構(gòu)建高校反腐長(zhǎng)效機(jī)制的思考*

魏健馨， 馬子云(. 天津大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300350； . 廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院 政治部， 廣西 南寧 30007)

【專題論壇：高校反腐制度建設(shè)研究】

構(gòu)建高校反腐長(zhǎng)效機(jī)制的思考*

魏健馨1， 馬子云2
(1. 天津大學(xué) 法學(xué)院， 天津 300350； 2. 廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院 政治部， 廣西 南寧 300072)

高校是以學(xué)術(shù)自治為核心，承擔(dān)教書育人工作，具有專業(yè)性、自治性等特征并遵循獨(dú)特運(yùn)行機(jī)制的特殊社會(huì)組織。高校的發(fā)展?fàn)顩r不僅關(guān)系到教學(xué)科研水平，也關(guān)系到年輕一代人格的塑造，影響到國(guó)家和民族的未來(lái)及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。因此，必須對(duì)當(dāng)前高校腐敗事件予以深刻的認(rèn)識(shí)，確立以反腐為主題的長(zhǎng)效監(jiān)督檢查制度，預(yù)防并減少高校腐敗行為發(fā)生。高校腐敗的深層原因是行政化傳統(tǒng)管理模式帶來(lái)的權(quán)力高度集中，應(yīng)通過(guò)建立長(zhǎng)效監(jiān)督檢查機(jī)制實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，在建立有效懲戒機(jī)制、防范機(jī)制和保障機(jī)制的同時(shí)，不斷推進(jìn)去行政化改革。

公營(yíng)造物(公務(wù)法人)； 學(xué)術(shù)自治； 體制性腐敗； 反腐倡廉； 監(jiān)督檢查機(jī)制； 去行政化

與當(dāng)下其他領(lǐng)域中發(fā)生的腐敗案件相比較，高校*本文中所稱之“高校”是狹義上的高校，僅以公立高校為本課題研究和分析的對(duì)象。這個(gè)特殊群體里曝光出來(lái)的腐敗案件*根據(jù)對(duì)近期披露的若干高校腐敗典型案例的概括性分析，高校腐敗主要涉及科研腐敗、招生腐敗、師德腐敗、工程腐敗等類型。僅2014年就有31名高校領(lǐng)導(dǎo)落馬，足以證明高校腐敗現(xiàn)象的嚴(yán)重程度。，因?yàn)榕c高?！蔼?dú)立之人格、自由之精神”的傳統(tǒng)相背離，出乎社會(huì)公眾的意料，讓人們更加難以容忍。

在中國(guó)社會(huì)公眾的傳統(tǒng)心理認(rèn)知中，高校是各種專業(yè)人才薈萃的地方，其內(nèi)部的人員構(gòu)成——教師、學(xué)生，以及行政管理工作人員大都受過(guò)高等教育，屬于精英群體，即使有些工作人員沒(méi)有高學(xué)歷，但是由于常年在文化積淀深厚的高校校園內(nèi)工作，文明修養(yǎng)和綜合素質(zhì)也被視為要高于普通社會(huì)群體，足以讓社會(huì)公眾對(duì)高校及其內(nèi)部人員心懷敬意。更為關(guān)鍵的是，傳統(tǒng)觀念中知識(shí)分子向來(lái)被認(rèn)為是“社會(huì)的良心”，高校教師從事的是塑造人類靈魂的高尚工作，承擔(dān)著為社會(huì)和國(guó)家的未來(lái)發(fā)展培養(yǎng)人才、輸送后備力量的艱巨任務(wù)，社會(huì)公眾從心理層面對(duì)高校抱有理想期待是理所當(dāng)然的。有鑒于此，高校的管理人員和專業(yè)人員更應(yīng)該以身作則，在學(xué)術(shù)造詣和道德品質(zhì)方面為學(xué)生和社會(huì)公眾樹立良好典范。從這個(gè)角度講作為向社會(huì)輸送人才的基地，高校的腐敗現(xiàn)象不僅影響高校自身的校風(fēng)建設(shè)，也會(huì)對(duì)學(xué)生的身心健康產(chǎn)生負(fù)面影響，從而影響國(guó)家未來(lái)的發(fā)展。因此，必須對(duì)高校的腐敗現(xiàn)象秉持“零容忍”的立場(chǎng)，高校反腐工作尤其重要且意義深遠(yuǎn)。

中國(guó)共產(chǎn)黨十八大以來(lái)，黨風(fēng)建設(shè)和反腐敗的強(qiáng)度和力度都在不斷加強(qiáng)。習(xí)近平在2015年1月召開的中紀(jì)委第五次全體會(huì)議上指出，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，要做好“破”和“立”這兩篇文章。其中，“立”即指反腐倡廉的制度建設(shè)。反腐倡廉制度是黨風(fēng)廉政和反腐敗斗爭(zhēng)工作的核心保障，是反腐升級(jí)的必然要求。以此為指導(dǎo)，對(duì)于高校反腐而言，在建立反腐倡廉制度的基礎(chǔ)上，探究杜絕腐敗的監(jiān)督檢查長(zhǎng)效機(jī)制是明智和審慎的選擇。

