船舶大氣污染之法律規(guī)制

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001)

船舶大氣污染之法律規(guī)制

侯宇

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001)

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，船舶大氣污染問題日益受到重視，聯(lián)合國《防止船舶污染國際公約》(MARPOL73/78)已對船舶大氣污染做出了規(guī)定。然而，由于船舶大氣污染的跨區(qū)域性加之具有極強的流動性，對船舶大氣污染的防治仍然有待于公約各締約國的積極努力?？諝馕廴局卫淼钠惹行砸笪覈鴮Υ按髿馕廴居枰愿叨戎匾?。然而，與發(fā)達國家相比，我國無論在防范意識還是在法律制度建設層面上均存在巨大差距。為了從根本上防治環(huán)境污染，我國應積極履行國際公約采取措施防止船舶大氣污染，如繼續(xù)加大在各港口及各排放區(qū)對船舶大氣污染物進行有效排放控制。

船舶大氣污染；環(huán)境保護；國際公約

船舶污染是造成海洋環(huán)境污染的主要因素之一，它所占的比重高達35%。隨著國際貿(mào)易的蓬勃發(fā)展，航運業(yè)呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展的勢頭，船舶數(shù)量激增、船舶運力也隨之提高，但是隨之而來的則是人們意想不到的海洋環(huán)境污染問題。由于污染的持續(xù)惡化，海洋自凈能力逐年下降，海洋生態(tài)環(huán)境開始呈現(xiàn)出其脆弱的一面。因此，為了保護海洋環(huán)境，國際社會開始限制船舶污染物排放，針對船舶污染防治制訂了一系列的國際公約，船舶大氣污染當然涵蓋其中。

一、對船舶大氣污染規(guī)制之必要性與緊迫性

船舶對大氣的污染主要來自柴油機(主機、輔機)廢氣排放的一氧化碳(CO)、二氧化碳(CO2)、硫氧化物(SOx)、氮氧化物(NOx)、碳氫化合物(HC)、微粒(又稱顆粒、顆粒物(PM))等消耗臭氧物質，船上載貨產(chǎn)生揮發(fā)性有機化合物(VOCs)以及重金屬。船舶向大氣所排放的這些污染物或有毒、有害物質無疑會對空氣質量、氣候變化和人體健康都會產(chǎn)生巨大的危害。據(jù)美國環(huán)境署2008年的報告，2007年洛杉磯因船舶大氣污染死亡的多達700人。而2014年國際環(huán)保組織自然資源保護協(xié)會(NRDC)發(fā)布的《船舶和港口空氣污染防治白皮書》則顯示：2001年的數(shù)據(jù)，每年全球遠洋船廢氣排放導致過早死于心肺疾病和肺癌的人數(shù)估計達60 000人；2011年，遠洋船廢氣排放導致歐盟的死亡人數(shù)為4.6萬人；2008年，遠洋船和內河船舶的廢氣排放造成香港當?shù)? 202人過早死亡。[1]

在船舶排放的廢氣中，排放比重最大的是二氧化碳(CO2)。眾所周知，二氧化碳是全球溫室效應的罪魁禍首。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》《蒙特利爾議定書》等諸多國際溫室氣體減排與氣候保護公約都主要針對二氧化碳減排而規(guī)定。根據(jù)聯(lián)合國國際海事組織(IMO)的統(tǒng)計，國際航運業(yè)的二氧化碳排放量占全球總量的3%左右。但如果不及時采取措施控制，到2050年該比例將增至18%。[2]

硫氧化物(SOx)是船舶排放的比重大且危害嚴重的氣體。船用柴油機在燃燒時主要生成二氧化硫(SO2)和少量三氧化硫(SO3)。其中，二氧化硫無色有強烈氣味的氣體，它會刺激人體并導致急性支氣管炎、哮喘、痙攣甚至窒息等。如果大氣中二氧化硫含量過高時，溶于水蒸汽而形成酸雨，使農(nóng)作物和植被葉黃枯萎，甚至加速許多物質的腐蝕。因此，二氧化硫過量會對生態(tài)系統(tǒng)(陸地生態(tài)系統(tǒng)和淡水水體)造成巨大的破壞，還會加劇海洋酸化。

氮氧化物(NOx)是船用柴油機在燃燒過程中排放的氮的各種氧化物總稱，它包括NO、NO2、N2O4、N2O、N2O3和N2O5等。在船舶排放的廢氣中所含的氮氧化物大多數(shù)為一氧化氮(NO)，二氧化氮(NO2)次之，其它氮氧化物含量極少。一氧化氮無色并具有輕度刺激性氣味，雖然它只有在高濃度時造成人與動物中樞神經(jīng)系統(tǒng)障礙，但它卻可以被臭氧氧化成具有劇毒的二氧化氮。二氧化氮是一種赤褐色并帶刺激性的氣體，它嚴重影響血液的輸氧能力，并對心、肝、腎等等臟器造成損害。而且，氮氧化物不僅可以形成酸雨進而破環(huán)生態(tài)系統(tǒng)、使海洋酸化，而且還可以導致光化學煙霧，其對環(huán)境造成的危害不可小覷。

碳氫化合物(HC)是船用柴油機在燃燒過程中形成的未燃烴，如果人體吸入較多，則會破壞造血機能，造成貧血、神經(jīng)衰弱，而且將降低肺抵御傳染病的能力。碳氫化合物的另一大危害是，它與氮氧化物在陽光紫外線的作用下將產(chǎn)生光化學煙霧，這種煙霧具有大的毒性，對人體極具危害性。

