淺析英國的行政監(jiān)察專員制度

徐雪+梁爽

（燕山大學(xué)文法學(xué)院，河北 秦皇島 066000）

【摘 要】英國行政監(jiān)察專員制度的基本含義概括為： 由一名官員專門調(diào)查相關(guān)人員對(duì)行政機(jī)關(guān)不良行政提出的申訴，他完全獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，享有與其身份相當(dāng)?shù)臋?quán)力。行政監(jiān)察專員負(fù)責(zé)的是公民對(duì)政府不合理行為提起的申訴。英國的行政監(jiān)察專員具有獨(dú)立性、職責(zé)的廣泛性、制度的合理性以及高度的權(quán)威等特點(diǎn)。在現(xiàn)在的中國，存在著許多的行政不合理行為，研究英國的行政監(jiān)察專員制度對(duì)于中國政府的正常、合理的運(yùn)行具有重要的意義。

【關(guān)鍵詞】英國；行政監(jiān)察專員制度；行政建設(shè)

一、英國行政監(jiān)察專員制度的起源與發(fā)展

英國的議會(huì)行政監(jiān)察專員地位高、權(quán)力大、影響廣，其調(diào)查具有“下議員的過濾、絕對(duì)的調(diào)查權(quán)、隱性的執(zhí)行力”等特點(diǎn)，該制度多為其他國家所效仿。該制度在英國在發(fā)展經(jīng)歷了半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間。從“克利切爾高地事件”引起人們對(duì)于不合理的行政行為的注意，到90年代前后形成監(jiān)察專員的專門化，再到21世紀(jì)初，英國的行政監(jiān)察專員制度逐漸的走向統(tǒng)一。

（一）英國行政監(jiān)察專員制度的起源

20世紀(jì)50年代的英國行政救濟(jì)機(jī)制尚未健全，普通法院申訴程序繁瑣，行政裁判制度也僅僅處于起步階段，大量的行政不合理行為往往會(huì)被排除在法律的受理范圍之外，但是這并不能對(duì)行政行為進(jìn)行很好的制約。英國發(fā)生的“克利切爾高地事件”使得人們期待建立一個(gè)能夠更加有效處理不良行政行為的機(jī)制。

1961年，英國的法學(xué)家國際協(xié)會(huì)英國分會(huì)組織“司法界”以及司法委員會(huì)，根據(jù)本年頒布的《行政與公民》報(bào)告正式建議設(shè)立議會(huì)行政監(jiān)察專員署（The Office of the Parlimentary Commissioner），但是該建議起初卻遭到了保守政府的反對(duì)。但是人們提出監(jiān)察專員的建立可以有效的監(jiān)督行政的不公正行為，最終根據(jù)1967年的《議會(huì)行政監(jiān)察專員法》建立了英國的議會(huì)行政監(jiān)察專員，由前審計(jì)長坎普頓（Cumpton）爵士擔(dān)任第一任議會(huì)行政監(jiān)察專員。開始了英國行政監(jiān)察專員制度的開端。

（二）英國行政監(jiān)察專員制度的發(fā)展

20世紀(jì)60、70年代是英國行政監(jiān)察專員制度的產(chǎn)生與初步發(fā)展時(shí)期。1967年，根據(jù)《議會(huì)行政監(jiān)察專員法》，由英王任命的議會(huì)行政監(jiān)察專員的任務(wù)是調(diào)查公民因政府部門以及其它非中央政府部門的公共機(jī)構(gòu)在履行其行政職能時(shí)的不良行政給自身造成不公正待遇而提出的申訴。1974年，根據(jù)《地方政府法案》，產(chǎn)生了地方行政監(jiān)察專員。這主要涉及英格蘭、威爾士地區(qū)。地方行政監(jiān)察專員主要針對(duì)地方的申訴申訴時(shí)間進(jìn)行專門調(diào)查與處理。