一、高校腐敗現(xiàn)象的特殊性

圍繞高校的一切問(wèn)題的討論都是以高校的法律定位為基本出發(fā)點(diǎn)的，因?yàn)楦咝２煌趪?guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位，以及其他社會(huì)團(tuán)體和組織。高校的法律地位相對(duì)特殊，高校的腐敗現(xiàn)象也與其特殊法律定位有著密切的關(guān)聯(lián)。因此，有關(guān)高校的監(jiān)督檢查長(zhǎng)效機(jī)制的建立，首先要立足于對(duì)高校法律地位特點(diǎn)的分析和正確的把握，然后才能做到有的放矢，找到治理與防范的有效方法和途徑。

高等學(xué)校是指大學(xué)、獨(dú)立設(shè)置的學(xué)院和高等專科院校，其中包括高等職業(yè)學(xué)校和成人高等學(xué)校。傳統(tǒng)法理學(xué)認(rèn)為，高校屬于公營(yíng)造物*大陸法系的行政法理論普遍存在著“公營(yíng)造物”的概念，即掌握于行政主體手中，由人與物作為手段之存在體，持續(xù)性地為特定的公共目的服務(wù)。。在中國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范體系中，高校法律地位的規(guī)定較為模糊，同時(shí)具有民事主體和行政主體的雙重屬性。其一，高等學(xué)校是事業(yè)單位法人，自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格，在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。其二，在縱向關(guān)系上，高等學(xué)校在頒發(fā)畢業(yè)證書與學(xué)位證書方面具有行政主體資格，屬于法律法規(guī)授權(quán)行使部分行政職能的授權(quán)組織，等同于行政組織的一種。在一般法理意義上，高校是獨(dú)立的法人主體，是非營(yíng)利性組織，高校的主要職能是向社會(huì)公眾提供普遍的教育服務(wù)等公共產(chǎn)品，并且根據(jù)實(shí)際情況的變化對(duì)社會(huì)公眾的教育需要進(jìn)行必要的管理和調(diào)整。由此而知，高校主要是作為一個(gè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是一個(gè)管理機(jī)構(gòu)而存在。在比較法視野中，中國(guó)的事業(yè)單位法人與大陸法系的公務(wù)法人極其相似，兩者都注重主體的公共服務(wù)職能，并賦予主體在必要的時(shí)候?qū)εc教育相關(guān)的公共事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力。但兩者在語(yǔ)義上稍有不同，中國(guó)的事業(yè)單位法人主要是民事法律關(guān)系上的稱謂，而大陸法系的“公務(wù)法人”顯然體現(xiàn)了縱向上的“公務(wù)”與橫向上的“法人”兩種關(guān)系[1]。中國(guó)高校的這種雙重法律屬性的形成，受到了建國(guó)初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和效仿蘇聯(lián)構(gòu)建的高等教育管理體制的影響，在歷史上曾經(jīng)對(duì)中國(guó)高校的發(fā)展起到了重要的作用。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，在中國(guó)的教育體制實(shí)踐中，這種雙重法律屬性也產(chǎn)生了一些問(wèn)題。行政職能的泛化，是高?！靶姓惫芾韮A向在法律上的體現(xiàn)。這種“行政化”管理傾向帶來(lái)的不僅是行政權(quán)力的高度集中和學(xué)術(shù)權(quán)力的相對(duì)弱化，還將“官本位”的思想帶入學(xué)術(shù)領(lǐng)域，為腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生埋下隱患。這種“行政化”管理傾向也體現(xiàn)在高校腐敗問(wèn)題的類型上，既與其他社會(huì)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象有共通之處，也有高校的特定腐敗問(wèn)題。

高校腐敗現(xiàn)象的共通性。其一是職稱評(píng)聘與干部選拔任用領(lǐng)域，高校干部級(jí)別較高，與高校所在地方行政部門平級(jí)甚至更高一些，加之許多高校內(nèi)部“行政化”傾向嚴(yán)重，權(quán)力較為集中，這些誘惑難免對(duì)部分管理人員和教師產(chǎn)生侵蝕和腐化。其二是基建工程領(lǐng)域，目前高校的基建工程主要采取向社會(huì)公開招投標(biāo)的方式進(jìn)行，建設(shè)工程領(lǐng)域的一些“潛規(guī)則”也不可避免地出現(xiàn)在高校的基建項(xiàng)目中*南昌大學(xué)原校長(zhǎng)周文斌因曾在南昌大學(xué)新校區(qū)工程承建中收受多筆賄賂，被檢察機(jī)關(guān)指控。。其三是教學(xué)采購(gòu)領(lǐng)域，從教學(xué)、科研儀器設(shè)備到辦公用品、食品等后勤物資的采購(gòu)，都曾發(fā)生過(guò)多起腐敗案例*華北電力大學(xué)后勤服務(wù)集團(tuán)國(guó)際交流中心原副主任李克忠曾騙取學(xué)校食品采購(gòu)款13萬(wàn)余元。。