船舶所排放的顆粒(PM)，主要由船用柴油機在燃燒過程中碳煙(也稱黑碳、黑煙)構成。柴油發(fā)動機煙氣中的柴油顆粒物已被世界衛(wèi)生組織(WHO)的癌癥研究所認定為致癌物質。[3]柴油顆粒物毒性較強，體積非常小，包含了大約40種有毒污染物，其中15種被確認為致癌物質。[4]而且，顆粒物中的有毒物質多環(huán)芳烴(PAH)還可隨著顆粒物進行遠距離輸送(最遠可達10 000公里)。[5]據(jù)美國衛(wèi)生署的統(tǒng)計，顆粒物每年造成約15 000人死亡、100萬人患呼吸系統(tǒng)疾病、40萬人哮喘并使數(shù)萬人哮喘惡化，顆粒物對兒童的影響尤為嚴重。[6]此外，碳煙被科學界公認為是一種短期氣候致暖物質，它會加速冰川、致使極地冰蓋融化，并加劇氣候變化。

船舶排放的揮發(fā)性有機化合物(VOCs)主要產(chǎn)生于船舶大量使用氯氟碳化合物(CFCs)和鹵素物質。*在工業(yè)領域，氯氟碳化合物(CFCs)一直被廣泛用于冷卻劑、煙霧發(fā)射劑、各種溶劑、泡沫噴灑劑以及絕緣物質。在航運業(yè)，氯氟碳化合物(CFCs)通常被用于冷藏船和冷藏箱、隔熱貨艙、船員住艙和食品儲藏間。鹵素物質是由氯氟碳化合物(CFCs)制成，通常用于手提式滅火器和固定滅火系統(tǒng)。這些揮發(fā)性有機化合物主要包括苯和苯系物、甲醛、苯乙烯、四氯乙烯和二甲苯等，其公認的負面作用是：參與光化學反應，產(chǎn)生臭氧；生成二次有機氣溶膠，引發(fā)光化學煙霧，進而污染環(huán)境、損害人體健康；加劇平流層臭氧的消耗，增加溫室效應；具有毒性，可引起皮膚過敏、機體免疫水平失調、影響甚至中樞神經(jīng)系統(tǒng)功能、消化系統(tǒng)，并可致癌(如白血病等)。

船舶排放的重金屬和污染陸地環(huán)境的重金屬大體一致，主要是鉛、汞、鉻、鎘和砷。這些重金屬一旦被人體吸收，由于其代謝緩慢，重金屬在體內聚集而無法排出體外進而會引起重金屬中毒，對健康危害極大。

正是由于船舶大氣污染的高危害性，尤其對于腹地狹窄的海峽、港口城市而言，其環(huán)境影響不容小覷。聯(lián)合國所屬的國際海事組織(IMO)于1973年制定了《防止船舶污染國際公約》，并于1978年通過的議定書對其進行了修正，形成了眾所周知的MARPOL73/78公約，其后該公約被不斷修訂。國際海事組織(IMO)海洋環(huán)境保護委員會(MEPC)于2013年5月通過了《防止船舶污染國際公約》有關氮氧化物的修訂草案，把排放控制區(qū)域(ECAs)有關實施氮氧化物排放控制技術章程第三層標準(Tier III)，*該標準針對輸出馬力超過130 kW的船用柴油機，根據(jù)船只建造日期適用不同的層次標準。在迫于各方壓力之下，這一標準被提前到2016年1月1日生效，而且標準更為苛刻。1992年，為應對全球氣候變暖給人類經(jīng)濟和社會帶來不利影響，聯(lián)合國通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》開始對二氧化碳等溫室氣體排放進行全面控制。

美國較早開始采用防治船舶大氣污染舉措，它于1977年成立南海岸空氣質量管理局(CARB)，開展跨行政區(qū)域協(xié)同污染治理。2008年，美國國會批準實施《防止船舶造成大氣污染規(guī)則》，大幅度提高船舶廢氣排放標準。深受船舶大氣污染之害的美國加州于2008年通過一項法規(guī)，要求從2009為年起掛有美國和外國國旗的船只在其海岸線24英里以內航行時使用低硫或清潔燃料，更有甚者對進入港口的機動車亦要求其排放和使用的燃油達到聯(lián)邦標準。而歐盟也于2012年通過一項立法修正案，自2020年起對行駛在歐盟國家海域(成員國12海里領?；蛲２雌涓劭?的船舶執(zhí)行更嚴格硫化物排放標準以保護環(huán)境。[7]

