城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村土地金融服務(wù)供給問題探析

□劉 艷 張臘梅

城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村土地金融服務(wù)供給問題探析

□劉 艷1張臘梅2

當(dāng)前農(nóng)村土地改革是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要內(nèi)容，落實(shí)中央改革思路的關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰化和保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。面對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中的現(xiàn)實(shí)問題，必須著力加強(qiáng)農(nóng)村土地市場機(jī)制完善和土地融資功能實(shí)現(xiàn)，突破固有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)架構(gòu)體系和流轉(zhuǎn)思路，搞活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，保障城鄉(xiāng)用地供給平衡，以金融服務(wù)為支撐，方能真正提高農(nóng)村土地收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

城鎮(zhèn)化建設(shè)；農(nóng)村土地改革；金融服務(wù)；供給

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村土地改革之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系

改變舊型城鎮(zhèn)化條件下以地的擴(kuò)張為路徑選擇的發(fā)展道路，關(guān)鍵在于發(fā)揮土地的要素功能，賦予土地更多地吸附產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)、吸引資金的功能，但土地要素功能發(fā)揮最核心的是要在產(chǎn)權(quán)明確條件下確保土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)。長久以來《憲法》第10條規(guī)定的城鄉(xiāng)土地二元化所有制結(jié)構(gòu)已經(jīng)漸變地被理解為政府強(qiáng)征農(nóng)村土地的合法性根據(jù)，這不能不說是認(rèn)識(shí)上的極大誤區(qū)。理論上說，農(nóng)村土地集體所有更多體現(xiàn)的是一種私權(quán)既得狀態(tài)，過去城鎮(zhèn)化發(fā)展中通過政府強(qiáng)征集體土地改變土地所有權(quán)支配狀態(tài)的做法，事實(shí)上更有公權(quán)擠占私權(quán)之嫌，故而集體私有的農(nóng)村土地應(yīng)該比國家所有的城市土地享有更可靠的財(cái)產(chǎn)保障，[1]因此依靠政府主導(dǎo)土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路在法治視角顯然是難以說得過去的，也勢必被法治國家建設(shè)需要的時(shí)代主題所拋棄。因此，國家適時(shí)調(diào)整城鎮(zhèn)化建設(shè)的思路由過去的土地城鎮(zhèn)化重心轉(zhuǎn)移為人口城鎮(zhèn)化重心是于理有據(jù)和于法有理的重要舉措。

需要明確的是，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然否定了土地城鎮(zhèn)化重心的選擇，但并非全盤遺棄必要的土地城鎮(zhèn)化舉措，因?yàn)槿丝诔擎?zhèn)化伴隨的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移必然要求城市空間的適度擴(kuò)容，在征得被征地農(nóng)村集體及農(nóng)民同意和給予合理補(bǔ)償?shù)臈l件下，用用途轉(zhuǎn)用的土地吸附更多的產(chǎn)業(yè)資本投

入和金融資本參與既符合土地要素功能發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)需要，也符合私權(quán)處分的理論要件。但若僅從此孤立的角度去審視城鎮(zhèn)化問題顯然是不夠的，因?yàn)樾滦统擎?zhèn)化建設(shè)始終與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展密切相連，決不能因發(fā)展城鎮(zhèn)化而偏廢農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這就涉及到城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展問題，也是從根子上解決土地二元化結(jié)構(gòu)遺留后患的重要著力點(diǎn)。落實(shí)到土地問題上，本質(zhì)上就是要將均衡城鄉(xiāng)用地供給平衡和解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的再造問題。因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)村土地改革必然存在內(nèi)在的邏輯聯(lián)系：第一，土地總量既定條件下，城與鄉(xiāng)的用地需要滿足必將呈現(xiàn)出此消彼長的格局，這間接成為醞釀城鄉(xiāng)矛盾的重要因素；第二，土地用途管制限定條件下，農(nóng)村土地規(guī)?？偸怯邢薜模瑪D占越多的農(nóng)村土地意味著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)越來越缺少對應(yīng)的土地供給保障；第三，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的城鄉(xiāng)土地單向流轉(zhuǎn)的制度制約決定了農(nóng)村財(cái)產(chǎn)價(jià)值發(fā)揮的渠道阻塞，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)最終會(huì)演變成農(nóng)村集體內(nèi)部和農(nóng)民之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，一旦脫離了農(nóng)村的地域范圍，農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)將面臨價(jià)值實(shí)現(xiàn)上的種種限定。內(nèi)部流轉(zhuǎn)不能解決規(guī)模經(jīng)營問題，而不斷物權(quán)化的土地承包經(jīng)營權(quán)則又強(qiáng)化了這種分散小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，[2]這不能不說是當(dāng)前困擾農(nóng)村土地改革的難題。

