戶籍改革中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)芻議

鄭慶莎

（四川師范大學(xué)，四川 成都 610068）

戶籍改革中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)芻議

鄭慶莎

（四川師范大學(xué)，四川 成都 610068）

戶籍改革正在各地如火如荼地進(jìn)行，農(nóng)民的土地權(quán)益保護(hù)是戶籍改革中的重要問題。保護(hù)好農(nóng)民土地權(quán)益的重點(diǎn)是：從頂層設(shè)計(jì)上明確規(guī)定戶籍改革過程中農(nóng)民帶產(chǎn)轉(zhuǎn)戶；完善相關(guān)法律制度中有關(guān)成員權(quán)的規(guī)定；促進(jìn)集體收益分配權(quán)獨(dú)立化；建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)化實(shí)現(xiàn)機(jī)制等。

戶籍改革；農(nóng)民；土地權(quán)益

近年來，中央發(fā)布推進(jìn)戶籍制度改革的意見，一些省市開始取消城鄉(xiāng)居民在戶籍上的區(qū)別管理，建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度。改革的目標(biāo)是形成自由互通、權(quán)益公平、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系。隨著我國戶籍改革一步步逐漸深入，很多省市區(qū)開展了一些不同嘗試，重慶、廣東、成都三地戶籍改革中關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)益的處理，形成了比較有代表性的三種模式。

1 戶籍改革和農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)之聯(lián)系

將新中國戶籍制度和土地制度進(jìn)行比較研究，便能看出這兩者總是相伴產(chǎn)生、發(fā)展，并且休戚與共。而土地制度的核心關(guān)乎農(nóng)民的各方面土地權(quán)益，戶籍制度與農(nóng)民土地權(quán)益問題密不可分，保護(hù)好農(nóng)民土地權(quán)益是戶籍改革成功的重要體現(xiàn)。

（1）戶籍改革絕不簡單是改革戶籍制度本身的問題，戶籍改革要順利進(jìn)行，必然要依靠推動(dòng)農(nóng)村土地制度的變革來配合，而其保護(hù)核心便是農(nóng)民土地權(quán)益?？赡芤?yàn)檗r(nóng)民到了城市之后，很多農(nóng)村土地拋荒、農(nóng)民住宅空置，一定程度上浪費(fèi)了土地資源，現(xiàn)行地方戶籍改革中或多或少帶入了地權(quán)變動(dòng)因素，地權(quán)變動(dòng)必然牽扯到農(nóng)民土地權(quán)益的問題，如何最大化地保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益不容小視。戶籍上附著很多利益，作為農(nóng)民來說，享有的最大的利益莫過于依附在農(nóng)村戶口上的土地權(quán)益。農(nóng)民最主要的土地權(quán)益便是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)與集體收益分配權(quán)，被稱為“三權(quán)”。要想順利實(shí)行戶籍改革則必須保護(hù)好農(nóng)民土地權(quán)益，然而在戶籍改革的過程中，農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)是令人糾結(jié)的難題。

（2）根據(jù)目前實(shí)行改革的地方大多數(shù)實(shí)踐看來，農(nóng)民轉(zhuǎn)換成城市居民，一方面要放棄農(nóng)村土地“三權(quán)”；另一方面會(huì)得到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益補(bǔ)償、退出宅基地使用權(quán)和農(nóng)房資金補(bǔ)償，同時(shí)獲得與城鎮(zhèn)居民一樣的公共服務(wù)和五項(xiàng)社會(huì)保障待遇等。有學(xué)者生動(dòng)地將上述成為“脫掉三件衣服”和“穿上五件衣服”。一方面，中央確定了必須要遵從農(nóng)民意愿，堅(jiān)持保護(hù)農(nóng)民的土地利益精神；而另一方面，許多省市在實(shí)踐中不同程度地?cái)y帶著以農(nóng)民退出地權(quán)為內(nèi)容的地權(quán)變動(dòng)機(jī)制，這一現(xiàn)象被人戲稱為“土地?fù)Q社保”。要想農(nóng)民支持和擁護(hù)戶籍改革，必須保護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益。因此，戶籍改革成功的重點(diǎn)是，要在改革中保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