近年來持續(xù)不斷惡劣的霧霾天氣使得沿海城市開始認識到船舶排放也屬于不可忽視的沿海城市主要大氣污染物源。據(jù)統(tǒng)計，2010年僅全國內河船舶氣體排放的污染物總量就超過100萬噸，而在船舶聚集的沿海港口地區(qū)，各類船舶氣體排放的污染物更是可觀。[8]根據(jù)上海市環(huán)境監(jiān)測中心的報告，2012年船舶對上海主要污染物總量的貢獻集中在SO2以及NOx，分別為12.4%以及11.6%，對全市 PM2.5的貢獻也達到5.6%；其中，以遠洋船為甚，其PM2.5、SO2、NOx排放量對全市的貢獻分別為5.0%、12.0%和8.2%。*劉娟：《上海市船舶及港口大氣污染物排放清單研究》，上海市環(huán)境監(jiān)測中心，2013年6月。深圳的PM2.5主要來源港口船舶占5%，*環(huán)保部機動車排污監(jiān)控中心、交通部水科學研究院編：《中國船舶和港口空氣污染防治概況》，內部資料，2012年8月，第11頁。遠洋船的SO2排放量占全市排放總量的67%，NOx占14%，顆粒物占6%。[9]較為直觀更具說服力的是2013年初上海市環(huán)保局的統(tǒng)計結果：構成上海PM2.5來源25%的主要是機動車和船舶。汽車和船舶是二比一的關系，上海一年產(chǎn)生的40萬噸氮氧化物中機動車排放占10萬噸，船舶約五六萬噸；顆粒物排放汽車約1萬噸，船舶約5 000噸。[10]據(jù)新華網(wǎng)的報道，根據(jù)專家測算，2013年全國船舶二氧化硫排放量約占全國排放總量的8.4%，氮氧化物排放量占11.3%，港口城市首當其沖受船舶污染影響最大，江河沿岸城市其次。[11]鑒于我國對船舶排放的廢氣尚未引起足夠的重視，因而對船舶空氣污染形成的機理欠缺深入的研究，如不同船舶類型、不同類型船舶燃油使用情況、排污染狀況等，進而導致我國欠缺對船舶氣體排放的規(guī)制。

二、我國船舶大氣污染規(guī)制存在的問題

我國對船舶大氣污染的防治始終未引起足夠的重視，直接體現(xiàn)在在立法、執(zhí)法和政策以及技術諸方面。

首先，在立法層面。由國務院批準環(huán)保部發(fā)布、自1991年7月1日起實施的《中華人民共和國大氣污染防治法實施細則》，是調整我國大氣污染的最上位法，然而它也僅屬于部門規(guī)章。鑒于該規(guī)章已不合時宜，根據(jù)2001年10月6日發(fā)布并實施的《國務院關于廢止2000年底以前發(fā)布的部分行政法規(guī)的決定》，《大氣污染防治法實施細則》被廢止，取而代之的是全國人大常委會修訂并公布的《中華人民共和國大氣污染防治法》，該部法律已于2000年9月1日起正式實施。然而，現(xiàn)行《大氣污染防治法》只是強調機動車船不得超過規(guī)定的排放標準，國家鼓勵生產(chǎn)和消費使用清潔能源的機動車船，沒有進一步明確和細化船舶大氣排放污染物和燃料油中有害物質的國家標準。*《大氣污染防治法》第32條：“機動車船向大氣排放污染物不得超過規(guī)定的排放標準。任何單位和個人不得制造、銷售或者進口污染物排放超過規(guī)定排放標準的機動車船?！钡?4條：“國家鼓勵生產(chǎn)和消費使用清潔能源的機動車船。國家鼓勵和支持生產(chǎn)、使用優(yōu)質燃料油，采取措施減少燃料油中有害物質對大氣環(huán)境的污染。單位和個人應當按照國務院規(guī)定的期限，停止生產(chǎn)、進口、銷售含鉛汽油?！钡?5條第2款：“交通、漁政等有監(jiān)督管理權的部門可以委托已取得有關主管部門資質認定的承擔機動船舶年檢的單位，按照規(guī)范對機動船舶排氣污染進行年度檢測?！庇捎谶@些規(guī)定欠缺操作性，其結果其必然導致我國有關船舶燃油品質標準、散裝有毒液體物質和船舶廢氣的排放標準處于缺失甚至失控狀態(tài)。*其實，船用燃油品質遠低于車用燃油品質，即便目前要求最為嚴格《MARPOL73/78》公約附則Ⅵ對船用燃料油含硫量的上限也高達35 000 ppm(3.5%)，遠遠高于車用油的含硫量。根據(jù)《車用柴油(Ⅳ)》國家標準，從2015年1月1日起，我國車用柴油硫含量將從350ppm降到50ppm?？梢姡萌剂嫌偷牧蚝渴瞧胀ú裼偷?00倍，甚至超過了燃煤(北京燃煤的含硫量應在0.5%以下)。鑒于現(xiàn)行《大氣污染防治法》存在的問題，全國人大常委會擬對該法予以修訂。2014年9月，國務院法制辦公布了《中華人民共和國大氣污染防治法(修訂草案送審稿)》并廣為征求意見。該送審稿設專節(jié)對“機動車船大氣污染防治”做出了詳細規(guī)定，然而卻未將揮發(fā)性有機化合物(VOCs)的防治納入范圍?！洞髿馕廴痉乐畏ā?修訂草案送審稿)無疑將推動我國船舶大氣污染的防治，這亟需環(huán)保、交通等部門細化燃油品質和船舶大氣排放物標準。

