為，彌補了原有的“先占后補”的弊端。“地票”的持有人既可以憑借該票實現(xiàn)居住的權(quán)利，還可以讓“地票”在重慶市的土地交易所“上市”，讓所有登記在冊的法人和具有相應(yīng)資質(zhì)的自然人參與其中公開競購。

“地票交易制度”將宅基地納入市場機制之下，以市場來調(diào)節(jié)地票交易。交易盤活了農(nóng)村的閑置土地，在資本市場中增加了土地的財產(chǎn)價值。農(nóng)民在喪失宅基地使用權(quán)后既保證了農(nóng)民的居住權(quán)益又從流動的土地中獲得了更多的財產(chǎn)收益；閑置的宅基地通過“地票交易”有序地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，這同時也增加了建設(shè)用地指標，緩解了城市建設(shè)建設(shè)用地緊缺的壓力。

4 完善現(xiàn)有流轉(zhuǎn)機制的建議

4.1 完善現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)立法

現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范繁復(fù)凌亂，法律內(nèi)容殘缺不全，在土地流轉(zhuǎn)的立法領(lǐng)域里沒有形成系統(tǒng)的法律規(guī)范體系。甚至相關(guān)的法律規(guī)范之間出現(xiàn)了矛盾與沖突。應(yīng)當盡快解決土地流轉(zhuǎn)的立法領(lǐng)域里的混亂，一定要建立成體系的土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范系統(tǒng)。

土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域應(yīng)建立成系統(tǒng)多位階的立法格局。由中央立法與地方立法兩個層面共同構(gòu)建。在中央立方層面，由《土地管理法》及《物權(quán)法》等中央立法中明確規(guī)定：農(nóng)村宅基地使權(quán)取得的基本要件、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的基本條件和宅基地轉(zhuǎn)讓后的補償?shù)然拘砸?guī)定。同時，在中央層面也可以選擇通過建立專門調(diào)整土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范如《宅基地流轉(zhuǎn)法》。兩種措施均可以起到提綱挈領(lǐng)的作用，為土地流轉(zhuǎn)的立法提供正確的導(dǎo)向，可以防止上下不一的情況出現(xiàn)。在地方層面，將土地流轉(zhuǎn)的細節(jié)性，微觀性的規(guī)定放權(quán)于地方人大。由地方人大制定符合本地情況的標準，通過地方法規(guī)的制定 來實現(xiàn)政策的靈活，這樣的好處不僅僅是政策能得到真正的執(zhí)行，同時地方法規(guī)能同樣約束法院，不至于造成司法適用的不明確。在放權(quán)于地方的同時，也要對地方立法進行監(jiān)管，防止出現(xiàn)背離中央立法的原則。通過對地方法規(guī)的合法性和制定的科學(xué)性及事前詳細的調(diào)研和論證，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策做到有的放矢。

4.2 規(guī)范現(xiàn)有的管理方式

雖然宅基地流轉(zhuǎn)改革在全國各省有序展開，但是在改革過程中依然暴露出了許多問題。因法律監(jiān)管缺位而造成的基層土地腐敗、個管理單位各自為政、缺乏統(tǒng)一的聯(lián)動管理機制等一系列的問題無不警示著我們必須改變現(xiàn)有的管理方式，若不能對農(nóng)村基層組織形成有效的法律監(jiān)督，那么農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)這一善政將會變成禍及農(nóng)民權(quán)益的惡政。完善現(xiàn)有的的管理方式可以從以下方面著手。

（1）首先是必須明確宅基地流轉(zhuǎn)的主體。對于農(nóng)村居民而言，宅基地不僅是他們的居住保障，更是他們不可或缺的社會福利。所以，在制定參與宅基地轉(zhuǎn)讓的主體標準時必須慎之又慎，必須嚴格界定流轉(zhuǎn)的主體范圍，以免發(fā)生農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)益被侵害的情況。針對擁有多處宅基地或者閑置宅基地的農(nóng)戶或者已經(jīng)進入城鎮(zhèn)并享受城市社會保障的農(nóng)戶，可以將上述人群列為優(yōu)先的轉(zhuǎn)讓主體。但是針對其他的鄉(xiāng)村人群，應(yīng)該先建立嚴格甄選機制，并且只有在替代保障措施已具備的前提下才可以參與宅基地流轉(zhuǎn)。

（2）完善權(quán)利登記制度。通過對權(quán)利登記的完善，可以進一步厘清農(nóng)村宅基地權(quán)屬，切實保護真正權(quán)利人的土地財產(chǎn)權(quán)益。建立登記制度不僅有利于農(nóng)村的宅基地管理，也有利于進一步開展集體土地使用制度改革和土地統(tǒng)一登記制度。

