山西省地方立法的生態(tài)化研究

黃紅霞，楊興香

（山西大同大學政法學院，山西 大同 037009）

山西省地方立法的生態(tài)化研究

黃紅霞，楊興香

（山西大同大學政法學院，山西 大同 037009）

實現(xiàn)地方立法的生態(tài)化是山西省生態(tài)文明建設(shè)的一項主要內(nèi)容。改變以前的人類中心主義，樹立可持續(xù)發(fā)展的立法理念，針對地方實際情況，提出促進地方立法體系的生態(tài)化對策，實現(xiàn)山西生態(tài)、經(jīng)濟、社會一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展。

地方立法；生態(tài)化；生態(tài)保護制度

黨的十八大以來，形成了涵蓋生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”新布局，這一戰(zhàn)略的實施需要法制建設(shè)作為基礎(chǔ)和保障，其中最重要的途徑就是立法的生態(tài)化。我國2015年新的《立法法》為適應(yīng)地方的實際需要，擴大了地方立法權(quán)限，覆蓋到所有設(shè)區(qū)的市，這就為山西地方立法的生態(tài)化發(fā)展提供了一定的機遇和挑戰(zhàn)。

一、地方立法生態(tài)化的理論基礎(chǔ)

傳統(tǒng)的立法活動所貫穿的理念是個人主義或團體主義，忽視了人與自然和諧發(fā)展的生態(tài)文明主義，由此產(chǎn)生了一系列嚴重的環(huán)境問題。山西因長期對煤炭資源進行粗放式大量開采，引發(fā)了空氣質(zhì)量下降、地面塌陷、地下水污染等生態(tài)環(huán)境問題，再加上以往地方立法的重經(jīng)濟輕生態(tài)的傾向，大大削弱了可持續(xù)發(fā)展的能力。當前建設(shè)生態(tài)省市的戰(zhàn)略目標要求山西地方立法必須實現(xiàn)生態(tài)化轉(zhuǎn)型。

所謂地方立法的“生態(tài)化”，就是指地方立法主體在生態(tài)規(guī)律的指導下，將生態(tài)文明理念深入貫徹到包含社會各領(lǐng)域的整個立法系統(tǒng)中，以此實現(xiàn)地方立法的綠色體系化。即要以一個動態(tài)的、全過程的視角來考察立法理念、立法價值、立法過程、立法成果、立法后評估等一系列要素對生態(tài)文明觀的貫徹程度，是否以生態(tài)本位為中心。目前很多學者及實務(wù)界專家還是認為立法的生態(tài)化應(yīng)聚焦于環(huán)境保護法上，這一觀念是不全面的。筆者認為，立法生態(tài)化改造的對象不僅包括專為保護環(huán)境而制定的規(guī)范性法律文件，而是應(yīng)將其范圍擴大到地方的整個立法體系。

由于生態(tài)環(huán)境具有明顯的地方個體差異性，所以必須因地制宜，通過加強地方立法的生態(tài)化來保障生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的實施。山西作為一個煤炭工業(yè)生產(chǎn)基地，環(huán)境污染嚴重，推進其轉(zhuǎn)型發(fā)展、強化地方立法的生態(tài)化意義重大。第一，這是科學發(fā)展觀在地方立法上的體現(xiàn)，符合以生態(tài)為本位的環(huán)境倫理觀。由此，山西轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展獲得基本思想導向，由以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟發(fā)展的模式轉(zhuǎn)換到以生態(tài)為本位，生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益和諧發(fā)展的模式。第二，對地方立法進行生態(tài)化，有利于從整體制度的設(shè)計上確定山西生態(tài)省市建設(shè)的共同目標、建立跨流域和跨城市的環(huán)境協(xié)調(diào)機制、促進資源共享等，使省內(nèi)所有的城市在開發(fā)、利用、保護自然資源和生態(tài)環(huán)境方面統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一行動，從而保障綠色山西的建設(shè)有成效的進行。