2 農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)面臨的問題

因?yàn)楹芏嗟胤蕉家呀?jīng)實(shí)行了戶籍改革，其中涉及到了對(duì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民土地權(quán)利的處理方式，雖然不盡相同，但是還是能夠總結(jié)出比較有代表性的幾種模式。在此主要簡單列舉重慶、廣東以及成都地方戶籍改革中農(nóng)民土地權(quán)益的相關(guān)政策。重慶戶籍改革中，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶以后，可繼續(xù)保留宅基地、承包地使用權(quán)及收益權(quán)的期限最長為3年，采用有償自愿退出土地的方式。但是這意味著3年過渡期滿之后，轉(zhuǎn)戶的農(nóng)民要退出“三權(quán)”。還有其他地方如陜西，規(guī)定的是5年的過渡期。廣東省戶籍改革中，農(nóng)民需要用土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)來交換城鎮(zhèn)戶口。成都市戶籍改革中農(nóng)民基本可以保留原來的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益直接轉(zhuǎn)戶，享受與城鎮(zhèn)一樣的公共服務(wù)與社會(huì)保障。

長期以來，農(nóng)民依據(jù)農(nóng)村戶籍身份擁有的土地權(quán)益在國家土地征收面前顯得蒼白無力，農(nóng)民身份的被改變與其土地權(quán)益喪失往往無法避免。越來越多的強(qiáng)制拆遷征地，這種強(qiáng)制性的變動(dòng)地權(quán)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民身份的被動(dòng)放棄。在戶籍改革的過程中，即使不可避免地有轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自愿“脫掉三件衣服”，但是要做到保護(hù)好農(nóng)民的相關(guān)土地權(quán)益仍然是一個(gè)難點(diǎn)問題。綜合研究一些地方政府的戶籍改革實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)在戶籍改革過程中仍然存在如下關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的阻礙性問題。

（1）土地權(quán)益保護(hù)規(guī)則頂層設(shè)計(jì)上的不完備。雖然中央出臺(tái)的《意見》中提出了戶籍改革的基本原則是“自愿有償”，但并沒有相關(guān)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的具體措施，這種重點(diǎn)問題在頂層設(shè)計(jì)上就不完備。特別是地權(quán)退出的相關(guān)規(guī)制如果是由各地方制定的政策來規(guī)定的話，比如說重慶市政府辦公廳發(fā)布的農(nóng)村土地退出辦法甚至不能算是政府規(guī)章，其與關(guān)于土地征收的全國性法律的規(guī)范層級(jí)相比較，反差過于強(qiáng)烈顯得不嚴(yán)肅。同時(shí)由于這種規(guī)則在國家層面設(shè)計(jì)的不完備，戶籍改革借助于政府政策來推進(jìn)，也有很大可能給了政府適用征收制度的“強(qiáng)制性規(guī)則”，導(dǎo)致戶籍改革異化為強(qiáng)制征收土地的手段。

（2）退地具有明顯的行政干預(yù)性。農(nóng)民宅基地使用權(quán)并非政府給予，但是具體實(shí)踐中，農(nóng)轉(zhuǎn)戶要退出宅基地使用權(quán)卻要地方政府先審批申請(qǐng)。例如，重慶市的農(nóng)村土地退出辦法規(guī)定，被批準(zhǔn)辦理轉(zhuǎn)戶手續(xù)的居民提出退地申請(qǐng)，經(jīng)政府部門審核批準(zhǔn)后，再簽訂自愿退出協(xié)議。這樣一來，行政權(quán)力就是在不當(dāng)?shù)馗深A(yù)私權(quán)利，這也是沒有法律根據(jù)的，因?yàn)榈胤秸疀]有權(quán)限是否批準(zhǔn)農(nóng)民退地。不當(dāng)?shù)貪B入行政權(quán)力，干涉農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)的自由，這體現(xiàn)了戶籍改革典型的行政主導(dǎo)模式?？梢詫⑥D(zhuǎn)戶的行政許可模式理解為對(duì)戶籍的傳統(tǒng)身份控制功能的保留，但退地中的行政主導(dǎo)模式實(shí)難理解。