調整涉及船舶大氣污染的行政規(guī)章主要有以下幾個。原城鄉(xiāng)環(huán)境保護部1983年頒布并實施的《船舶污染物排放標準》(GB3552 GB3552—83)，但是該法規(guī)并未將船舶大氣污染涵蓋其中；環(huán)境保護部于2007年頒布并實施的《非道路移動機械用柴油排氣污染物排放限值及測量方法(中國Ⅰ、Ⅱ階段)》(GB20891—2007)，然而該法規(guī)僅涵蓋了小型船用柴油發(fā)動機(37kW以下)，其他類型的船舶仍然缺乏相應的廢氣排放標準；交通運輸部2010年頒布并于2011年2月1日起實施的《中華人民共和國船舶及其有關作業(yè)活動污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》，令人遺憾的是該法規(guī)也未將大氣污染物列為防治污染范圍；2012年2月環(huán)境保護部頒布了《環(huán)境空氣質量標準》(GB3095—2012)取代了1996年標準，將于2016年1月1日起實施，該法規(guī)將PM2.5列為環(huán)境空氣污染物六大基本項目之一，并要求全國所有主要城市自監(jiān)測；交通運輸部于2000年頒布并實施的《新建及購置運輸船舶節(jié)能技術要求》(JTT423—2000)對船舶降低廢氣排放做出了規(guī)范但執(zhí)行效果不佳，2012年6月發(fā)布并于2012年9月1日起實施的《營運船舶燃料消耗限值及驗證方法》(JT/T826—2012)對船舶燃料消耗進行了規(guī)范，2012年6月發(fā)布并于2012年9月1日起實施的《營運船舶 CO2排放限值及驗證方法》對國內以柴油機為動力的400總噸及以上所有營運船舶CO2排放予以了正式規(guī)范；此外，2015年環(huán)保部已完成了《船舶壓燃式發(fā)動機排氣污染物排放限值及測量方法(中國第一、二階段)(征求意見稿)》的編制，擬細化對船舶發(fā)動機排氣污染物的控制；環(huán)保部也在組織制定《船用柴油機大氣污染物排放標準》，擬對所有功率37kW以上柴油發(fā)動機為動力的船舶進行嚴格的大氣污染物排放控制，這些大氣污染物排放物涵蓋了NOx、SO2、CO2、CO、HC、PM等。

國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局《船用柴油機排氣放污染物測量方法》(GB/T 5741—2008)、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局《船用柴油機排氣煙度限值》(GB8840—2009)與中國船級社《船用柴油機氮氧化物排放試驗及檢驗指南 》(GD 01—2011)是防治船舶大氣污染的強制性行業(yè)標準，性質上屬于部門規(guī)章。還有一些的部門規(guī)章，主要是中國船級社制定針對節(jié)能和溫室氣體減排制定的推薦性行業(yè)標準，如2012年7月10日實施的《綠色船舶規(guī)范》、2011年11月7日實施的《船舶能效管理認證規(guī)范》和2012年12月發(fā)布并于2013年1月1日起實施《內河綠色船舶規(guī)范》等。

其次，在執(zhí)法層面，多頭執(zhí)法頑疾成為阻礙防治船舶大氣污染的阻礙。我國海洋執(zhí)法一直受困于“五龍鬧?！钡睦Ь?，中國海事(即交通運輸部海事局，隸屬交通運輸部的海洋執(zhí)法隊伍)、中國海監(jiān)(隸屬國家海洋局的海洋執(zhí)法隊伍)、中國漁政(隸屬農(nóng)業(yè)部的海洋執(zhí)法隊伍)、中國海警(隸屬公安部的海洋執(zhí)法隊伍)和中國海關(海上緝私的執(zhí)法隊伍)五支執(zhí)法隊伍其海洋執(zhí)法職能劃分呈現(xiàn)出條塊式的分割，職能存在很大的交叉，因而在具體執(zhí)法時職責不清和、相互推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。而對船舶(大氣)污染監(jiān)督，則是由中國海事、中國海監(jiān)、中國漁政和環(huán)保部門來承擔，它們《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國海事局海事行政執(zhí)法監(jiān)督管理規(guī)定》《中華人民共和國漁業(yè)法》《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗條例》《中華人民共和國漁業(yè)行政執(zhí)法船舶管理辦法》等法律法規(guī)來行使其權力，這些部門執(zhí)法存在嚴重的交叉和重疊，加之船舶大氣排放主要來自燃油和揮發(fā)性有機化合物(VOCs)，而對于船用燃油品質和有機化合物排放尚無相應的國家標準、CO2排放限值的管理辦法尚未出臺，上述各執(zhí)法部門對船舶大氣污染的監(jiān)管缺乏法律依據(jù)。于航空器的大氣污染排放一樣，對船舶和航空器“相關方面的排放標準和評價體系卻仍是監(jiān)管‘盲點’”。[12]此外，船舶的移動性導致船舶污染具有極強的流動性，其污染擴散范圍大，往往呈現(xiàn)出跨區(qū)域甚至跨國界的態(tài)勢，因此船舶污染尤其是船舶大氣污染的區(qū)域性治理難度非常大，需要跨區(qū)域多部門聯(lián)合執(zhí)法方能奏效。