二、山西省地方立法生態(tài)化的現(xiàn)狀

（一）山西省地方立法生態(tài)化的進展狀況 首先，加強環(huán)保立法，出臺了大量的環(huán)境資源方面的規(guī)范性文件。如：省政府頒布的《山西省重點工業(yè)污染源治理辦法》，并在此基礎(chǔ)之上，省人大常委會通過了全國第一個加強重點工業(yè)污染監(jiān)督的地方性環(huán)保法規(guī)——《山西省重點工業(yè)污染監(jiān)督條例》，將區(qū)域流域企業(yè)限批、公眾的環(huán)保參與權(quán)以及企業(yè)的相關(guān)法律責任等都納入法制軌道；為推進節(jié)能減排，又出臺了《山西省減少污染物排放條例》，重點規(guī)制了大氣、噪聲等不同污染物的排放，填補了地方性減排的很多空白。

同時，回顧2016年地方立法規(guī)劃，發(fā)現(xiàn)在山西省十一屆人大及其常委會五年立法規(guī)劃中“保護環(huán)境與資源能源”方面的一類項目共有七件，最終全部落實；省十二屆人大常委會2015年立法計劃中體現(xiàn)生態(tài)文明價值訴求的計劃共有兩部，其中《山西省實施＜中華人民共和國水土保持法＞辦法》已于2015年10月1日生效實施；《山西省環(huán)境保護條例》和《山西省汾河流域生態(tài)修復與保護條例》也都于2017年3月1日開始生效實施，兩部條例中都規(guī)定了保護優(yōu)先的原則。從中可以看出，山西省生態(tài)立法計劃的落實情況良好。

其次，相關(guān)地方立法融入了環(huán)保理念。如：大同市2016年1月1日開始實施的《大同市餐廚廢棄物管理條例》中堅持了“減量化、資源化、無害化”原則，并將環(huán)境影響監(jiān)測制度納入管理范圍；2014年7月1日開始實施的地方規(guī)章《山西省政府信息公開規(guī)定》中有關(guān)行政機關(guān)重點公開的信息就包括環(huán)境類的相關(guān)信息?！渡轿魇〕青l(xiāng)規(guī)劃條例》中將“資源與生態(tài)環(huán)境保護”作為城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性因素之一。

再次，為扎實推進環(huán)境友好型社會建設(shè)和全面建設(shè)小康社會進程，省政府2007年制定了《領(lǐng)導干部環(huán)境保護工作實績考核暫行辦法》，成為環(huán)保的有效組織保障。根據(jù)《辦法》規(guī)定，地方政府和有關(guān)部門領(lǐng)導，以及重點污染企業(yè)的法人等對環(huán)保工作負主要責任。環(huán)保績效考核的結(jié)果也要納入選拔、任用、評價、懲罰領(lǐng)導干部的依據(jù)之中。這一舉措可以扭轉(zhuǎn)地方各級黨政領(lǐng)導干部以犧牲環(huán)境利益換取經(jīng)濟指標或個人政績的不良現(xiàn)象，引導他們建立科學的發(fā)展觀和綠色政績觀。

（二）山西省地方立法生態(tài)化的欠缺之處

1、地方立法體系構(gòu)建生態(tài)理念缺失 從結(jié)構(gòu)比例上看，山西省的地方立法還未形成以“生態(tài)倫理觀”為指導、對生態(tài)系統(tǒng)進行全方位立體管理的理念，生態(tài)保護立法多數(shù)側(cè)重于防治，而對于恢復和積極建設(shè)等方面很少關(guān)注，缺乏系統(tǒng)觀、整體觀和協(xié)調(diào)觀。從目的和內(nèi)容上看，多數(shù)地方立法也停留在保護人身和財產(chǎn)利益的傳統(tǒng)立法思維，沒有賦予環(huán)境利益和公眾參與應(yīng)有的法律地位。這種綠色理念的缺失，導致地方生態(tài)保護立法體系斷裂。不能有效發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的整體功能，各地市之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律保護機制。