（3）“三權(quán)”仍有強(qiáng)制退出的可能性。在戶籍改革的過程中，關(guān)于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民要退出承包地與宅基地，大多規(guī)定了一個(gè)轉(zhuǎn)戶后的最長保留期限，比如重慶規(guī)定的是最長不超過3年，陜西規(guī)定的5年保留期，廣東甚至有以土地權(quán)利置換城市戶口的方案。而且還把這個(gè)期限寫進(jìn)“退地協(xié)議”之中，因此，在期滿后該退地協(xié)議就可能成為政府強(qiáng)制農(nóng)民退地的正式根據(jù)。并且有些地方政府文件中還有限制轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在交付承包地之前行使轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)利的規(guī)定，這樣通過加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的限制，來便利土地在最長保留期限經(jīng)過之后的收回。規(guī)定過渡期的這一做法，實(shí)際上是一種變相的強(qiáng)制收地，本質(zhì)上不可否認(rèn)是一種“土地?fù)Q社?！钡碾[形手段。直接以退出土地權(quán)益為城市戶口的置換條件的實(shí)踐更是一種赤裸裸的“土地?fù)Q社?！?，筆者認(rèn)為這與變相的強(qiáng)制征收沒有本質(zhì)區(qū)別，只是換了個(gè)理由而已。

（4）農(nóng)民集體收益分配權(quán)保護(hù)難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民集體收益分配權(quán)指農(nóng)村集體組織成員請(qǐng)求分配村集體土地、企業(yè)等所產(chǎn)生收益之權(quán)利，對(duì)象是可供分配的集體財(cái)產(chǎn)。集體財(cái)產(chǎn)主要包括集體經(jīng)濟(jì)組織的收益和利用集體資源獲得的收益。農(nóng)民權(quán)利的模糊性，使得其集體收益分配權(quán)也含糊不清。例如《土地管理法實(shí)施條例》中并未明確在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)分配土地補(bǔ)償費(fèi)方式，連導(dǎo)向性規(guī)定都找不到，會(huì)出現(xiàn)很多糾紛。因此，該權(quán)利缺乏順暢的行使路徑，更難以實(shí)現(xiàn)。在本次戶籍改革中，只保留其個(gè)人征地補(bǔ)償收益權(quán)方面體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民集體收益分配權(quán)的尊重和保護(hù)，除此之外并沒有關(guān)于其他農(nóng)民集體收益權(quán)方面的補(bǔ)償科目，在出臺(tái)的相關(guān)的文件、政策中也沒有其他關(guān)于集體收益分配權(quán)的規(guī)則。關(guān)于農(nóng)民集體收益分配權(quán)在法律上的空白，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期的高積累、低分配局面下，嚴(yán)重不利于轉(zhuǎn)戶農(nóng)民就集體收益所享有的分配權(quán)，使得該權(quán)益集中到少數(shù)未轉(zhuǎn)戶農(nóng)民以及農(nóng)村集體手中，實(shí)質(zhì)上是對(duì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的一種不公平對(duì)待。由此，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體收益分配權(quán)的享有本來就已經(jīng)存在某些缺陷，加之正在進(jìn)行戶籍改革的地方省市并沒有對(duì)農(nóng)民的此項(xiàng)權(quán)利加以重視，導(dǎo)致有過半的農(nóng)戶轉(zhuǎn)戶后不再享有此權(quán)利。

3 戶籍改革中農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的對(duì)策

（1）從頂層設(shè)計(jì)上明確規(guī)定戶籍改革過程中農(nóng)民帶產(chǎn)轉(zhuǎn)戶。土地“三權(quán)”為農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，戶籍改革不可削減農(nóng)民的土地合法權(quán)益。確實(shí)宏觀上來看，戶籍改革與土地制度有著莫大的內(nèi)在聯(lián)系，但農(nóng)民退出地權(quán)不是其轉(zhuǎn)為城市戶口的條件，這兩者是不能直接套在一起的。因?yàn)?，社?huì)保障權(quán)利不管是城市居民還是農(nóng)民本身都應(yīng)該享有，農(nóng)民為何需要通過放棄土地權(quán)益來換取社會(huì)保障？農(nóng)民有權(quán)決定土地的耕種和流轉(zhuǎn)，已進(jìn)城落戶的農(nóng)民有權(quán)決定是否有償退出“三權(quán)”，不能強(qiáng)制轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退，更不能將其與轉(zhuǎn)戶必然套在一起。