高校腐敗現(xiàn)象的特殊性。其一是招生腐敗問(wèn)題，例如目前高校招生中存在的“點(diǎn)招”現(xiàn)象，即預(yù)留一定比例的“機(jī)動(dòng)名額”用于指定對(duì)象，雖然遭到教育部明令禁止，但仍然被一些高校保留。高校自主招生的不透明也為社會(huì)公眾所詬病，個(gè)別高校因自主招生領(lǐng)域出現(xiàn)腐敗問(wèn)題而導(dǎo)致自主招生權(quán)被暫時(shí)“叫?！?中國(guó)人民大學(xué)招生就業(yè)處原處長(zhǎng)蔡榮生因涉嫌利用高校的自主招生權(quán)收受賄賂，被檢察院提起公訴。。其二是學(xué)術(shù)腐敗問(wèn)題，在教育經(jīng)費(fèi)管理和職稱、教學(xué)科研成果評(píng)審環(huán)節(jié)等各個(gè)方面存在腐敗問(wèn)題，出現(xiàn)了以開具虛假發(fā)票、編造虛假合同等手段非法套取科研經(jīng)費(fèi)等犯罪現(xiàn)象*浙江大學(xué)教授陳英旭因授意其博士生以開具虛假發(fā)票、編造虛假合同等手段套取科研經(jīng)費(fèi)，涉嫌貪污罪被提起公訴。。其三是學(xué)校資產(chǎn)和校辦企業(yè)腐敗問(wèn)題，目前高校的一些校辦企業(yè)存在權(quán)屬關(guān)系不明、學(xué)校資產(chǎn)混同等情況，亦成為滋生腐敗的重點(diǎn)領(lǐng)域。

二、高校腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

導(dǎo)致高校腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是多方面的，既有觀念意識(shí)方面的問(wèn)題，也有制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題，但是在根源上還是在于高校的“行政化”傾向所帶來(lái)的權(quán)力高度集中。

(一) 認(rèn)識(shí)上的不足

在觀念意識(shí)方面，高校內(nèi)外都存在著對(duì)高校腐敗形勢(shì)認(rèn)識(shí)不夠的情況。從高校內(nèi)部看，高校對(duì)反腐倡廉教育的重要性和長(zhǎng)期性認(rèn)識(shí)不夠，教育手段簡(jiǎn)單枯燥，教育內(nèi)容落后于時(shí)代要求，使得反腐倡廉教育流于形式。高校行政管理工作人員和教師放松了政治學(xué)習(xí)和法律教育，觀念意識(shí)上的警覺性不高，難以確立有效抵抗金錢、名譽(yù)和權(quán)力誘惑的心理防線。

在高校以外，社會(huì)上對(duì)高校腐敗現(xiàn)象也存在著重視程度不夠的問(wèn)題，這在一定程度上造成了社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的缺失。在許多高校外人士的心目中，高校的行政管理工作人員和教師基本上都接受過(guò)良好的高等教育，知識(shí)豐富，自律能力強(qiáng)，理所應(yīng)當(dāng)具有較為端正的世界觀、人生觀和價(jià)值觀，能夠抗拒任何腐敗的誘惑。此外，由于校務(wù)信息公開制度的缺失，社會(huì)公眾普遍缺乏對(duì)高校較為深入和全面的了解，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)高校反腐的嚴(yán)峻復(fù)雜形勢(shì)認(rèn)識(shí)不清，從而不能對(duì)高校干部和教師形成有效的社會(huì)監(jiān)督。還有一點(diǎn)不可忽視的是，在中國(guó)傳統(tǒng)教育的模式下，家長(zhǎng)對(duì)子女的過(guò)高期待在一定程度上對(duì)高校的腐敗也起了推波助瀾的作用。

(二) 監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)的弱化

對(duì)高校傳統(tǒng)監(jiān)督檢查機(jī)制進(jìn)行檢討，會(huì)發(fā)現(xiàn)在制度層面上，高校的反腐倡廉制度還不夠健全。目前高校的反腐倡廉制度的缺陷主要表現(xiàn)在以下幾方面：

首先，反腐倡廉制度內(nèi)容不夠健全。以基建、采購(gòu)領(lǐng)域?yàn)槔?，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，基建、采購(gòu)工作在高校的工作中占的比重較小，相關(guān)的制度建設(shè)得不到重視。然而近年來(lái)隨著各級(jí)政府對(duì)教育投入的增加，許多高校的科研經(jīng)費(fèi)和基建、采購(gòu)資金的規(guī)模得到了空前的提高，相應(yīng)的法律規(guī)范和制度建設(shè)卻沒(méi)有跟上，工作經(jīng)驗(yàn)匱乏、財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制不完善、資金使用情況不透明、基建采購(gòu)項(xiàng)目管理等重點(diǎn)領(lǐng)域制度不健全等缺陷在實(shí)踐中暴露出來(lái)，這也使得基建、采購(gòu)領(lǐng)域成為高校腐敗的“重災(zāi)區(qū)”。

其次，制度內(nèi)部體系不夠嚴(yán)密。有些高校雖然已經(jīng)建立起了相應(yīng)的制度，但在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了與原有內(nèi)部管理制度不協(xié)調(diào)、新舊制度之間沒(méi)有形成良好的銜接、各個(gè)孤立的制度之間未能形成科學(xué)嚴(yán)密的體系等問(wèn)題，未能發(fā)揮出應(yīng)有的實(shí)效。以紀(jì)檢為例，目前高校的紀(jì)委要受到上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，難以對(duì)同級(jí)黨委形成有效監(jiān)督。類似的問(wèn)題也出現(xiàn)在了財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)監(jiān)督制度上。