4.3 建立合理的流轉(zhuǎn)補償機制

農(nóng)村集體組織成員將宅基地進行交易后，該成員就會喪失宅基地使用權(quán)，不得再申請新的宅基地。在喪失原有保障的同時又因為現(xiàn)有的城鄉(xiāng)戶籍制度，失地農(nóng)民享受不到城鎮(zhèn)居民一系列的社會保障。于是他們就處在了一個保障缺失的尷尬境地。為了保護失地農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，必須建立流轉(zhuǎn)補償機制。以期維護宅基地流轉(zhuǎn)這一善政的公信力，提升農(nóng)民對宅基地轉(zhuǎn)讓的參與度。

（1）補償資金。補償資金是流轉(zhuǎn)補償機制賴以運轉(zhuǎn)的物質(zhì)支撐。雖然有政府財政支持以及城市建設(shè)用地使用費的繳納，但在各地的流轉(zhuǎn)過程中依然呈現(xiàn)出捉襟見肘的態(tài)勢。拓寬補償資金的來源渠道，是保障宅基地流轉(zhuǎn)改革得以順利進行的必要舉措。除了加大政府投資，還可以把宅基地進行市場化的運營，通過市場調(diào)節(jié)，引入民間資本以增加資金收益。除了“開源”以外，不可忽視的是“節(jié)流”。建立專門的資金管理部門以及追責制度，嚴格審核資金的使用情況。并將資金使用情況公開化，向社會公開，接受公眾監(jiān)督?！伴_源”與“節(jié)流”保障了農(nóng)民的損失得以補償，進而使宅基地流轉(zhuǎn)工作得以更加順利地開展。

（2）補償方式?，F(xiàn)有的補償主要以貨幣補償和實物補償?shù)膬煞N方式是為主，較為單一和僵化。長此以往勢必會打擊農(nóng)民對宅基地流的信心。因此政府應(yīng)當根據(jù)農(nóng)民的真實想法和要求，來制定合適的、多種形式的補償。除了上述兩種基本的補償以外，還可以有更為多樣的個性化補償方式。比如：退出宅基地的農(nóng)民可以繼續(xù)在原集體生活，并依然享有原有的福利；若是愿意前往城市居住的農(nóng)民也可給予其城市戶口和城鎮(zhèn)居民所享有的社會保障。多元的個性化補償措施保證了農(nóng)民權(quán)益得到了真正的補償，由此加強了宅基地流轉(zhuǎn)機制的公信力。

5 結(jié)語

雖然計劃經(jīng)濟時代的宅基地使用權(quán)制度為廣大農(nóng)村居民提供了居住保障和社會福利。但是隨著城市化建設(shè)的進程加快，進城務(wù)工、生活的農(nóng)村居民日益增多，造成了大批農(nóng)村宅基地被閑置浪費。與之同時進城人口的增多加劇了城市用地緊張的態(tài)勢，城鄉(xiāng)用地的懸殊狀況形成了鮮明的對比?；诖耍⒄亓鬓D(zhuǎn)機制，讓宅基地使用權(quán)作為生產(chǎn)要素在市場上流動，全程受市場規(guī)律的調(diào)節(jié)。促進宅基地釋放財產(chǎn)價值，實現(xiàn)宅基地對城鎮(zhèn)化的支持和對農(nóng)民福利的保障。

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On the Legal Problems of the Transfer of Homestead

YANG Ren-zhi
（School of Law，Sichuan Normal University，Chengdu，Sichuan 610068，China）

The right to use homestead is an important residential welfare system for rural residents in China，but with the rapid development of urbanization,a large number of farmers migrate to the city，resulting in a large number of“rural hollow”phenomenon,a large number of homestead idle，which brings about a serious waste of land resources.In the context of the shortage of land resources in the country，the establishment and improvement of the homestead circulation mechanism is a feasible solution to solve the homestead idle.However，the legal provisions on the transfer of homestead in our country are less operable in practice and the provisions of the local governments are different.Therefore，it summarizes the typical land circulation patterns in China and combines the problems in the current circulation so as to explore the reference scheme of improving the land transfer mechanism.

land idle；homestead use rights transfer；equity protection

D923

A

2095-980X（2017）06-0106-03

2016-05-25

楊仁智（1993-），男，四川綿陽人，碩士研究生，主要研究方向：民商法學(xué)。