既然中央出臺(tái)了改革意見，規(guī)定對(duì)于農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，要以尊重農(nóng)民意愿為基礎(chǔ)前提。而并沒有規(guī)定“三權(quán)”退出的具體方案，這就給地方提供了強(qiáng)制農(nóng)轉(zhuǎn)戶退出三權(quán)以轉(zhuǎn)戶的可能性。因此，必須在國家層面的法律上明確農(nóng)民帶產(chǎn)轉(zhuǎn)戶，當(dāng)然其是否退出三權(quán)及如何退出，是在戶籍制度之外要做具體統(tǒng)一規(guī)定的事項(xiàng)。唯有如此，才能切實(shí)地保護(hù)農(nóng)民在戶籍改革進(jìn)程中的土地權(quán)益，讓農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展有更多信心，使戶籍改革取得農(nóng)民歡欣鼓舞的成效。至于農(nóng)民帶產(chǎn)轉(zhuǎn)戶之后，政府可積極鼓勵(lì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民將土地承包出去，防止土地大面積拋荒，這可以另行討論。

（2）完善相關(guān)法律制度中有關(guān)成員權(quán)的規(guī)定。《物權(quán)法》用成員權(quán)來確定集體所有權(quán)的主體范圍，成員集體所有為保護(hù)農(nóng)民權(quán)益之基礎(chǔ)制度。物權(quán)法規(guī)定擁有特定身份為成員權(quán)之基礎(chǔ)，其前提為具備集體成員資格。成員權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)緊密相連，沒有集體所有權(quán)就沒有相應(yīng)成員權(quán)?？梢钥闯?，成員權(quán)是農(nóng)民集體成員之專屬性權(quán)利。

《農(nóng)村土地承包法》中，戶口是認(rèn)定農(nóng)村集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中基本上也都是以戶籍作為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，我國的戶籍制度一直以來都是確定公民身份的基本依據(jù)，戶口的遷入和遷出是一種有章法的行政行為。而集體成員的身份是以農(nóng)業(yè)戶口為依據(jù)的，通常農(nóng)村集體成員是指在該集體中擁有農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民。戶籍改革實(shí)踐中，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民失去了作為成員權(quán)判斷標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村戶口，其集體成員的資格也就沒有了，那么其土地權(quán)益就難以保護(hù)。所以，必須要完善現(xiàn)行的成員權(quán)的相關(guān)規(guī)制，才能使農(nóng)轉(zhuǎn)戶順利帶產(chǎn)進(jìn)城與相關(guān)法律規(guī)定相銜接。筆者認(rèn)為，解決了這個(gè)問題，那么戶籍改革關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)益的問題應(yīng)該就迎刃而解了。

（3）促進(jìn)集體收益分配權(quán)獨(dú)立化。集體收益分配權(quán)從性質(zhì)上來看，為成員權(quán)的一部分。在文章前面所分析的農(nóng)村集體收益分配權(quán)本身的法律規(guī)制上的缺陷使其實(shí)現(xiàn)非常困難，戶籍改革也要妥善處理農(nóng)民集體收益分配權(quán)的保護(hù)，將其作為獨(dú)立的權(quán)益很有必要。①要充實(shí)該項(xiàng)權(quán)益的內(nèi)容，并給予其完整的權(quán)能。如此一來，即使農(nóng)村戶籍變成了城市戶口，農(nóng)民依然可以自由支配其集體收益分配權(quán)。因?yàn)檗r(nóng)村可分配財(cái)產(chǎn)利益不僅應(yīng)該包含新產(chǎn)生的，更應(yīng)將以前積累的納入進(jìn)來。農(nóng)民不應(yīng)以其戶籍來判斷是否享有集體收益分配權(quán)，對(duì)集體財(cái)產(chǎn)有實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)就有獲得分配的權(quán)利。因此，為了保護(hù)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民利益，可以把農(nóng)民集體收益分配權(quán)單獨(dú)確認(rèn)和保護(hù)，明確地與戶籍脫鉤。②建立農(nóng)民集體收益分配權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。土地產(chǎn)權(quán)保障被社會(huì)保障取代是大勢所趨，而且土地“三權(quán)”作為財(cái)產(chǎn)權(quán)，權(quán)利人應(yīng)具有處分權(quán)才符合資源的市場流動(dòng)屬性。構(gòu)建流轉(zhuǎn)制度也為農(nóng)民集體收益分配權(quán)更好行使所急需，以更好保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在轉(zhuǎn)戶前后集體分配權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，順利推進(jìn)戶籍改革。