再次，相應(yīng)的配套制度沒(méi)有落實(shí)。一套系統(tǒng)有效的反腐制度不僅需要以查處與懲治腐敗為直接目的的制度安排，還需要一系列并非以反腐為直接目的的配套制度[1]，主要包括教職工代表大會(huì)制度、工會(huì)制度、學(xué)生代表大會(huì)制度等民主監(jiān)督機(jī)制和校務(wù)信息公開制度。而目前一些高校民主管理渠道匱乏、信息公開制度不健全，影響了高校師生及社會(huì)公眾對(duì)高校權(quán)力的有效監(jiān)督。

(三) 根本原因：高校的“行政化”

高校的“行政化”包括外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)方面。高校外部行政化即政府對(duì)學(xué)校管理的行政化，主要表現(xiàn)為政府以管理行政部門的手段和思維來(lái)管理高等學(xué)校[2]，高校被冠以行政級(jí)別，校長(zhǎng)由政府任命，財(cái)務(wù)、人事、規(guī)劃等方面也受到政府的管理和約束，辦學(xué)自主權(quán)受到了限制。與此同時(shí)，高校外部的行政化也將“官本位”、官僚主義作風(fēng)帶進(jìn)了校園之內(nèi)，為腐敗的滋生提供土壤。

高校內(nèi)部行政化即學(xué)校內(nèi)部管理的行政化，主要表現(xiàn)為行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)一切、權(quán)力集中、教授和教職工權(quán)力邊緣化等[3]。首先，高校組織結(jié)構(gòu)和人事管理行政化，即效仿行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式來(lái)設(shè)計(jì)高校的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，并對(duì)其內(nèi)部人員也冠以相應(yīng)的行政級(jí)別，干部選拔任用、職稱考核評(píng)聘過(guò)程也帶有較強(qiáng)的行政色彩，致使高校下設(shè)機(jī)構(gòu)繁多，非教學(xué)人員過(guò)多，從而增加辦學(xué)成本。其次，高校的行政權(quán)力高度集中，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力關(guān)系失衡，出現(xiàn)了行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的替代與壓制[4]。高校的行政組織不僅對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行過(guò)多干預(yù)，使用指標(biāo)化、量化等不完全符合教學(xué)規(guī)律的行政手段對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行管理，還掌握了學(xué)術(shù)資源和學(xué)術(shù)榮譽(yù)的配置權(quán)。作為學(xué)術(shù)權(quán)力主體的教授及學(xué)術(shù)組織的作用不突出，弱化了行政決策的科學(xué)性，難以對(duì)行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)有效的制約。高校內(nèi)部行政權(quán)力的集中和膨脹，加上“官本位”思想的影響，不僅容易導(dǎo)致權(quán)力腐敗，也使得原本以興趣為導(dǎo)向的科研活動(dòng)更多地變?yōu)橐岳鏋閷?dǎo)向，急功近利的學(xué)術(shù)風(fēng)氣在高校內(nèi)滋長(zhǎng)，誘使教師采取各種不正當(dāng)手段獲取教學(xué)科研資源，部分有行政職位的學(xué)者更是以職務(wù)之便爭(zhēng)取課題、經(jīng)費(fèi)和榮譽(yù)，甚至出現(xiàn)了學(xué)術(shù)資源壟斷，這些都為學(xué)術(shù)腐敗的滋生埋下了隱患[5]。

三、建立高校監(jiān)督檢查長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)想

從運(yùn)動(dòng)式反腐到權(quán)力反腐再到制度反腐，標(biāo)志著對(duì)反腐工作在觀念認(rèn)識(shí)上不斷深化的過(guò)程。與之前的反腐形式相比，制度反腐具有全局性、根本性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性等多重特點(diǎn)，因而制度建設(shè)成為反腐敗工作取得成效的核心保障。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。高校的反腐工作也必須以制度建設(shè)為核心，在短期內(nèi)建立起一套行之有效的監(jiān)督檢查制度，并在長(zhǎng)期的實(shí)踐中逐步推進(jìn)高校的“去行政化”改革。

(一) 高校反腐工作的短期目標(biāo)：完善監(jiān)督檢查制度

隨著高校反腐工作的開展，建立行之有效的反腐倡廉監(jiān)督制度已經(jīng)被各高校列為一項(xiàng)重要工作。根據(jù)教育部《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃(2013—2015年)》的要求，多所高校已經(jīng)完成了章程的制定工作。在多家高校的章程中，反腐均被擺在了關(guān)鍵位置，這體現(xiàn)了各高校整治腐敗的決心。對(duì)于反腐倡廉監(jiān)督制度的內(nèi)容，各高校的章程都作出了一些有益的探索，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展綱要(2010—2020年)》和中紀(jì)委、教育部、監(jiān)察部《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校反腐倡廉建設(shè)的意見》等多份重要文件中也提出了一些要求，具體可以歸納為三項(xiàng)重要機(jī)制，即懲戒機(jī)制、防范機(jī)制和保障機(jī)制。

1. 懲戒機(jī)制

反腐懲戒機(jī)制突出體現(xiàn)了反腐工作一“破”一“立”的要求。“破”要求加大懲戒力度，依法查處違法違紀(jì)行為，增強(qiáng)反腐工作的威懾力，尤其需要加強(qiáng)對(duì)招生錄取、基建項(xiàng)目、物資采購(gòu)、財(cái)務(wù)管理、科研經(jīng)費(fèi)、校辦企業(yè)、學(xué)術(shù)誠(chéng)信等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管和違法違紀(jì)案件的查處；要求堅(jiān)持和完善案件調(diào)查報(bào)告制度和案件剖析報(bào)告制度，通過(guò)調(diào)查和深入剖析發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并解決問(wèn)題，為完善相關(guān)制度、從源頭上解決腐敗問(wèn)題提供有益的經(jīng)驗(yàn)，真正實(shí)現(xiàn)“以查促教，以查促管，以查促建”[6]。