20世紀(jì)90年代前后，英國的行政監(jiān)察專員制度不斷向各地區(qū)、各領(lǐng)域擴(kuò)展。英國議會(huì)監(jiān)督權(quán)力下放，在地方建立了地方議會(huì)監(jiān)察專員制度。主要有法律服務(wù)監(jiān)察專員、補(bǔ)助金監(jiān)察專員以及其他先后成立的銀行、建筑協(xié)會(huì)監(jiān)察專員與保險(xiǎn)監(jiān)察專員、警務(wù)監(jiān)察專員等。

21世紀(jì)初，英國的行政監(jiān)察專員制度逐漸的走向統(tǒng)一。2002年，蘇格蘭議會(huì)根據(jù)《蘇格蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員法》設(shè)立了一個(gè)整合的蘇格蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對(duì)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、地方政府、社會(huì)住房管理部門、以及其它的蘇格蘭公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的管轄。2005年，根據(jù)威爾士《公共服務(wù)監(jiān)察專員法案》，威爾士地區(qū)也將分散的監(jiān)察專員部門合并成為一個(gè)公共服務(wù)行政監(jiān)察專員，且該行政監(jiān)察專員還將有權(quán)監(jiān)督威爾士議會(huì)議員的行為準(zhǔn)則。

二、英國行政監(jiān)察專員制度的內(nèi)容

在英國，監(jiān)察專員主要有三類：議會(huì)行政監(jiān)察專員、地方行政監(jiān)察專員和衛(wèi)生行政監(jiān)察專員。議會(huì)行政監(jiān)察專員是指由議會(huì)設(shè)立、英王任命，可以對(duì)相關(guān)人員因中央行政機(jī)關(guān)不良行政而提出的申訴展開獨(dú)立調(diào)查的官員。地方行政監(jiān)察專員是由地方政府（議會(huì)）設(shè)立，專門處理因地方不良行政行為而權(quán)益受到損害的相關(guān)人員所提出的申訴的官員。衛(wèi)生監(jiān)察專員制度主要針對(duì)衛(wèi)生系統(tǒng)的不良行政，申訴人可以直接向衛(wèi)生行政監(jiān)察專員提出申訴。

（一）議會(huì)行政監(jiān)察專員

根據(jù)《議會(huì)行政監(jiān)察專員法》的規(guī)定，議會(huì)行政監(jiān)察專員由英王任命，終身任職， 直到退休為止。只有在嚴(yán)重不法行為時(shí)， 由議會(huì)兩院彈劾才能免職。薪金由統(tǒng)一基金開支， 有權(quán)任命自己的工作人員。

議會(huì)監(jiān)察專員的工作程序是首先下議院議員的過濾。受害人對(duì)下議院議員提出申訴，由下議院議員決定申訴是否成立，如果成立了，再將案件轉(zhuǎn)送行政監(jiān)察專員進(jìn)行調(diào)查以及處理。如果受害人直接向行政監(jiān)察專員申訴，并且后者認(rèn)為可以受理時(shí)，可將案件送交有關(guān)議員征求意見， 由有關(guān)議員再送回行政監(jiān)察專員進(jìn)行調(diào)查。

在對(duì)不合理的行政行為進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，監(jiān)察專員具有很高的權(quán)威與很大的權(quán)力。專員有權(quán)決定是否啟動(dòng)調(diào)查程序，這種自由不受法律的強(qiáng)制約束。在調(diào)查過程中，有權(quán)要求任何人提供證據(jù)，在取得證據(jù)方面，具有高等法院所有的全部強(qiáng)制權(quán)力。

（二）地方行政監(jiān)察專員

地方行政監(jiān)察專員主要是為了解決地方行政當(dāng)局的不良行政行為設(shè)立的機(jī)構(gòu)，當(dāng)公民對(duì)其行為提起訴訟時(shí)，專員就有權(quán)利對(duì)這個(gè)事件進(jìn)行調(diào)查。不同地區(qū)的監(jiān)察專員負(fù)責(zé)調(diào)查、處理本地的申訴。行政監(jiān)察專員可以就導(dǎo)致不公正情形的不良行政行為以及失敗的公共服務(wù)問題進(jìn)行調(diào)查。不良行政行為與違法行為是不同的，有些行為可以是合法但是是不合理的行為，不良行政行為具有更加廣泛的內(nèi)容。不受其管轄的主要有刑事調(diào)查及預(yù)防，商業(yè)交易及合同，人事管理事項(xiàng)，包括任命、解雇、工資、紀(jì)律及退休等，涉及一個(gè)地區(qū)全體或大部分居民的事項(xiàng)等。