正是基于這樣的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展中必須平衡城鄉(xiāng)用地機(jī)制，改變固有土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)，把發(fā)展的視角從過去關(guān)注農(nóng)村土地自身價(jià)值轉(zhuǎn)移到關(guān)注農(nóng)村土地的衍生價(jià)值上來，把過去單一的農(nóng)村土地利用方式轉(zhuǎn)變?yōu)楦屿`活的農(nóng)村土地綜合利用方式。重點(diǎn)是要盤活農(nóng)村存量土地，激發(fā)產(chǎn)權(quán)潛能，除繼續(xù)破除流轉(zhuǎn)的非兜底性限制外，仍需建立一整套農(nóng)村土地市場機(jī)制，尤為關(guān)鍵的思路是通過市場機(jī)制作用的發(fā)揮，變農(nóng)村土地資產(chǎn)為土地資本，吸引金融資本參與，滿足農(nóng)村土地經(jīng)營的資金需求。從這個(gè)意義上，城鄉(xiāng)土地所有權(quán)性質(zhì)的不同不應(yīng)該成為城鄉(xiāng)土地利用方式的制約，在保持用途不變的前提下，把握土地融資的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，是激活農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的最有效手段。為此，切實(shí)創(chuàng)新農(nóng)村土地金融服務(wù)方式將是未來相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要內(nèi)容。

二、農(nóng)村土地改革中面臨的金融服務(wù)創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)困境

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保實(shí)現(xiàn)難

黨的十八屆三中全會(huì)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保在政策上進(jìn)行了松綁，但實(shí)踐中松綁的效果并不明顯。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)渠道受阻，商業(yè)銀行和金融機(jī)構(gòu)為了規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，往往不愿接受此類擔(dān)保物或?yàn)榇祟悡?dān)保設(shè)置苛刻的前置條件，加上農(nóng)村土地確權(quán)中對流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)并未進(jìn)行確權(quán)，事實(shí)上造成了流轉(zhuǎn)中的農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置局面，而融資需求強(qiáng)烈的土地流入方并無確權(quán)憑證，利用流轉(zhuǎn)所得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資缺失了最基本的物權(quán)憑證條件，由此造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資存在面小量少的現(xiàn)實(shí)問題。

(二)農(nóng)村土地的融資功能弱化

融資功能都被弱化是農(nóng)村土地?zé)o法發(fā)揮要素效應(yīng)的直接表現(xiàn)，究其原因，一方面是因?yàn)檗r(nóng)村土地使用權(quán)在融資擔(dān)保缺失合法性基礎(chǔ)，并且由于這種立法對集體土地使用權(quán)的過度限制使農(nóng)民沒有被賦予真正意義的土地使用權(quán)；[3]另一方面還因?yàn)檗r(nóng)村土地市場發(fā)育不健全，農(nóng)村土地很難通過市場交易行為實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。黨的十八屆三中全會(huì)提出，審慎穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市，與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨市場平臺(tái)與中介主體雙重缺失的問題，從根本上制約了土地融資功能的實(shí)現(xiàn)。

(三)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策并未全面放開

多數(shù)欠發(fā)達(dá)省份都是農(nóng)村人口外出務(wù)工大省，農(nóng)村空心化的現(xiàn)象尤為突出，如何盤活農(nóng)村宅基地資源成為當(dāng)前增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要內(nèi)容之一。以安徽省金寨縣為例，作為農(nóng)村宅基地制度改革的試點(diǎn)縣，開展了種種有效的實(shí)踐探索，但就目前來看，這些實(shí)踐探索都還停留在宅基地退出層面，如何激活農(nóng)村閑置的宅基地資源仍未有嘗試。受《土地管理法》的規(guī)定制約，宅基地使用權(quán)存在單向內(nèi)部流轉(zhuǎn)的問題，退出的宅基地除用途轉(zhuǎn)化外仍不能實(shí)現(xiàn)有效的流轉(zhuǎn)融資，更不可能作為擔(dān)保物實(shí)現(xiàn)向金融機(jī)構(gòu)融資。而當(dāng)下在建設(shè)特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)和大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的契機(jī)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展都急需大量建設(shè)用地，土地利用規(guī)劃與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃之間的沖突成為農(nóng)村宅基地融資過程中若不過去的坎，但若不依靠社會(huì)融資，單純依靠政府財(cái)政投入，農(nóng)村宅基地制度改革將可能陷入不可持續(xù)的發(fā)展困境。