2、生態(tài)系統(tǒng)的地方立法保護體系不完善 地方生態(tài)文明建設(shè)必然要求立法機關(guān)著眼于生態(tài)系統(tǒng)的完整性保護，實現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟的融合發(fā)展。但從山西省目前的立法狀況來看，還存在以下問題：

（1）立法體系欠缺綜合系統(tǒng)性 首先，山西地方立法在生態(tài)保護方面欠缺總體的規(guī)劃，在省市建設(shè)過程中的所涉經(jīng)濟、政治、文化、科教等各個領(lǐng)域立法缺乏有關(guān)生態(tài)利益的平衡互補性，在調(diào)整方法和調(diào)整對象上各自從局部利益出發(fā)，缺乏生態(tài)利益保護的全局性。如在城鄉(xiāng)規(guī)劃、企業(yè)管理、財政稅務(wù)行政管理、環(huán)境保護、旅游產(chǎn)業(yè)監(jiān)管等方面的立法較少體現(xiàn)生態(tài)要求，或總則有體現(xiàn)而缺乏具體細化規(guī)定，達不到各種立法之間縱橫一致、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的格局。

其次，環(huán)境保護各環(huán)節(jié)的立法也相對孤立。由于缺乏生態(tài)立法的統(tǒng)領(lǐng)性，從而導致地方的環(huán)境保護立法之間欠缺呼應(yīng)，相對孤立。如：大氣污染的主要源頭是煤、石油、天然氣的使用，《大氣污染防治條例》應(yīng)當與《煤炭管理條例》、《礦產(chǎn)資源管理條例》及《減少污染物排放條例》等應(yīng)有一定的承接。目前，山西省及大同市的環(huán)境立法中存在單一強調(diào)污染防治或單要素管理的傾向，綜合性、系統(tǒng)性的考慮和規(guī)范較少，尤其是針對生態(tài)補償、土壤環(huán)境保護等立法重點并不突出。這種單要素、碎片化的管理難以起到整體效果，各個相關(guān)職責部門各自為陣，忽略了生態(tài)利益的整體銜接性，也給執(zhí)法實踐帶來了困境，最終不能滿足縱深推進生態(tài)文明省市建設(shè)的客觀要求。

（2）立法滯后和立法空白同時并存 首先，部分立法不適應(yīng)新的生態(tài)建設(shè)。近年來伴隨著地方經(jīng)濟的迅速發(fā)展，法律的滯后性日益突出。以現(xiàn)行的《山西省礦產(chǎn)資源管理條例》為例，該條例于1998年施行，至今已有將近20年的歷史。在推進市場經(jīng)濟體制改革的趨勢下，陳舊的礦產(chǎn)資源管理條例由于當時立法背景所決定其依然承載著經(jīng)濟價值，重管理輕權(quán)利保護，約束了礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展，無法適應(yīng)當前的生態(tài)文明建設(shè)新形勢，亟需修訂。

其次，相關(guān)地方立法領(lǐng)域仍屬空白。從生態(tài)文明的建設(shè)角度看，各個地方具有生態(tài)個體差異性，并出現(xiàn)了很多有關(guān)生態(tài)保護和生態(tài)安全的新問題、新挑戰(zhàn)。而目前地方立法多數(shù)只是和國家法律遙相呼應(yīng)，缺乏針對性和創(chuàng)新性。比如，山西的地方立法在與生態(tài)保護息息相關(guān)的放射性和電磁輻射污染防治、第三產(chǎn)業(yè)的環(huán)境保護、濕地和野生植物保護等領(lǐng)域還屬于真空地帶，沒有涉及。此外，對威脅生態(tài)安全的一些緊急事件也缺乏應(yīng)對措施。山西省和大同市的《城市綠化條例》中缺乏對外來有害物種入侵問題的規(guī)范，只有針對病蟲害的防治。而外來入侵物種已經(jīng)在我國部分省區(qū)的森林、水域、濕地、農(nóng)業(yè)等生態(tài)系統(tǒng)擴散蔓延，嚴重威脅了地方的生態(tài)安全，亟待防控。