“立”要求高校依法制定章程，明確高校領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，制定并落實(shí)責(zé)任終身追究制度。一方面，要求高校在制定章程的過(guò)程中，明確高校反腐倡廉工作中校長(zhǎng)、黨委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任。對(duì)于在各自的反腐倡廉職責(zé)范圍內(nèi)出現(xiàn)履職不力、失職瀆職的領(lǐng)導(dǎo)干部，除追究當(dāng)事人責(zé)任以外，也要對(duì)相關(guān)干部的失職瀆職行為作出處罰。另一方面，要求建立起終身責(zé)任追究機(jī)制，保證決策從形成到執(zhí)行、監(jiān)督的整個(gè)過(guò)程實(shí)現(xiàn)全面的覆蓋，使得責(zé)任體系更清晰，確保責(zé)任追究工作深入徹底。對(duì)于相關(guān)責(zé)任人員的追究，不受其單位、職位變化和離退休影響。

2. 防范機(jī)制

反腐防范機(jī)制一方面要求解決權(quán)力過(guò)分集中的弊端，這更有賴于在更長(zhǎng)期的高?！叭バ姓备母镏兄鸩浇鉀Q；另一方面則要求建立起立體式的監(jiān)督格局。立體式的監(jiān)督格局不僅要求完善原有的體系內(nèi)監(jiān)督，還強(qiáng)調(diào)要拓展和強(qiáng)化體系外監(jiān)督。

目前高校體系內(nèi)監(jiān)督的主要模式包括以民主集中制為核心的黨內(nèi)監(jiān)督、以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的組織監(jiān)督和以財(cái)務(wù)管理為重點(diǎn)的審計(jì)監(jiān)督。從總體上說(shuō)，應(yīng)當(dāng)將三種監(jiān)督模式納入高校章程的調(diào)整范圍，明確不同監(jiān)督部門的職權(quán)范圍，保證各監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法依章程履行監(jiān)督職責(zé)，避免職權(quán)交叉和越權(quán)辦事。黨委要自覺承擔(dān)起黨風(fēng)廉政建設(shè)的主要工作，避免出現(xiàn)紀(jì)委代替黨委承擔(dān)過(guò)多超越其職權(quán)范圍的工作的情況。紀(jì)委則應(yīng)當(dāng)回歸到“專門監(jiān)督、紀(jì)律保障”的制度設(shè)計(jì)初衷上，充分發(fā)揮其在黨風(fēng)廉政建設(shè)工作中的組織協(xié)調(diào)作用，做到“牽頭不包辦、督促不代替、協(xié)調(diào)不越位”[7]。審計(jì)監(jiān)督則需明確其在高校治理結(jié)構(gòu)中的位置和隸屬關(guān)系，通過(guò)建立嚴(yán)格的追責(zé)制度增強(qiáng)審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，同時(shí)還要重視審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，將審計(jì)結(jié)果納入各部門的考評(píng)范疇內(nèi)，促使各部門提高對(duì)審計(jì)的重視程度。

從三種監(jiān)督方式各自的特征來(lái)看，黨委監(jiān)督強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮黨員代表大會(huì)的作用，保證高校重大決策的民主性和科學(xué)性；要重視黨內(nèi)基層民主建設(shè)，充分發(fā)揮廣大黨員的監(jiān)督作用，積極推進(jìn)黨務(wù)公開，為黨員參與民主管理和監(jiān)督拓寬渠道；要充分認(rèn)識(shí)到黨風(fēng)廉政教育工作的重要性，加強(qiáng)高校廉政文化建設(shè)，在基層黨組織中開展反腐倡廉教育和師德學(xué)風(fēng)建設(shè)。而紀(jì)委監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督為了適應(yīng)日益復(fù)雜的監(jiān)督和審計(jì)對(duì)象，必須高度重視人才隊(duì)伍的建設(shè)問(wèn)題，有針對(duì)性地開展學(xué)習(xí)、交流和培訓(xùn)工作，尤其是在法律、會(huì)計(jì)、審計(jì)、管理等方面的學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)和實(shí)踐中提高紀(jì)檢人員和審計(jì)人員的履職能力，建立起一支學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型和復(fù)合型的人才隊(duì)伍。

對(duì)于高校的反腐倡廉工作而言，僅僅完善體系內(nèi)監(jiān)督機(jī)制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。體系內(nèi)監(jiān)督的突出特點(diǎn)是在權(quán)力體系內(nèi)部運(yùn)行，監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利益存在牽連，為避免出現(xiàn)結(jié)黨營(yíng)私、互相庇護(hù)、逃避監(jiān)督的狀況，還需要在權(quán)力體系外部構(gòu)建一套監(jiān)督機(jī)制。體系外監(jiān)督機(jī)制主要包括以工會(huì)、教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)為代表的師生監(jiān)督，民主黨派、無(wú)黨派人士的黨外監(jiān)督以及以媒體、網(wǎng)絡(luò)等新型監(jiān)督模式為代表的社會(huì)監(jiān)督，建立起全方位、立體式、多角度的監(jiān)督體系。