在公民對(duì)不良行政行為提起申訴時(shí)，必須要將申訴書上交給地方政府成員，這與議會(huì)行政監(jiān)察專員受理案件是不同的。但是地方政府成員沒有下議院議員具有的過濾的權(quán)力。如果政府成員拒絕轉(zhuǎn)送申訴書，地方行政監(jiān)察專員可以直接受理受害人的申訴。

（三）衛(wèi)生行政監(jiān)察專員

衛(wèi)生行政監(jiān)察專員是在議會(huì)行政監(jiān)察專員成立之后仿照該制度由議會(huì)針對(duì)全國衛(wèi)生服務(wù)體系中的申訴問題而單獨(dú)設(shè)立的行政監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)。申訴人可直接向衛(wèi)生行政監(jiān)察專員提出申訴，而無需議會(huì)議員的轉(zhuǎn)接。另外受害人的親屬或其他適當(dāng)?shù)娜嗽谑芎θ怂劳龌蛴捎谄渌虿荒苌暝V時(shí)，有較大的自由可代替受害人申訴。

有7種情況不在衛(wèi)生行政監(jiān)察專員管轄范圍內(nèi)。1、受害人有權(quán)向法院或行政裁判所起訴的事項(xiàng)，原則上不受管轄，與議會(huì)行政監(jiān)察專員一樣。2、醫(yī)師牙醫(yī)生及其他醫(yī)務(wù)人員所提供的基本服務(wù)。3、衛(wèi)生行政監(jiān)察專員認(rèn)為只是實(shí)施臨床判斷的診斷或治療。4、家庭開業(yè)醫(yī)師委員會(huì)作為裁判所時(shí)的行為。5、雇傭工資紀(jì)律及其他人事管理事務(wù)。6、合同行為或商業(yè)交易，但對(duì)病人提供服務(wù)的合同例外。7、依照國民服務(wù)法的規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開調(diào)查的事項(xiàng)。

三、英國行政監(jiān)察專員制度對(duì)我國行政建設(shè)的啟示

英國的行政監(jiān)察專員主要負(fù)責(zé)處理公民因合法利益受到政府的不合理行政轉(zhuǎn)行為的損害而提起的申訴，促使政府官員合法、合理行事。但是中國由于對(duì)行政訴訟受案范圍的限制，使得許多對(duì)公民權(quán)利造成損害的行政行為不能得到法院的救濟(jì)，許多不合理的行政行為不能得到限制。另外由于司法程序的嚴(yán)格復(fù)雜，耗時(shí)較長，訴訟成本較高，許多人放棄了通過法律的程序來維護(hù)自己的權(quán)利。研究行政監(jiān)察專員制度對(duì)中國具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）設(shè)立中國的人大行政監(jiān)察專員制度，提高監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，保證監(jiān)察專員工作的獨(dú)立性和權(quán)威性