3、生態(tài)保護專門法律制度不健全 首先，缺乏完善的生態(tài)補償制度。雖然地方立法機關(guān)在此方面開始大膽嘗試，如：2010年1月實施的《關(guān)于實行地表水跨界斷面水質(zhì)考核生態(tài)補償機制的通知》，但這只是政策層面的措施，缺乏統(tǒng)一、完善的制度性保障。在地方環(huán)境資源立法方面，山西仍然是采用行政管制保護和利用性管理并存的規(guī)制模式，缺乏以市場機制為引導的生態(tài)補償機制，從而導致資源得不到優(yōu)化配置。而《山西省生態(tài)環(huán)境補償條例》早在2012年就被列入立法計劃預備項目，準備建立人體受環(huán)境污染損害補償標準，但至今未頒布實施。此次《立法法》修改后，相關(guān)地方立法還將面臨建立跨省市、跨流域、跨部門的生態(tài)補償協(xié)調(diào)機制的挑戰(zhàn)。

其次，缺乏體現(xiàn)環(huán)境民主的聽證、綠色評估等相關(guān)制度。例如，《山西省城市綠化條例》中對于改變、占用城市綠地和綠化用地以及建設(shè)改造項目樹木遷移等，只規(guī)定了事前審批機制，而實踐中改變或遷移成本較高，成活率低，對周邊居住環(huán)境產(chǎn)生很大的影響，涉及民眾利益，應(yīng)當引入聽證或公示等制度，給予居民介入其中的權(quán)利，保障其環(huán)境權(quán)。

三、山西省地方立法生態(tài)化的路徑探析

全面建設(shè)現(xiàn)代生態(tài)省市是山西省轉(zhuǎn)型的主要目標和任務(wù)，而最佳路徑選擇就是在全面推進依法治國的大背景下，完善地方立法。具體而言，包括以下路徑：

（一）樹立生態(tài)化的地方立法理念 生態(tài)化是一種新興的發(fā)展觀和價值觀，是推進法治國家建設(shè)的和諧觀。要抓住地方立法權(quán)限擴大的契機，在“生態(tài)興省”戰(zhàn)略的指導下，將生態(tài)文明理念引入山西地方立法，融入堅持“綠色轉(zhuǎn)型”的發(fā)展理念中，把預防為主、綜合治理作為基本方針，把經(jīng)濟生態(tài)化、生態(tài)經(jīng)濟化作為主攻方向，實現(xiàn)體制和機制的融合創(chuàng)新，加速推進生態(tài)省市的建設(shè)。

具體來說，就是要求山西省及有立法權(quán)的設(shè)區(qū)市在加強有關(guān)環(huán)境資源的保護和監(jiān)督立法的同時，將可持續(xù)發(fā)展觀和生態(tài)理念貫徹到古城保護、城鄉(xiāng)區(qū)域規(guī)劃、財政稅收、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、政府職能和公共衛(wèi)生等方面的立法中，強化立法的生態(tài)化。這是一項全方位的系統(tǒng)轉(zhuǎn)型工程，需要我們在地方立法的整個動態(tài)過程中堅持生態(tài)主義原則，轉(zhuǎn)變立法價值，整體規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，加快科學、有效的立法進程，將生態(tài)建設(shè)融入經(jīng)濟建設(shè)，并使環(huán)境利益和公眾參與權(quán)在地方性法律規(guī)范中得到全面的體現(xiàn)和保障。