3. 保障機(jī)制

反腐保障機(jī)制主要是從程序方面提出的要求，它對(duì)高校的決策形成和權(quán)力運(yùn)行提出了兩方面的要求，一個(gè)是“民主”，另一個(gè)則是“透明”。

“民主”要求健全科學(xué)民主決策機(jī)制，完善高校民主管理制度。對(duì)于高校重大決策的形成，尤其是那些涉及師生根本利益的重大事項(xiàng)的決策，必須嚴(yán)格依照法律和高校章程規(guī)定的程序進(jìn)行，一方面就專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，充分發(fā)揮高校的人才集中優(yōu)勢(shì)，認(rèn)真征詢有關(guān)專家的意見和建議，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估；另一方面要充分保障廣大師生的知情權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，除了定期召開的職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)以外，還要針對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行公示、組織聽證等，充分聽取師生意見，拓寬師生參與決策形成的渠道。

“透明”要求推進(jìn)校務(wù)信息公開，實(shí)現(xiàn)事項(xiàng)透明、流程透明、責(zé)任透明。高?？梢越梃b行政機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)建立和完善信息公開制度，明確規(guī)定高校主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開事項(xiàng)，尤其是基建、采購(gòu)、科研經(jīng)費(fèi)使用、招生、轉(zhuǎn)專業(yè)等師生和社會(huì)公眾普遍關(guān)心的重點(diǎn)領(lǐng)域，必須保證信息公開的及時(shí)性和有效性。同時(shí)，高校應(yīng)當(dāng)針對(duì)自身特點(diǎn)創(chuàng)新信息公開方式，如在師生普遍使用的自媒體平臺(tái)發(fā)布相應(yīng)校務(wù)信息等。

(二) 高校反腐工作的長(zhǎng)期目標(biāo)：不間斷推進(jìn)高校的“去行政化”改革

鄧小平曾經(jīng)指出，“權(quán)力不宜過(guò)分集中”，并一再?gòu)?qiáng)調(diào)制度建設(shè)的重要性，“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗盵8]。目前高校的“行政化”管理傾向帶來(lái)的一個(gè)重要問(wèn)題就是行政權(quán)力的過(guò)分集中，并由此帶來(lái)了行政機(jī)構(gòu)和人員臃腫、行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的替代和壓制、學(xué)術(shù)科研活動(dòng)的功利化等一系列問(wèn)題。揚(yáng)湯止沸不如釜底抽薪，高校的“去行政化”改革對(duì)于醫(yī)治高校權(quán)力過(guò)于集中、權(quán)力分配失衡這一腐敗的“總病根”有著重要的意義。

近年來(lái)，關(guān)于高?！叭バ姓备母锏挠懻撌冀K熱度不減，從國(guó)家層面上，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)中提出，要“探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，逐步取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”。從高校自身的層面上，一些高校也在試圖探索出一條改革之路。然而，南方科技大學(xué)“去行政化”改革效果的不盡人意的示范效應(yīng)也在告誡人們，教育體制改革還面臨著諸多困難和障礙，絕非靠一所大學(xué)的內(nèi)部整頓就能實(shí)現(xiàn)，亦非簡(jiǎn)單地取消高校的行政級(jí)別和行政管理就可以徹底地解決。相反，高校的良性發(fā)展離不開政府的支持和宏觀背景，也離不開規(guī)范、適度和高效的行政管理，高校改革的關(guān)鍵在于重新定位政府與高校的關(guān)系，以及厘清行政管理在高校管理中的職能定位。

1. 調(diào)整政府與高校的關(guān)系，落實(shí)高校自主辦學(xué)權(quán)

首先，將高校的“去行政化”改革納入國(guó)家政治體制改革的總體框架內(nèi)。取消行政級(jí)別設(shè)置，是高?！叭バ姓备母锢@不過(guò)去的一步，但在政治體制尤其是高等教育管理體制總體不變的情況下，單單取消高校的行政級(jí)別還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于長(zhǎng)期以來(lái)存在的行政級(jí)別，在高校與政府及其相關(guān)部門進(jìn)行交流的過(guò)程中，已經(jīng)形成了某一級(jí)別的高校領(lǐng)導(dǎo)干部與相應(yīng)級(jí)別的政府官員進(jìn)行溝通的慣例。在行政級(jí)別仍然是一項(xiàng)重要的社會(huì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的背景下，貿(mào)然取消高校的行政級(jí)別設(shè)置反而可能出現(xiàn)高?！白晕曳胖稹钡牟焕置妫绊懜咝Ｍㄟ^(guò)外部交流獲取更多的辦學(xué)資源和更好的辦學(xué)條件，從而遲滯高校的發(fā)展。因此，高校的“去行政化”改革必須與國(guó)家的行政體制改革同步進(jìn)行，將建立以服務(wù)型政府為主的政治體制改革與以建立現(xiàn)代大學(xué)制度為主的高校改革結(jié)合起來(lái)，充分認(rèn)識(shí)到高校與政府機(jī)關(guān)及其他社會(huì)組織的區(qū)別，作出相應(yīng)的制度安排，使得高校在與外界溝通的過(guò)程中能更依賴于自身的綜合實(shí)力而非行政級(jí)別，為高校營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境和辦學(xué)氛圍。