三、創(chuàng)新農(nóng)村土地改革中金融服務(wù)的問題本質(zhì)

(一)土地市場化程度不高導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)性差

農(nóng)村土地市場化程度不高主要是因農(nóng)村土地市場發(fā)育不充分、產(chǎn)權(quán)交易范圍受限制等原因造成，同時(shí)也與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營行為市場化程度不高相關(guān)。當(dāng)前三級土地流轉(zhuǎn)市場多在政府主導(dǎo)下建立，其交易行為也多帶有濃厚的行政色彩，無法調(diào)動(dòng)市場主體的積極性，農(nóng)村土地市場活力遠(yuǎn)未被激活。在面向農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的金融服務(wù)支持中，因?yàn)槭袌霾煌晟?，?dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值被嚴(yán)重低估，土地流轉(zhuǎn)性差，同時(shí)因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理賠范圍基本局限于農(nóng)作物毀損范圍，從而使多數(shù)的金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的風(fēng)險(xiǎn)心生膽怯，金融服務(wù)機(jī)構(gòu)介入農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的積極性受到極大抑制。

(二)土地市場機(jī)制缺失導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)價(jià)值評估難

除市場化程度不高的因素外，農(nóng)村現(xiàn)有土地市場運(yùn)行的體制機(jī)制不健全也是造成其產(chǎn)權(quán)價(jià)值受抑制的重要原因。農(nóng)村土地市場機(jī)制缺失的表現(xiàn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不健全，缺乏相應(yīng)的流轉(zhuǎn)行為監(jiān)督機(jī)制與信用評估制度；二是農(nóng)村土地經(jīng)營行為不規(guī)范，突破法律與制度的經(jīng)營行為常有發(fā)生；三是缺乏合理的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)評估機(jī)制和機(jī)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)價(jià)值難以通過合理的評估手段得到衡量。正是基于此，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)融資在入圍、評估和流通性等各個(gè)環(huán)節(jié)都受到阻礙，金融資本也因?yàn)槭掷m(xù)不全、運(yùn)行不暢而難以介入。

(三)農(nóng)村信用體系不健全導(dǎo)致資本介入風(fēng)險(xiǎn)高

農(nóng)村土地融資的前提必須是有完備的信用體系作支撐，這是金融機(jī)構(gòu)防范風(fēng)險(xiǎn)的前置性考察條件之一。但從當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐看，流轉(zhuǎn)大戶的融資需求難以得到滿足的另一個(gè)重要原因是農(nóng)村信用體系不健全。部分地區(qū)出現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地的公司或大戶在經(jīng)營不善后棄地出逃的情況，此時(shí)也加大了農(nóng)村土地融資的風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)村信用體系不健全的條件下，通過土地融資補(bǔ)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營的可能性大為降低。農(nóng)村土地融資的信用體系不健全并非體現(xiàn)在銀行等商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的信用等級評價(jià)體系不健全，而恰恰是套用目前金融機(jī)構(gòu)的信用等級評價(jià)提下根本無法完成對土地融資人的信用評價(jià)，在農(nóng)村土地融資信用體系中尚缺失最重要的一環(huán)，即農(nóng)村土地經(jīng)營信用等級評價(jià)體系。在面臨工商資本下鄉(xiāng)帶來的農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的條件下，加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營人的信用等級評價(jià)，通過健全的信用體系建設(shè)完成對惡意流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營人約束是尤為必要且緊迫的任務(wù)。因?yàn)樵诹鬓D(zhuǎn)土地的經(jīng)營人出現(xiàn)抽逃資金逃離農(nóng)業(yè)經(jīng)營的時(shí)候，若用被設(shè)置擔(dān)保物權(quán)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)債權(quán)，勢必造成兩個(gè)極其嚴(yán)重的后果：一是金融機(jī)構(gòu)既無能力也無可能通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)債權(quán)，融資風(fēng)險(xiǎn)提高；二是即使金融機(jī)構(gòu)有能力也有可能通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)債權(quán)，也會(huì)侵害土地承包人的利益，最終使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益受損。

