農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的法理規(guī)制邏輯

李方方 許佳君

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的法理規(guī)制邏輯

李方方 許佳君

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210098)

農(nóng)地權(quán)屬調(diào)整是農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中基于土地權(quán)重新配置而產(chǎn)生的權(quán)利交換和變更行為。從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性文件來(lái)看，農(nóng)地的“三權(quán)分置”是以政策執(zhí)行的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。具體而言，農(nóng)地“三權(quán)分置”政策執(zhí)行的法治效應(yīng)，破解了土地對(duì)農(nóng)民身份限制的掣肘，提升了土地社會(huì)保障功能的福利效應(yīng)。農(nóng)地“三權(quán)分置”政策執(zhí)行的法理表達(dá)破解了“三權(quán)分置”中三類(lèi)主體的權(quán)利歸屬難題，消解了“三權(quán)分置”政策立法表達(dá)的執(zhí)行慣性，厘定了集體成員權(quán)政策性規(guī)范的建構(gòu)規(guī)則。因此，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理定位，要圍繞破解土地所有權(quán)主體虛位的產(chǎn)權(quán)治理困局這一主線(xiàn)，不斷拓展農(nóng)地權(quán)能配置和交易主體范圍，界定土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)權(quán)歸屬和收益分配方向。

農(nóng)村；土地；“三權(quán)分置”；法理規(guī)制

產(chǎn)權(quán)是關(guān)于產(chǎn)權(quán)界定、交易和保護(hù)過(guò)程中一系列政策安排和法律規(guī)定的總稱(chēng)，既是權(quán)利又是規(guī)則，具有有界性、排他性、可支配性等特點(diǎn)?！爱a(chǎn)權(quán)是決定制度變遷的核心變量，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的社會(huì)是一個(gè)效率絕對(duì)低下、資源配置絕對(duì)無(wú)效的社會(huì)”*張曙光、盛洪：《科斯與中國(guó)》，中信出版社2013年版，第76頁(yè)。。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是指一切關(guān)于農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利組成的土地權(quán)利約束范疇。毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)農(nóng)地的“三權(quán)分置”模式是在現(xiàn)行法律框架規(guī)制下依法提升我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的有效模式。然而，有學(xué)者較早就提出中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不但模糊而且含混不清*Wei Hu.Household land tenure Reform in China: its impact on Farming Land Use and Agro-environment. Land Use Policy,1997,(3):175-186.，認(rèn)為30年來(lái)農(nóng)村土地改革中最重要的制度安排是“有意的制度模糊”*黃礪、譚榮：《中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是有意的制度模糊嗎?》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2014年第6期。。模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系內(nèi)部構(gòu)成與單項(xiàng)權(quán)利歸屬不明確，造成部分應(yīng)歸屬農(nóng)民的土地權(quán)利混淆于公共領(lǐng)域之中，侵犯了農(nóng)戶(hù)權(quán)利主體的土地權(quán)益，致使農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)用過(guò)程中增值收益分配呈現(xiàn)扭曲的窘境。同時(shí)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊性亦增加市場(chǎng)交易成本，降低了土地資源配置效率?！爱a(chǎn)權(quán)是國(guó)家產(chǎn)生的根本原因，國(guó)家因產(chǎn)權(quán)的保護(hù)而建立。”*鄧大才：《產(chǎn)權(quán)的政治邏輯：產(chǎn)權(quán)怎樣、如何影響政治》，《學(xué)習(xí)與探索》2014年第9期。2013年中央一號(hào)文件提出，“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”，進(jìn)一步明確了政策推進(jìn)的“時(shí)間表”。此后，2014年和2015年中央一號(hào)文件均對(duì)土地確權(quán)工作提出了明確任務(wù)和要求。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，明確提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度?！皟蓹?quán)分離”到“三權(quán)分置”的改革將農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步細(xì)化為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，在落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，明確農(nóng)戶(hù)與集體的土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，奠定了農(nóng)民利益得以保護(hù)的基礎(chǔ)。從形式上看，一系列的政策性文件對(duì)“三權(quán)”之間的關(guān)系亦有一致的表述，即“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。但是，中央頂層設(shè)計(jì)中關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的系列文件的話(huà)語(yǔ)體系大多被政策所援用，并不能在現(xiàn)有的法律框架中找到完全妥適的法理回應(yīng)。因此，必須對(duì)“三權(quán)分置”的法律關(guān)系進(jìn)行再調(diào)適，進(jìn)一步對(duì)政府在產(chǎn)權(quán)細(xì)則上的農(nóng)地權(quán)能配置進(jìn)行法理定位。