其次，明確政府與高校的各自職能，構(gòu)建政府、學(xué)校與社會(huì)之間的新型關(guān)系?！毒V要》指出，政府要“以轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)，深化教育管理體制改革，提高公共教育服務(wù)水平?！备鶕?jù)《綱要》的要求，政府在高等教育中的職能定位應(yīng)當(dāng)是服務(wù)者、調(diào)控者和監(jiān)督者。作為服務(wù)者，政府有義務(wù)為高校的發(fā)展提供必要的資源和制度保障；作為調(diào)控者，政府有權(quán)對(duì)高校進(jìn)行管理，但應(yīng)當(dāng)將過(guò)去的行政直接干預(yù)辦學(xué)行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐岳秘?cái)政和法律等宏觀調(diào)控手段為主，充分尊重高校的自主辦學(xué)權(quán)；作為監(jiān)督者，政府主要是對(duì)高校是否依法辦學(xué)進(jìn)行監(jiān)督，嚴(yán)肅處理相應(yīng)違法違紀(jì)行為，而不直接介入高校內(nèi)部的運(yùn)行。

再次，必須以法治建設(shè)為核心落實(shí)高校的自主辦學(xué)權(quán)，以法治的形式規(guī)范政府與高校的關(guān)系。法治的前提是有法可依，這需要國(guó)家修改現(xiàn)行的《高等教育法》中有悖高校自主辦學(xué)權(quán)的條款，并制定相關(guān)法律，一方面明確政府的管理權(quán)限，規(guī)范政府的管理行為，要求政府減少和規(guī)范對(duì)高校的行政審批；另一方面規(guī)定高校辦學(xué)自主權(quán)的范圍，將《綱要》中規(guī)定的多項(xiàng)自主權(quán)以法律的形式固定下來(lái)*根據(jù)《綱要》的規(guī)定，高校享有的自主權(quán)主要包括“自主開展教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)，自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)，自主制定學(xué)校規(guī)劃并組織實(shí)施，自主設(shè)置教學(xué)、科研、行政管理機(jī)構(gòu)，自主確定內(nèi)部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學(xué)校財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)”。。

2. 重塑高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，建立中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度

重塑高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的終極目標(biāo)是“讓行政的歸行政，讓學(xué)術(shù)的歸學(xué)術(shù)”[9]。高校作為一個(gè)系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)，離不開講究效能和效率的行政管理，關(guān)鍵在于要通過(guò)制度設(shè)計(jì)防止行政權(quán)力的過(guò)度膨脹導(dǎo)致的官僚化，合理調(diào)整高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，建立起以自主辦學(xué)和學(xué)術(shù)自由為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度。

首先，以高校章程建設(shè)為核心，實(shí)現(xiàn)依法治校。章程作為高校的“憲法”“家規(guī)”，是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的基礎(chǔ)，也是高校依法治校的主要依據(jù)，對(duì)高校的科學(xué)發(fā)展有著重要的保障作用。教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)中規(guī)定：“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件、實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)、開展社會(huì)合作?！边@確定了章程在高校制度體系中的核心地位，強(qiáng)調(diào)以章程規(guī)范校內(nèi)各項(xiàng)管理制度，依法自主管理高校內(nèi)部事務(wù)?！掇k法》集中規(guī)定了高校章程的主要內(nèi)容，除了《高等教育法》規(guī)定的法定內(nèi)容和高校自主辦學(xué)權(quán)的范圍以外，還規(guī)定了決策機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、民主管理、學(xué)術(shù)體制、專業(yè)評(píng)價(jià)、社會(huì)合作等建立中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度所必須的內(nèi)容，具體包括依法規(guī)范和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制；學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)以及其他學(xué)術(shù)組織的組成原則、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生機(jī)制、運(yùn)行規(guī)則與監(jiān)督機(jī)制；教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)的地位作用、職責(zé)權(quán)限、組成與負(fù)責(zé)人產(chǎn)生規(guī)則以及議事程序；學(xué)校開展社會(huì)服務(wù)、獲得社會(huì)支持、接受社會(huì)監(jiān)督的原則與辦法，學(xué)校保障和提高教育教學(xué)質(zhì)量的原則與制度，以及教師、學(xué)生的權(quán)益救濟(jì)機(jī)制等。