第三，在政策層面，政府各部門不斷推動，但收效甚微。2011年，國務院院頒布了《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》。該規(guī)劃要求推進城市大氣污染防治，實施區(qū)域大氣污染物特別排放限值，對火電、鋼鐵、有色、石化、建材、化工等行業(yè)進行和京津冀、長三角和珠三角等區(qū)域重點防控，開展區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法檢查。針對船舶和航運造成的污染，該規(guī)劃要求推進船舶大型化、專業(yè)化，淘汰老舊船舶，加快實施內河船型標準化，推廣港口輪胎式集裝箱門式起重機油改電、靠港船舶使用岸電、港區(qū)運輸車輛和裝卸機械節(jié)能改造、油碼頭油氣回收等進行重點節(jié)能減排，但是未對船舶大氣污染防治予以關注。2011年，交通部制定了《“十二五”水運節(jié)能減排總體推進實施方案》，提出制定營船舶節(jié)能減排準入與退出管理辦法、開展鼓勵靠港船舶使用岸電相關政策研究、試點油碼頭氣回收再利用技術等減少船舶大氣污染排放的控制措施。改實施方案要求，至2015年港口生產(chǎn)單位吞吐量二氧化碳排放下降10%以上，營運船舶單位運輸周轉量二氧化碳排放下降16%以上，其中海洋船舶和內河船舶分別下降17%和15%以上。顯然，交通部也未對硫化物、氮氧化物、碳氫化合物以及顆粒物等其它船舶大氣污染物引起足夠的重視。2013 年9月國務院頒布了《大氣污染防治行動計劃》，該計劃要求京津冀、長三角建立區(qū)域協(xié)作機制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理，開展工程機械等非道路移動機械和船舶的污染控制。該計劃要求逐步提升燃油品質，但是令人遺憾的是僅是針對車用汽、柴油而未對船用燃油品質提出改善要求。

最后，新技術難以推廣。目前較為有效防治船舶污染大氣的技術主要包括建立物排放清單、船舶主機的排放控制技術(包括優(yōu)化電子噴油控制裝置、采用節(jié)能環(huán)保型柴油機、節(jié)油減煙器、新型燃油添加劑等)、油船蒸發(fā)氣排放控制技術、船舶利用LNG燃料技術、船舶能效管理計劃等。中國船級社的《綠色船舶規(guī)范》《船舶能效管理認證規(guī)范》《內河綠色船舶規(guī)范》等技術指導文件均屬于推薦性行業(yè)標準而對企業(yè)沒有強制力，加之航運和造船業(yè)受成本合算的利益驅動，各種防治船舶(大氣)污染的新技術被束之高閣，船舶節(jié)能減排政策竟成了“鏡中月、水中花”。

三、國際公約框架下我國船舶大氣污染之規(guī)制

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》《蒙特利爾議定書》(旨在逐步停止生產(chǎn)和消費用鹵素物質和有損臭氧層的CFCs物質)基礎性與綱領性文件。因此，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第3條所確立的共同但有區(qū)別責任原則、預防原則、可持續(xù)發(fā)展原則和合作原則是溫室氣體減排適用的基本原則。

為了落實上述公約，國際海事組織(IMO)制定了《防止船舶污染國際公約》(即ARPOL73/78公約)，該公約已于1983年 10月2日生效。但是鑒于際海運業(yè)的特殊性，《京都議定書》并未要求各國對船舶溫室氣體排放予以控制，只是在其2條第2款規(guī)定:“附件Ⅰ所列的國家締約方應分別通過國際民用航空組織和國際海事組織做出努力,謀求限制或減少航空和航海艙載燃料產(chǎn)生《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體排放?！睂Ω骶喖s國預防原則、可持續(xù)發(fā)展原則和合作原則均無疑義，但是“共同但有區(qū)別的責任”原則爭議頗多。*其實，發(fā)展中國家大多認為這一原則與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》所確立的原則是相違背的，不符合公約及其議定書所確立的國際環(huán)境正義的理念。巴西、中國、印度、沙特阿拉伯、南非和委內瑞拉等發(fā)展中國家因此而對《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第2條提出了保留。因為，在國際海事組織其它公約或文件中，“非優(yōu)惠待遇”是一貫普遍適用的原則，即公約所規(guī)定的標準與要求平等、無差別地適用于所有船旗國，不對發(fā)展中國家實施優(yōu)惠待遇。由于國際上廣泛采取船舶開放式登記制度，使得方便旗船登記與登記船舶無真正的聯(lián)系。因此，航運公司無法通過懸掛非MARPOL73/78公約有附則Ⅰ登記國的國旗而獲益，此舉意在防止航運公司通過懸掛不同船旗而規(guī)避公約義務。如若適用《聯(lián)合國氣候變化框架公約》所確立的“共同但有區(qū)別的責任”原則，航運業(yè)懸掛方便船旗的慣例必然使得規(guī)避公約義務成為常態(tài)，意味著在“航運業(yè)規(guī)則中實行‘雙重標準’”，使國際海事組織一貫倡導的‘公平競爭環(huán)境’成為囈語。出于國際環(huán)境正義要求，有學者認為，任何國家都不應該承擔不成比例的有害的環(huán)境后果和解決環(huán)境問題的成本。[12]因此，MARPOL73/78公約不適用“共同但有區(qū)別的責任”原則。但是也有學者認為，“共同但有區(qū)別的責任”原則與“非優(yōu)惠待遇”原則并不矛盾。因為，“按照各國針對海運船舶所擁有的利益(包括在船公司參股、光船租賃、船舶經(jīng)營等) 比例, 按照“共同但有區(qū)別責任”原則實施海運溫室氣體減排義務。這樣,“共同但有區(qū)別責任”原則的適用不但不會造成開放式登記的船舶增加,還會實現(xiàn)環(huán)境正義,保障發(fā)展中國家海運業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?！盵13]但是，如何準確計算各國對海運船舶所擁有的利益，這顯然是無法操作的。此外，《京都議定書》確立了三類靈活依賴于市場的調節(jié)的清潔生產(chǎn)機制、聯(lián)合履約機制和排放交易機制。有學者也認為，這些靈活機制依賴市場(Trading schemes)這一公平的調節(jié)杠桿有助于實現(xiàn) “共同但有區(qū)別的責任”原則且不損害“非優(yōu)惠待遇”原則。[14]但是，有減排義務的航運公司和國家勢必會通過排污權交易市場將其減排義務有償轉讓給其他發(fā)展中國家，這最終會使得公約的減排義務成為空頭支票。因此，適用MARPOL73/78公約必須堅持“非優(yōu)惠待遇”原則，排斥“共同但有區(qū)別的責任”原則，不采用《京都議定書》 所倡導的單純依賴市場的靈活機制。