一、農(nóng)地“三權(quán)分置”政策執(zhí)行的法治效應(yīng)

權(quán)屬調(diào)整是指農(nóng)地整理過(guò)程中由于土地歸并或重新分配而產(chǎn)生的權(quán)利交換和變更行為，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益的重新配置。從“三權(quán)分置”的政策議程來(lái)看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)則主要體現(xiàn)在國(guó)土資源部印發(fā)的行政規(guī)范和文件中。誠(chéng)然，以“文件政治”形式運(yùn)作的農(nóng)地政策在一定程度上凸顯了農(nóng)地改革的政策導(dǎo)向。但毫無(wú)疑問(wèn)，最終還是“三權(quán)分置”的農(nóng)地改革的法治化舉措，破解了土地對(duì)農(nóng)民身份限制的掣肘，提升了土地社會(huì)保障功能的福利效應(yīng)，矯正了農(nóng)地流轉(zhuǎn)中與公共價(jià)值相違背的負(fù)面效應(yīng)。

(一)解除了土地對(duì)農(nóng)民身份限制的掣肘

現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)地改革的圖景，主要基于國(guó)家與農(nóng)民的互動(dòng)而呈現(xiàn)。毋庸贅言，傳統(tǒng)時(shí)期“兩權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)，有效地平衡了國(guó)家、集體和農(nóng)民的互動(dòng)空間，曾一度呈現(xiàn)出高效的農(nóng)地政策執(zhí)行績(jī)效。但是，基層政府的“土地財(cái)政”剝奪了本屬于農(nóng)民自身固有的權(quán)利資源，政府通過(guò)土地政策的執(zhí)行汲取了國(guó)家建設(shè)所需要的各類(lèi)資源，這種以公共權(quán)力為推進(jìn)紐帶對(duì)土地資源的權(quán)威分配方式在一定程度上造成了地方政府與農(nóng)民的緊張關(guān)系。而“三權(quán)分置”法律執(zhí)行的公共價(jià)值就在于剝離了農(nóng)民對(duì)土地的身份依從關(guān)系，激發(fā)了城鄉(xiāng)二元流動(dòng)中的潛在活力。

其一，農(nóng)戶(hù)個(gè)體權(quán)利的彰顯不再困囿于對(duì)土地的直接支配，而在于土體收益權(quán)。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶(hù)的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)?！币虼耍r(nóng)戶(hù)的戶(hù)籍身份成為了制約農(nóng)民外出流動(dòng)的關(guān)鍵。一旦農(nóng)民承包權(quán)不再與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)掛鉤，就打破了農(nóng)民身份流動(dòng)的限制，農(nóng)民對(duì)土地的集體所有權(quán)的支配不再受制于身份的禁錮。農(nóng)地的“三權(quán)分置”促使了土地資源的進(jìn)一步整合，市場(chǎng)運(yùn)作背景下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；掷m(xù)經(jīng)營(yíng)。