其次，以完善學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，將章程內(nèi)容落到實(shí)處?！陡叩冉逃ā冯m然規(guī)定了高校的法人資格，但對(duì)高校的法人權(quán)利以及法人治理模式規(guī)定得較為模糊，需要隨著國(guó)家事業(yè)單位分類改革的推進(jìn)，探索建立符合高校特點(diǎn)的新型的高校法人治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)《綱要》的要求，高校應(yīng)當(dāng)在章程的指引下，重視三方面的制度建設(shè)：其一，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，完善大學(xué)校長(zhǎng)的選拔任用辦法。這要求構(gòu)建科學(xué)的黨政會(huì)議體系，明確黨委會(huì)議、校長(zhǎng)辦公會(huì)議的職責(zé)定位、議事規(guī)則及議事內(nèi)容[10]；要求改變大學(xué)校長(zhǎng)由政府任命的產(chǎn)生方式，探索校長(zhǎng)的公開選拔和聘任制模式，實(shí)現(xiàn)校長(zhǎng)的職業(yè)化。其二，建立起以學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)為核心的學(xué)術(shù)管理制度，探索教授治校的有效途徑，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的分離。教授治校的實(shí)質(zhì)是創(chuàng)建以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)的大學(xué)組織結(jié)構(gòu)與權(quán)力架構(gòu)[11]，它要求建立起獨(dú)立于各個(gè)職能部門的學(xué)術(shù)委員會(huì)或教授委員會(huì)這一常設(shè)機(jī)構(gòu)，使得作為高校教學(xué)科研主體的教授能夠常態(tài)化、制度化地參與學(xué)校的發(fā)展計(jì)劃、重大事務(wù)和規(guī)章制度建設(shè)的決策和管理，尤其是教學(xué)資源分配、人才引進(jìn)、學(xué)科與專業(yè)發(fā)展、教育教學(xué)改革等直接關(guān)系教學(xué)科研的事務(wù)。充分發(fā)揮教授在學(xué)術(shù)科研和學(xué)科建設(shè)中的作用，有利于改變高校目前權(quán)力高度集中的管理模式，避免行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的越權(quán)干預(yù)和壓制[12]。其三，探索成立高校理事會(huì)或董事會(huì)制度，健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。高校不是孤立于社會(huì)而存在的，需要通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)其與社會(huì)之間的溝通。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建立高校理事會(huì)或董事會(huì)制度，既有利于高校從社會(huì)上獲取各類辦學(xué)資金和多種教育資源，也有利于通過(guò)高校與社會(huì)的合作提高高校服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的能力。

再次，重新定位高校行政部門的職能，明確高校行政部門的職能范圍和運(yùn)行程序。這主要要求從三方面進(jìn)行調(diào)整：其一，高校領(lǐng)導(dǎo)和行政管理工作人員要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，糾正“官本位”思想，認(rèn)識(shí)到學(xué)術(shù)是高校運(yùn)行的核心，高校的行政管理是為了更好地服務(wù)于教學(xué)和科研，建立服務(wù)型的行政管理體制。其二，重新整合高?，F(xiàn)有行政管理部門，將職能重疊或沒(méi)有單設(shè)必要的部門整合起來(lái)，以降低行政成本，便于統(tǒng)一管理。其三，在章程中明確行政職能部門的職能范圍，嚴(yán)格劃分行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界，同時(shí)規(guī)范高校行政權(quán)力的運(yùn)行程序，避免由于行政管理權(quán)力高度集中而滋生的腐敗問(wèn)題。

四、結(jié) 語(yǔ)

高校的反腐倡廉制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須要充分認(rèn)識(shí)到高校反腐倡廉制度建設(shè)的重要性、長(zhǎng)期性和艱巨性，注意將制度建設(shè)與制度運(yùn)行結(jié)合起來(lái)，避免制度因得不到落實(shí)而處于虛置狀態(tài)。這就需要在制度設(shè)計(jì)的同時(shí)對(duì)其合理性、合法性、可行性進(jìn)行充分論證，對(duì)于一些重要的制度要通過(guò)改革試點(diǎn)等方式逐步推進(jìn)，保證制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、針對(duì)性和可操作性；在制度出臺(tái)后要對(duì)制度運(yùn)行情況實(shí)行監(jiān)控和反饋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不足，不斷進(jìn)行完善，還要堅(jiān)持考核評(píng)價(jià)機(jī)制、督促檢查機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，保證好的制度能夠得到充分有效的實(shí)施。

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(責(zé)任編輯：吉海濤)

Reflection on construction of long-lasting effective mechanism of collegiate anti-corruption

WEI Jian-xin1, MA Zi-yun2

(1. Law School, Tianjin University, Tianjin 300350, China; 2. Political Department of Higher People’s Court of Guangxi Zhuang Autonomus Region, Nanning 300072, China)

Colleges and universities are special social organizations, which take academic autonomy as the core, undertake the work of teaching and education, have the characteristics of professionality, autonomy etc., and follow the unique operating mechanism. The development status of colleges and universities is not only related to the level of teaching and scientific research, but also related to the shaping of personality of the young generation, which affects the future of the country and the nation and the international competitiveness. Hence, the current collegiate corruption events must be understood deeply, the long-lasting effective supervision and inspection institutions focused on anti-corruption should be established, so as to prevent and reduce the happen of collegiate corruption behavior. The deep reason of collegiate corruption is the highly centralized power brought by the traditional management mode of administrativization. The combination of long-term and short-term objectives should be realized through the establishment of long-lasting effective supervision and inspection mechanism, and de-administrativization reform should be continuously promoted as well as the establishment of effective mechanisms of punishment, prevention and guarantee.

anstalten (public legal person); academic autonomy; systematic corruption; anti-corruption and clean governance; supervision and inspection mechanism; de-administrativization

2016-05-20

司法部國(guó)家法治與法學(xué)理論研究課題專項(xiàng)任務(wù)(12SFB5010)； 南開大學(xué)社科立項(xiàng)(廉政研究專項(xiàng))課題。

魏健馨(1964-)，女，河北文安人，教授，博士，主要從事憲法學(xué)、法律心理學(xué)等方面的研究。

13∶26在中國(guó)知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。

http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20170111.1326.006.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2017.02.01

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A

1674-0823(2017)02-0097-07