為適應人們日益提升的環(huán)保意識和履行有關環(huán)保的國際公約義務，MARPOL73/78公約不斷在修改。MARPOL73/78公約附則Ⅵ*該附則于2011年7月修正。已于2013年1月1日在全球范圍內生效。附則Ⅵ要求各締約國應逐步減少全球船舶硫氧化物(SOx)的排放，從2012年開始全球硫化物的控制總量降低到初始的3.5%(目前的含量為4.5%)，至2020年年初，這一總量將下降到0.5%，而對這一方案完成可行性審查將不遲于2018年進行。后來，附則Ⅵ被多次修訂，對排放控制愈發(fā)嚴格。如果，締約國認為需要對硫氧化物(SOx)、氮氧化物(NOx)或顆粒物質或者上述三種類型由船舶排放的物質進行特別控制，經(jīng)修訂的允許設立排放控制區(qū)(ECAs)，經(jīng)國際海事組織的許可，目前波羅的海海域以及包括英吉利海峽在內的北海兩大硫氧化物(SOx)排放控制區(qū)；*在硫氧化物排放控制區(qū)(ECAs)，要求硫化物含量限量指標自2010年7月1日減少到1%(現(xiàn)今指標為1.5%)，到2015年1月1日這一指標將下降到0.1%。這就意味著自2010年7月1日起，航經(jīng)排放控制區(qū)(ECAs)的商船將必須使用低硫含量的燃油(或者使用其他可以替代的辦法減少排放)。美屬波多黎各臨近水域及維京群島和美國加勒比海硫氧化物(SOx)、氮氧化物(NOx)和顆粒物質(PM)的排放控制區(qū)(ECAs)；*這兩個排放控制區(qū)(ECAs)在2014年1月1日生效。此外，自2014年1月1日起，在南緯60度以南的南極海域，船舶不得燃用或者運載超過一定濃度的包括原油、燃油等在內的各種油類物質，即在南極航行的船舶必須使用或更換為符合品質要求的燃油或使用新型清潔能源；而自2016年1月1日起，為嚴格的“第三層”發(fā)動機控制機制即氮氧化物(NOx)排放逐步遞減規(guī)則開始生效，只有安裝了符合氮氧化物排放標準到發(fā)動機的船只才能在排放控制區(qū)(ECAs)內進行作業(yè)或航行。[15]

鑒于《MARPOL73/78》公約的規(guī)定，我國對船舶大氣污染予以嚴格防治，應從以下幾方面著手：

首先，完善和強化相關立法。在對《大氣污染防治法》修改時應增加對船用燃油品質的要求；應對二氧化碳、一氧化碳、硫氧化物、氮氧化物、顆粒物質和揮發(fā)性有機性化合物的排放設定原則性標準，具體標準可由環(huán)保部、交通部通過《船舶污染物排放標準》等部門規(guī)章與行業(yè)標準予以細化并設定處罰尺度；*如香港政府出臺條例，規(guī)定若船舶連續(xù)三分鐘以上(含三分鐘)排放的氣體與林格曼黑度(一種用于測量煙氣黑度的方法)二級的顏色一樣深或更深，則視為違法，需進行罰款，本地船舶的最高罰款為10 000 至25 000港幣，遠洋船為25 000至50 000港幣。LegCo, Legislative Council Brief: Shipping Legislation (Control of Smoke Emission) (Amendment) Bill 2014, February 26, 2014, www.legco.gov.hk/yr13-14/english/bills/brief/b201402281_brf.pdf。對遠洋船舶采取“非優(yōu)惠待遇”，對內河和沿海船舶也應“非優(yōu)惠待遇”以防止假借注冊地與營運地不一致而規(guī)避法律現(xiàn)象發(fā)生；對船舶大氣污染采取排污權交易例外規(guī)定，但為了總體航運及相關產(chǎn)業(yè)的成本效益綜合考慮，可借鑒瑞典實施的差別化的“航道費”收費這一過渡措施，即在過渡期內的船舶須根據(jù)二氧化碳、硫氧化物和氮氧化物的排放量而支付相應的航道費作為補償；[16]劃定重點海域、港區(qū)設定排放控制區(qū)，嚴格控制排放；對進入領海甚至專屬經(jīng)濟區(qū)的船舶即要求嚴格遵照排放標準行駛*可借鑒美國的做法，美國2008年修正的《清潔空氣法案》規(guī)定，任何駛入或駛離美國港口和碼頭的遠洋船舶使用的燃料含硫不得超過千分之一，2010年12月31日開始，該限制將擴大到距離美國海岸或大海岸線200英里以內的海域。此外，2012年1月l日起，美國環(huán)保局可根據(jù)技術成本和具體實行的可行性對駛入或駛離美國港口和碼頭的遠洋船舶發(fā)動機排放氮氧化物、顆粒物、碳氫化合物和一氧化碳的排放設定控制標準。深受船舶大氣污染之害的美國加州于2008年通過一項法規(guī)，要求從2009為年起掛有美國和外國國旗的船只在其海岸線24英里以內航行時使用低硫或清潔燃料，更有甚者對進入港口的機動車亦要求奇排放和使用的燃油達到聯(lián)邦標準。。令人欣慰的是，交通運輸部于2016年2月宣布，將在珠三角、長三角、環(huán)渤海水域設立三個船舶排放控制區(qū)，控制船舶硫氧化物、氮氧化物和顆粒物排放，改善我國沿海和沿河區(qū)域的空氣質量。*具體的排放控制區(qū)實施方案已于2015年12月頒布。自2016年4月1日起，長三角區(qū)域將率先實施減排，船舶在長三角水域排放控制區(qū)核心港口靠岸停泊期間使用硫含量不高于0.5%m/m的燃油。此外，在部門規(guī)章與行業(yè)標準領域，完善船舶入級建造規(guī)范與營運船舶檢驗規(guī)范*附則Ⅵ第4章新增能效設計指數(shù)(EEDI)，強制新建船舶按能效設計指數(shù)設計和建造并應進行能效管理計劃(SEEMP)，相應地附則VI也因此增加了有關檢驗和發(fā)證的新的定義和要求，包括國際能效證書的格式。。這樣，透過立法嚴懲污染行徑，鼓勵采用新技術、清潔能源達到節(jié)能減排、改善環(huán)境之目的。