(四)農(nóng)村人口流動(dòng)劇烈導(dǎo)致金融服務(wù)對象不穩(wěn)定

在目前法律與制度的限制尚未完全放開的條件下，農(nóng)村土地可以用于抵押擔(dān)保融資的主要是承包經(jīng)營權(quán)，因近些年對“四荒地”的復(fù)墾和利用比較充分，農(nóng)村“四荒地”的數(shù)量越來越少，對這種類型的土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資問題暫忽略不計(jì)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)際上是農(nóng)戶的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的合體，而隨著農(nóng)村流動(dòng)人口規(guī)模日漸加大，經(jīng)營權(quán)相當(dāng)一部分已經(jīng)不在農(nóng)戶手中，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)從主體上發(fā)生了分離，但根據(jù)三中全會(huì)的決議，可用于擔(dān)保的是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，而被確權(quán)的亦是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，我省多數(shù)地區(qū)對通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的流入方的流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)是未進(jìn)行確權(quán)的，此種條件下，被拿來擔(dān)保的土地權(quán)利人事實(shí)上就變成了承包戶，撇開承包戶自身是否愿意為流轉(zhuǎn)方提供擔(dān)保的因素不考慮外，單就流動(dòng)的承包戶因其流動(dòng)性強(qiáng)而導(dǎo)致銀行等金融機(jī)構(gòu)索債遇阻的因素而言，金融機(jī)構(gòu)也會(huì)出于降低索債成本考慮而放棄此類貸款業(yè)務(wù)。

四、創(chuàng)新農(nóng)村土地改革中金融服務(wù)的路徑選擇

(一)建立健全的農(nóng)村土地經(jīng)營信用體系

無論是從保護(hù)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度看，還是從融資的必要條件方面看，健全的信用體系都是降低風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。面對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中流轉(zhuǎn)方棄地撂荒、不按期支付土地租金等違反誠信原則的經(jīng)營行為，必須盡快在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)權(quán)交易過程中建立起完善的信用體系，形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營行為監(jiān)控考評的首張防護(hù)網(wǎng)，從流轉(zhuǎn)主體資格、流轉(zhuǎn)方經(jīng)營范圍和信用記錄等方面進(jìn)行經(jīng)營準(zhǔn)入和融資準(zhǔn)入考核，建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營與融資“黑名單”，最大程度地預(yù)防農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損。

(二)引導(dǎo)社會(huì)中介力量進(jìn)農(nóng)村

產(chǎn)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)首要地取決于產(chǎn)權(quán)價(jià)值的科學(xué)度量，而農(nóng)村土地價(jià)值難衡量是當(dāng)前令金融機(jī)構(gòu)不愿涉足農(nóng)地?fù)?dān)保的重要原因。因當(dāng)前農(nóng)村土地市場不健全，投資擔(dān)保的中介環(huán)節(jié)缺失科學(xué)的價(jià)值評估服務(wù)。在城市國有土地價(jià)值評估機(jī)制相對成熟的條件下，建議通過必要的政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)評估、審計(jì)、法律服務(wù)等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)介入農(nóng)村土地市場，為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場價(jià)值衡量、經(jīng)營行為規(guī)范和法律風(fēng)險(xiǎn)防范等供給與國有土地產(chǎn)權(quán)交易同等社會(huì)服務(wù)，打消金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村土地資產(chǎn)處置難的融資顧慮。

(三)建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的投資保證體系

在農(nóng)村土地融資融資過程中，必須充分考慮到金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)經(jīng)營性質(zhì)，有效地降低金融機(jī)構(gòu)融資風(fēng)險(xiǎn)是真正提高其開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)積極性的關(guān)鍵舉措。農(nóng)村土地融資中無論是單純依靠政府還是靠流轉(zhuǎn)方亦或靠農(nóng)戶自身承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式都不足取，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的投資擔(dān)保體系迫在眉睫。值得注意的是，實(shí)務(wù)中部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面為土地經(jīng)營人提供保證擔(dān)保的做法是存在違法性風(fēng)險(xiǎn)的。根據(jù)《擔(dān)保法》第8條的規(guī)定，基層政府不宜直接作為承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的主體，《擔(dān)保法》的這一規(guī)定直接意圖就是避免國有資產(chǎn)流失。因此，在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)體系中，政府所能起到的作用應(yīng)該僅限于提供政策支持和融資人信息服務(wù)等環(huán)節(jié)，而評估機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、土地流轉(zhuǎn)方以及其他擔(dān)保機(jī)構(gòu)才是共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體。