（4）建立農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)化實(shí)現(xiàn)機(jī)制。我國規(guī)定宅基地只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但是隨著城市化的深入發(fā)展，進(jìn)城的農(nóng)民也越來越多，農(nóng)村出現(xiàn)了很多空巢。為了更好地利用房地資源，讓農(nóng)民收獲土地利益，避免大量的空心村出現(xiàn)，對(duì)于自愿進(jìn)城的農(nóng)民，需要探索宅基地退出的最佳方式，因此，應(yīng)盡快建立宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)化產(chǎn)出機(jī)制，比如建立相關(guān)市場交易途徑。同時(shí)，針對(duì)退出的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)最大程度地保障其原有的權(quán)利，要使其房屋損失和權(quán)益損失都得到補(bǔ)償。要賦予農(nóng)民參與宅基地增值收益分配的權(quán)力，建立合理的收益分配機(jī)制，探索建立民主協(xié)商機(jī)制，建立有效監(jiān)督機(jī)制，做到收益分配透明。

（5）若在戶改中，有農(nóng)民自愿退出“三權(quán)”，那么應(yīng)當(dāng)建立三權(quán)退出協(xié)議機(jī)制。在戶籍改革中，滲入了利益交換以及由此凸顯出來的地權(quán)變動(dòng)，客觀上實(shí)屬難免。要在戶籍改革中更好保護(hù)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民“自愿”的途徑首先應(yīng)該是要有一個(gè)協(xié)議機(jī)制。針對(duì)地方出現(xiàn)行政權(quán)力干涉退地協(xié)議的現(xiàn)象，確實(shí)難以秉承自愿精神，并且地方政府這一做法原本于法無據(jù)。與其讓地方政府行政權(quán)力來干涉農(nóng)民私權(quán)利的處分，倒不如將政府納入“城鄉(xiāng)戶籍變更協(xié)議”的當(dāng)事人一方。協(xié)議中明確政府承諾的各方面具體待遇、落實(shí)待遇步驟等履行義務(wù)，同時(shí)細(xì)化轉(zhuǎn)戶農(nóng)民應(yīng)獲得的福利內(nèi)容，也能給轉(zhuǎn)戶農(nóng)民留下訴訟依據(jù)。農(nóng)轉(zhuǎn)戶自愿退出“三權(quán)”的，可以與地方政府和農(nóng)村集體達(dá)成一份協(xié)議。由政府向農(nóng)民發(fā)出一些條件的要約，農(nóng)民承諾后訂立協(xié)議。取消退地的行政審批，可以更好保障戶籍改革中農(nóng)民的自愿參與。

4 結(jié)語

戶籍改革不必然與土地聯(lián)系在一起，甚至說戶籍改革應(yīng)該與農(nóng)民土地問題脫鉤，但是在實(shí)踐中確實(shí)又出現(xiàn)了伴隨戶籍改革發(fā)生的農(nóng)民地權(quán)變動(dòng)現(xiàn)象。為更好地保護(hù)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地權(quán)益，首先要將轉(zhuǎn)戶農(nóng)民帶產(chǎn)進(jìn)城以國家層面法律加以確定下來；并且要給農(nóng)民帶產(chǎn)進(jìn)城打下法律基礎(chǔ)，就應(yīng)完善相關(guān)法律制度中有關(guān)成員權(quán)的規(guī)定；同時(shí)要完善“三權(quán)”保護(hù)的各方面規(guī)定，比如建立農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)化實(shí)現(xiàn)機(jī)制、農(nóng)民集體收益分配權(quán)獨(dú)立化等。同時(shí)，對(duì)于一些可能會(huì)出現(xiàn)的問題以及土地制度完善的具體策略，接下來還需另作仔細(xì)的斟酌和思考。

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On the Protection of Peasants'Land Rights and Interests in the Household Registration Reform

ZHENG Qing-sha
（Sichuan Normal University，Chengdu，Sichuan 610068，China）

The household registration reform is being carried out in many places，inevitably involved in the peasants'land. And the protection of the peasants'land rights and interests is a particularly important issue in household registration reform.The key point of protection is：specifying the household registration reform process that peasants change their household registration holding their land rights and interests in the top-level design;perfecting the relevant legal system in the related regulations about the right of members；promoting the collective income distribution of retrieval；establishing the rural land property implementation mechanism，etc.

household registration reform；peasants；land rights and interests

D631.42

A

2095-980X（2017）04-0120-03

2017-03-20

鄭慶莎（1994-），女，四川達(dá)州人，碩士研究生，主要研究方向：民商法學(xué)。