其次，建立跨區(qū)域執(zhí)法、多部門聯(lián)動機制。由于船舶的移動性加之氣象與地理等因素的影響，船舶大氣污染往往是跨地域的，有時遠隔百里的臨海乃至內陸地區(qū)也深受其害，因此應仿效美國加州1977年成立的南海岸空氣質量管理局，在環(huán)渤海、長三角、珠三角等重點海域開展跨行政區(qū)域協(xié)同污染治理。雖然國務院2011年頒布的《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》和2013年頒布的《大氣污染防治行動計劃》都對此提出了要求，但是應在法律層面對海事、國海監(jiān)、漁政和環(huán)保部門的職權與職責予以明確界定以防止推諉扯皮，此外還應將多部門聯(lián)動的具體機制細化以增強操作性。

最后，大力推廣排放清單制度。我們可借鑒歐美大型港口的經(jīng)驗，制定詳細的港口廢氣排放清單，編制符合港口特點的“港口清潔空氣行動計劃”，并定期進行修訂和調整。這樣促使各航運公司以此為基礎進行減排措施的費用效益分析，使其在“經(jīng)濟人”的本能驅動下積極自愿地轉用低硫油、使用岸電、推廣液化天然氣(LNG)和其他清潔能源船舶、使用廢氣洗滌器、降低船舶航速，從而有效改善港口區(qū)域空氣質量。在此方面，青島和上海等港口已開展船舶大氣污染物排放清單研究并取得了一定成果。[17]因此，應進一步加大對船舶大氣污染物排放清單研究，早日使各港口實施對船舶大氣污染物有效排放控制。

四、結束語

隨著海洋污染的日趨嚴重，公眾環(huán)保意識的不斷增強，標準日趨嚴格的ARPOL73/78公約附則VI業(yè)已生效。美、英、法、德、荷蘭等航運大國紛紛適應該公約的規(guī)定，在其國內法也制定相應的船舶大氣污染防治法，其標準甚至嚴于公約的規(guī)定。由于國際航運的跨國界性，加之MARPOL73/78公約堅持的“非優(yōu)惠待遇”原則，我國遠洋船舶不得不適應駛入港口所在國的排放規(guī)定。因此，與其被動適應不如主動改進，唯此方能適應航運業(yè)慘烈的競爭。

由于MARPOL73/78公約附則VI的實施，必然對相關船用設備、防污設備提出了更高的要求，如柴油機、焚燒爐、SOx廢氣清洗系統(tǒng)和蒸汽釋放收集系統(tǒng)、碼頭蒸汽控制釋放系統(tǒng)、臭氧消耗物質接收設備和船舶廢氣清洗系統(tǒng)殘余物接收設備等；此外對航行在排放控制區(qū)的氮氧化物和硫氧化物的高排放標準，必然使得船舶選低硫燃油或其他清潔能源，這些無疑會增加整個航運成本。這也是我國航運業(yè)遲遲不愿與MARPOL73/78公約接軌的根本原因。但是，從國外根據(jù)長期運營的實踐基礎上的真實成本與效益分析，嚴格控制船舶大氣污染收益巨大：如據(jù)歐盟統(tǒng)計，由于使用低硫或清潔能源，歐盟各國的航運業(yè)可能為此支26億至110億歐元，但因此而改善了空氣質量有益健康卻使醫(yī)療衛(wèi)生開支節(jié)省了340出億歐元的，其效益遠高于航運業(yè)的成本增加；[7]美國環(huán)境署的統(tǒng)計也表明，實施嚴格的船舶大氣控措施后，加州排放控制區(qū)內(Los Angeles-Long Beach Area)每年因此而減少12 000至31 000人過早死亡、減少了1 500 000個工作日和9 600 000個輕微受限工作日的損失，相關行業(yè)也因此而獲得了990億至2 700億美元凈收益(agency values)；[18]雖然因船舶節(jié)能減排措施而使航運成本增加進而轉嫁到所承運商品最終銷售價格上，其對整個社會帶來了負擔微乎其微：美國環(huán)境署調查的結果是，每一雙運動鞋因此而僅增加0.01美元成本，而不宜標準蒲式耳(1蒲式耳等于35.238升，1噸小麥為38.01蒲式耳)谷物也僅增加0.03美元成本，[19]百姓對此變化幾乎感覺不到。因此，成本效益顯然不能成為消極履行MARPOL 73/78公約的托辭。