在中國法律中，各項(xiàng)條款都明確的指出何為違法行為，但是蘊(yùn)含在合法性內(nèi)部的合理性卻沒有受到人們的重視。合理的行政是依法行政的要求。這就要求設(shè)立具有中國特色的行政監(jiān)察專員制度，提高監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，保證監(jiān)察專員工作的獨(dú)立性和權(quán)威性。行政監(jiān)察專員由國家主席提名，全國人大投票決定其任免，行政監(jiān)察專員只對(duì)全國人大負(fù)責(zé)，受全國人大及常委會(huì)的監(jiān)督，并賦予行政監(jiān)察專員廣泛的調(diào)查權(quán)，對(duì)所有政府機(jī)關(guān)及其工作人員的違法、失當(dāng)行政行為，均有權(quán)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查，任何組織機(jī)構(gòu)和個(gè)人不得妨礙監(jiān)察專員的調(diào)查、監(jiān)察活動(dòng)，各級(jí)行政人員都要配合監(jiān)察專員展開調(diào)查、視察。申訴案件以不啟動(dòng)司法程序?yàn)橄薷鼮橹匾氖且x予行政監(jiān)察專員實(shí)質(zhì)性的建議權(quán)甚至一定的處分權(quán)，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有違法行為可以移交有關(guān)司法部門或直接對(duì)其進(jìn)行控訴。另外，行政監(jiān)察專員及其工作人員的薪金及其辦公經(jīng)費(fèi)，由全國人大常委會(huì)統(tǒng)一支付，不受政府部門的控制。保持行政專員的獨(dú)立性。

（二）擴(kuò)大公共參與，提高監(jiān)察工作的公開性和透明度

行政監(jiān)察專員作為人大的代理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，享有對(duì)公共管理部門公共官員的違法、不良行政行為進(jìn)行調(diào)查、批評(píng)、提出建議和公開調(diào)查結(jié)果的權(quán)力。但是僅僅是依靠專員，對(duì)行政人員的監(jiān)察可能還不到位，或者是并不能很好的體現(xiàn)公民的意志。當(dāng)執(zhí)行任務(wù)受到阻礙時(shí)，監(jiān)察專員可以將案件提交人大，或者向媒體公開，將人民的意愿整合起來，維護(hù)人民意愿，甚至可以制定一些規(guī)定，以防止以后相類似的不合理的行政行為的再次出現(xiàn)。或者是再次出現(xiàn)后，可以快速的得到解決，提高效率，減少人力、財(cái)力的損失。

（三）完善行政監(jiān)察專員的程序制度

在決定案件是否受理時(shí)，可以遵循以下原則。當(dāng)公民可以通過其他救助途徑進(jìn)行利益的維護(hù)時(shí)，不得向監(jiān)察專員提起申訴，以免加大專員的案件數(shù)量。調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行為涉及違法犯罪而應(yīng)當(dāng)由其他國家機(jī)關(guān)處理時(shí)，則移交有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)；若發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行為確屬違法或不當(dāng)，則向行政機(jī)關(guān)提出糾正或改進(jìn)建議，建議行政機(jī)關(guān)重新考慮與衡量、撤銷或變更原行政行為、對(duì)原決定說明理由、修正互有抵觸或有缺失之法規(guī)、修正行政處分所依據(jù)的法規(guī)、或建議給予被害人補(bǔ)償、或考慮其他更加合理的措施。如果監(jiān)察專員有重大違法行為，議會(huì)可以對(duì)他進(jìn)行彈劾，罷免其職務(wù)。

四、結(jié)語

英國建立行政監(jiān)察專員制度是為了讓公民能更好地行使請(qǐng)?jiān)笝?quán)，對(duì)侵害公民合法利益的不良行政行為進(jìn)行制約，它具有很大的獨(dú)立性與權(quán)威性，對(duì)英國行政的正常運(yùn)行產(chǎn)生了巨大的積極意義。我國與英國的國情不同，不能照搬英國的行政監(jiān)察專員制度，但是我們可以借鑒其優(yōu)點(diǎn)，完善我國的行政制度。我們可以建立中國的行政監(jiān)察專員制度，提高監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性，提高監(jiān)察工作的透明性與公開性，另外還要完善行政監(jiān)察專員程序，對(duì)監(jiān)察專員的權(quán)力進(jìn)行有效的制約，不至于“以權(quán)謀私”，使“監(jiān)督權(quán)”能夠得到具體落實(shí)，更好地維護(hù)公民的合法利益，規(guī)范行政人員的行為。

作者簡(jiǎn)介：徐雪（1992—），女，河北省霸州市人，燕山大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向：國際關(guān)系。

梁爽（1990—），女，河北省唐山市人，燕山大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向：國際關(guān)系。

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