（二）構(gòu)建生態(tài)化的地方立法體系 2013年，山西省在“五規(guī)合一”的城市規(guī)劃中納入了11個設(shè)區(qū)市的中心城市或市轄區(qū)，將經(jīng)濟和社會發(fā)展、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃的核心要素進行重組和協(xié)調(diào)，用以消除以往規(guī)劃體制下的目標抵觸、各規(guī)劃自成體系、內(nèi)容矛盾等現(xiàn)象。我們應(yīng)借策略為契機，從以下幾方面對山西省地方立法體系進行生態(tài)化重塑：

1、制定全局性的地方生態(tài)文明基本法 結(jié)合山西實際，盡快制定一部統(tǒng)攬地方生態(tài)文明全局的綱領(lǐng)性法規(guī)——《山西省促進生態(tài)文明建設(shè)條例》（以下簡稱《條例》），將關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的行政指導文件納入法制軌道，通過立法形式來解決生態(tài)文明建設(shè)中的分割管理和碎片管理問題。因為生態(tài)文明建設(shè)涉及新理念的建構(gòu)、舊體制的轉(zhuǎn)變、社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型等諸多方面，所以《條例》內(nèi)容應(yīng)具有很強的綜合性，但必須突出重點，對地方的整體規(guī)劃與建設(shè)、生態(tài)的保護與治理、責任追究等內(nèi)容進行規(guī)范化、制度化，持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并推動生態(tài)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。當條件成熟時，有立法權(quán)的設(shè)區(qū)市也可以根據(jù)本區(qū)域地方特色，制定生態(tài)文明基本法，促進山西省建設(shè)生態(tài)文明省市的目標實現(xiàn)。

2、協(xié)調(diào)立法體系，創(chuàng)新立法模式 首先，在生態(tài)文明、綠色轉(zhuǎn)型的方針指導下，必須協(xié)調(diào)統(tǒng)一地方立法體系。要確立實現(xiàn)山西生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展目的，將“保護優(yōu)先、預防為主、環(huán)境公平、損害擔責”等原則作為山西地方立法的基本原則，構(gòu)建生態(tài)整體系統(tǒng)觀的統(tǒng)一立法體系。這就要求山西要實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護和循環(huán)經(jīng)濟等方面的立法生態(tài)化轉(zhuǎn)型，將生態(tài)文明和環(huán)境權(quán)益觀貫穿于全省建設(shè)進程中的所有相關(guān)立法領(lǐng)域，形成一個統(tǒng)一、科學而相對完善的立法體系。

需要強調(diào)的是，地方立法的制定也不能盲目追求體系完善，山西省以及設(shè)區(qū)的市在行使立法權(quán)時，應(yīng)充分發(fā)揮其積極性和自主性，把重點放在國家法律和地方省市實施中遇到問題的銜接配套上，側(cè)重解決生態(tài)文明建設(shè)立法中的職權(quán)交叉、利益不均等問題。

其次，地方人大和人民政府在創(chuàng)制“綠色法規(guī)”時，針對地方特點采取“綜合調(diào)整＋單項調(diào)整”的創(chuàng)新模式，構(gòu)建地方生態(tài)法律保護框架?！熬C合調(diào)整”，即以《山西省促進生態(tài)文明建設(shè)條例》為綱領(lǐng)，加快出臺《山西省環(huán)境保護條例》和《山西省生態(tài)環(huán)境補償條例》等生態(tài)保護綜合性法規(guī)；“單項調(diào)整”，即制定和修改生態(tài)保護專項法規(guī)和規(guī)章，包括特定自然區(qū)域保護條例、各種類型的生態(tài)系統(tǒng)保護條例等，當然也涵蓋了其他相關(guān)生態(tài)保護的規(guī)范性文件。例如：加快推進城市規(guī)劃、濕地保護、危險化學品管理、生態(tài)紅線保護、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、城市綠化和城建管理等領(lǐng)域的地方立法；在環(huán)境資源立法以外的其他相關(guān)規(guī)范性文件中，確認生態(tài)文明和環(huán)境權(quán)，并確立環(huán)境權(quán)的侵權(quán)救濟、生態(tài)損害賠償?shù)戎贫龋恍抻啞渡轿魇〉V產(chǎn)資源管理條例》，加強對礦產(chǎn)資源的管理和保護；修訂《山西省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》，實現(xiàn)對不同類型的土地資源進行統(tǒng)籌管理和保護。