為了保護海洋環(huán)境，我國應盡快建立嚴格的船舶大氣污染防治法律體系，并積極付諸行動，還我們一個蔚藍的大海和湛藍的天空。

[1]馮淑慧,朱祉熹, BECQUE Renilde, FINAMORE Barbara.船舶和港口空氣污染防治白皮書[M].北京:國際環(huán)保組織自然資源保護協(xié)會(NRDC),2014:12-13.

[2]謝璇.歐盟：2018年開始監(jiān)測大噸位船舶碳排放[EB/OL].[2017-02-16]. http://env.people.com.cn/BIG5/n/2014/1201/c1010-26126158.html.

[3]International Agency for Research on Cancer(IARC),IARC Monograph:Diesel and Gasoline Engine Exhausts and Some Nitroarenes(Vol.105,2013)[EB/OL].[2017-06-18].www.monographs.iarc.fr/.

[4]Office of Environmental Health Hazard Assessment(OEHHA),Health Effects of Diesel Exhaust—A Fact Sheet by Cal/EPA’s Office of Environmental Health Hazard Assessment and the American Lung Association of California(2007)[EB/OL].[2017-06-18].www.oehha.ca.gov/public_info/facts/dieselfacts.html.

[5]USEPA,Designation of North American Emission Control Area to Reduce Emissions,regulatory announcement,(March 2010)[EB/OL].[2017-06-18].www.epa.gov/otaq/regs/nonroad/marine/ci/420f10015.pdf.

[6]EPA Press Release,EPA Proposes Reduced Sulfur Content in Diesel Fuel to Ensure Clean Heavy-Duty Trucks and Buses[EB/OL].[ 2000-05-17] https://www.edie.net/news/0/EPA-proposes-reduction-of-sulphur-in-diesel/2729/

[7]歐盟將執(zhí)行更嚴格船舶硫化物排放標準[EB/OL].[2017-02-16]. http://news.xinhuanet.com/2012-05/30/c_112075926.htm.

[8]李靜,梁嘉琳.船舶排放成大氣污染防治盲點[N].經(jīng)濟參考報,2013-07-08(9).

[9]首場“委員議事廳”激辯治霧霾[N].深圳晚報,2014-02-17(A09).

[10]石曉霞.誰是霧霾的罪魁禍首[N].南方周末,2014-01-21(C13).

[11]中國擬發(fā)布首個國家標準控制船舶大氣污染物排放[EB/OL].[2017-02-16]. http://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/08/c_1115546880.htm.

[12]王彥斌，李衛(wèi)國.IMO船舶溫室氣體減排機制原則法律分析[J].中國水運,2009(2):94-95.

[13]白佳玉.國際海運溫室氣體減排法律政策芻議[J].法學雜志,2010(1):141

[14] CHRISTODOULOUVAROTSI Iliana,Demystifying air pollution from ships via trading schemes:how far can we go?[J] Journal of International Maritime Law15(2009)：169-177.

[15]曹俊.國際防止船舶污染公約新增兩項修正案 關注油污染和大氣污染[N].中國環(huán)境報,2011-09-14(3).

[16]Swedish Maritime Administration(SMA),The Environmental Differentiated Fairway Dues System,May 20,2010,[EB/OL].[2017-02-16].www.sjofartsverket.se/pages/1615/Fairway%20dues.pdf.

[17]劉靜.青島市港口船舶大氣污染排放清單的建立及應用[J].中國環(huán)境監(jiān)測,2011(6):50-53.

[18]U.S.EPA,“Regulatory Announcement:EPA Proposal for Control of Emissions from New Marine Compression-Ignition Engines at or Above 30 Liters Per Cylinder,” June 2009,[EB/OL].[2017-02-16].at http://www.epa.gov/otaq/regs/nonroad/marine/ci/420f09029.htm#4.

[19]U.S.EPA,Office of Transportation and Air Quality,“EPA Proposal for Control of Emissions from New Marine Compression-Ignition Engines at or Above 30 Liters Per Cylinder,” Fact Sheet,p.4,[EB/OL].[2017-02-16].at http://www.epa.gov/otaq/regs/nonroad/marine/ci/420f09029.pdf.

OnRegulatingAirPollutionfromShips

HOU Yu

(LawSchoolofZhengzhouUniversity,Zhengzhou450001,China)

Along with the economic development, ships are now among the largest sources of air pollution. Most countries signed an international agreement known as MARPOL73/78 to prevent air pollution from ships. China now realizes the harm of pollutants emitted from burning this dirty fuel by ships, but lacks emissions control regulations. Compared with the developed countries, there is a huge disparity in the idea of prevention and legal systems. Therefore, the clear obligation settled by MARPOL73/78 is upon China to regulate ships emissions to protect the environment and public health and safety.

Air Pollution from Ships; Environmental Protection; MARPOL73/78

P618.3

A

1008-7699(2017)05-0052-09

(責任編輯董興佩)

2017-02-08

侯 宇(1971─)，男，河南清豐人，鄭州大學法學院副教授，法學博士.