(四)進(jìn)一步理順農(nóng)村土地市場體系

農(nóng)村土地市場體系不健全是困擾當(dāng)前農(nóng)村土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要誘因，在農(nóng)村土地融資過程中，理順市場體系是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須盡快完善從農(nóng)村土地入市到出市的全過程市場鏈條，在流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入、專業(yè)隊(duì)伍建立、流轉(zhuǎn)過程的信息公開、流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范化、磋商過程的監(jiān)控、信用等級評價(jià)、流轉(zhuǎn)財(cái)務(wù)審計(jì)與公開以及經(jīng)營過程跟蹤服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)服務(wù)與引導(dǎo)，確保融資人按市場規(guī)則辦事、投資人充分掌握融資風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，使整個(gè)農(nóng)村土地市場有序運(yùn)行。

(五)適度放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制

盤活限制的農(nóng)村宅基地資源是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和壯大集體經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。除鼓勵(lì)農(nóng)民自愿有償退出宅基地外，應(yīng)該推進(jìn)閑置宅基地以合適形式進(jìn)行交易，[4]適度放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制，并不是從根本上剝奪農(nóng)村的宅基地使用權(quán)，而是將常年空置的宅基地與住房發(fā)揮出更多的經(jīng)濟(jì)效益，讓農(nóng)村人可以進(jìn)城，也讓城里人可以下鄉(xiāng)。取消農(nóng)業(yè)稅后，集體經(jīng)濟(jì)不強(qiáng)成為困擾我省當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)的突出問題。通過放開農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)限制，允許一部分產(chǎn)業(yè)資本以租賃、入股等方式取得一定期限內(nèi)的農(nóng)村宅基地使用權(quán)，除可以增加農(nóng)民收入外，一方面能夠在不改變土地用途的條件下，解決當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題，另一方面也能夠利用產(chǎn)業(yè)資本介入壯大集體經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村土地融資提供新的擔(dān)保主體，降低金融機(jī)構(gòu)的融資風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)村土地改革在新的時(shí)期被賦予了新的時(shí)代意義，已由過去單純的就土地權(quán)利配置的內(nèi)涵式改造逐步走向了就土地權(quán)利價(jià)值實(shí)現(xiàn)的外延式擴(kuò)展，金融服務(wù)創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的重要一環(huán)，只有通過以農(nóng)村土地市場完善、降低融資風(fēng)險(xiǎn)為中心的改革舉措，才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地改革的效果，切實(shí)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，激活農(nóng)村存量土地的價(jià)值。在新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化齊頭共進(jìn)的發(fā)展道路中，只有能夠賦予城鄉(xiāng)土地資源均衡供給的改革舉措和最大程度激發(fā)農(nóng)村土地產(chǎn)能的金融服務(wù)創(chuàng)新才能從供給側(cè)改革粗暴的土地利用方式，避免新型城鎮(zhèn)化發(fā)展再陷無限掠奪農(nóng)村土地資源的老路子，實(shí)現(xiàn)人地和諧發(fā)展。

[1]張千帆.城市化不需要征地——清除城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的憲法誤區(qū)[J].法學(xué)，2012，(06):19-24.

[2]高富平.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型——新一輪農(nóng)村土地制度改革的法律思考[J].上海大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012，(04):101-116.

[3]張千帆. 農(nóng)村土地集體所有的困惑與消解[J].法學(xué)研究，2012，(04):115-125.

[4]劉同山.資產(chǎn)化與直接處置: 農(nóng)民宅基地退出意愿研究[J].經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2016，(11):42-47.

2017-02-28

安徽省哲社規(guī)劃課題“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地要素功能發(fā)揮與政府行為約束” (項(xiàng)目編號：AHSKY2014D04)階段性成果。

1.安徽行政學(xué)院政法社文教研部，安徽 合肥，230059；2.九三學(xué)社安徽省委，安徽 合肥，230001

劉 艷(1978- )，女，安徽桐城人，安徽行政學(xué)院政法社文教研部教授，主要研究領(lǐng)域：民商法學(xué)和經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

F321.1；D668

A

1008-8091(2017)02-0110-04