（三）完善生態(tài)保護的專門法律制度 實現(xiàn)生態(tài)文明的制度化和規(guī)范化，具體措施如下：

首先，建立和完善生態(tài)補償制度。在可持續(xù)發(fā)展觀的指引下，綜合運用經(jīng)濟、技術(shù)和行政手段，堅持“誰污染、誰治理，公平補償”等原則，針對地方不同的環(huán)境資源類型建立相應(yīng)的生態(tài)補償機制。其中包括生態(tài)補償?shù)闹黧w、生態(tài)補償標準的科學量化、生態(tài)補償金的多元化融資渠道、不同類型的生態(tài)補償長效機制、市場調(diào)節(jié)、協(xié)商談判以及相應(yīng)的監(jiān)督機制等內(nèi)容，并最終在相關(guān)的地方立法中規(guī)范化，通過明確國家、地方、企業(yè)和個人之間的權(quán)責，保證生態(tài)補償制度的有效性。

其次，建立地方立法“綠色評估”制度。地方立法的生態(tài)化亟需建立符合可持續(xù)發(fā)展要求的綠色立法評估體系，幫助提升地方立法的整體意識和質(zhì)量水平，推動地方立法工作與時俱進。“綠色評估”制度就是將可持續(xù)發(fā)展理念融入立法的程序中，從地方實際出發(fā)，對所有現(xiàn)行的以及將要制定的地方性法規(guī)（規(guī)章）等規(guī)范性文件進行審查和科學評估，具體指標反映在規(guī)范的制定程序和實體內(nèi)容、與地方實踐的結(jié)合以及民主參與等方面。其中，包括對立法前后評估制度中的聽證、反饋、監(jiān)督等機制進行完善。

（四）嘗試建立跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同保護機制 不同于以往的以行政區(qū)域劃分為標準的環(huán)境保護，跨區(qū)域的環(huán)境協(xié)同保護是以自然區(qū)域整體為保護對象，通過地域功能的合理配置和分工，實現(xiàn)生態(tài)區(qū)域的價值目標?；谀壳碍h(huán)境治理和保護中的條塊分割現(xiàn)象，導致地區(qū)之間出現(xiàn)環(huán)境污染相互推諉，無人愿意承擔，如：2012年山西苯胺泄露事件，導致下游的河北邯鄲和河南安陽水資源受到不同程度的污染，同時也暴露出跨區(qū)域聯(lián)動機制的形同虛設(shè)。

因此，有必要從立法層面嘗試建立區(qū)域協(xié)同保護機制。其中應(yīng)包括協(xié)同保護的組織機制、合作機制、執(zhí)法機制等內(nèi)容，使區(qū)域環(huán)境保護的合作規(guī)范化、制度化，擯棄生態(tài)文明建設(shè)的地方保護弊端。

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〔責任編輯 趙曉潔〕

Ecological Research of the Local Legislation of Shanxi Province

HUANG Hong－xia，YANG Xing－xiang
（School of Political Science and Law，Shanxi Datong University，Datong Shanxi，037009）

The ecological of local legislation is an important guarantee of promoting the construction of ecological civilization in Shanxi Province．The ecological of local legislation can change anthropocentrism previously，set up the legislation idea of sustainable development according to local actual situation．It puts forward some countermeasures to promote the local legislation system of ecological．At last we can achieve the harmonious development of shanxi ecological，economic and social integration．

local legislation；ecology；ecological protection system

D927

A

1674-0882(2017)05-0025-04

2017－05－15

黃紅霞（1981－），女，山西大同人，碩士，講師，研究方向：環(huán)境資源保護法學。