其二，土地流轉(zhuǎn)法律設(shè)計(jì)的“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，明確界定農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中所固有的“所有權(quán)”“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策執(zhí)行邊界*陶鐘太朗、楊環(huán)：《農(nóng)地“三權(quán)分置”實(shí)質(zhì)探討——尋求政策在法律上的妥適表達(dá)》，《中國(guó)土地科學(xué)》2017年第1期。。因此，“承包權(quán)”承認(rèn)了農(nóng)戶(hù)組織成員的集體組織成員身份，強(qiáng)化了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中承包權(quán)的保護(hù)，同時(shí)，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)調(diào)提升了土地資源的利用效率，調(diào)整了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)預(yù)期，兼顧了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中公平和效率的統(tǒng)一。在“三權(quán)分置”的權(quán)利體系下，承包權(quán)一次性分配給農(nóng)民后即不再調(diào)整，徹底解除了農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的隱憂(yōu)，讓外出務(wù)工的農(nóng)民不再受戶(hù)籍的束縛。2014年7月底，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，為農(nóng)業(yè)戶(hù)口的松綁鋪墊了基礎(chǔ)，也為我國(guó)戶(hù)籍改革指明了方向，戶(hù)籍制度的改革為農(nóng)地“三權(quán)分置”的全面實(shí)施提供了改革的契機(jī)。

其三，戶(hù)籍制度與土地制度之間存在的這種內(nèi)在耦合關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)民從收本與收益的角度謹(jǐn)慎審視自身的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移決策。這調(diào)節(jié)了農(nóng)民城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移的速度，截留了一部分農(nóng)民留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)就業(yè)壓力緩解與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力充足的雙重目標(biāo)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)民失去土地是社會(huì)動(dòng)亂的根源，農(nóng)民與土地的直接結(jié)合則是社會(huì)穩(wěn)定的基石。*[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店1989年版，第159頁(yè)。因此，確保農(nóng)地能夠及時(shí)地、均勻地分配到每個(gè)農(nóng)民手中以避免其處于挨餓的境地，就成為政府最優(yōu)先考慮的問(wèn)題。這樣至少能夠避免集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)已分得承包地的農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織外的農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民等主體通過(guò)繼承獲得承包地，實(shí)現(xiàn)集體土地對(duì)內(nèi)部成員的社會(huì)保障功能不受影響。

(二)提升了土地社會(huì)保障功能的福利效應(yīng)

土地是一種具有公共性和社會(huì)性的財(cái)產(chǎn)，不僅發(fā)揮著生產(chǎn)要素的功能，而且也承擔(dān)著農(nóng)村社會(huì)保障的功能。長(zhǎng)期以來(lái)，土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資源，除了具有治理功能之外，還具有社會(huì)保障功能和經(jīng)濟(jì)效益功能，而且經(jīng)濟(jì)效益功能的發(fā)揮有利于治理功能的完善。如前文所言，土地征收權(quán)力作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)個(gè)體權(quán)利的公共性保障，實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)土地資源的權(quán)威性分配。在傳統(tǒng)時(shí)期，政府位于公共權(quán)力的中心，既負(fù)責(zé)土地政策的制定，又負(fù)責(zé)農(nóng)地強(qiáng)制性政策工具的執(zhí)行。在這種農(nóng)地政策運(yùn)行體制下，政府較易成為土地政策過(guò)程的主導(dǎo)，廣大農(nóng)民容易被排斥在政策環(huán)境之外。但由于國(guó)家對(duì)農(nóng)村投入有限，農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老等保障主要依靠農(nóng)民自身提供，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的社會(huì)保障功能占主導(dǎo)地位，而農(nóng)村集體資源的價(jià)值并未得到充分市場(chǎng)化的體現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)效益功能不明顯。

如今，新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)變革以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為核心，通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)解決了人地分離的矛盾。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，以增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入為目標(biāo)，使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)效率得以凸顯。目前，處于城鄉(xiāng)流動(dòng)中的“社會(huì)化小農(nóng)”*鄧大才：《社會(huì)化小農(nóng)與鄉(xiāng)村治理?xiàng)l件的演變——從空間、權(quán)威與話(huà)語(yǔ)維度考察》，《社會(huì)科學(xué)》2011年第8期。，面對(duì)貨幣的支出壓力，主要依靠外出務(wù)工而獲取生產(chǎn)和生活的必需品。農(nóng)村人口大量無(wú)序涌入城市會(huì)超出城市承載能力，誘發(fā)出現(xiàn)“大城市病”“農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力短缺”并存的局面，“三權(quán)分置”的農(nóng)地政策在緩解城市人口壓力、降低城市資源負(fù)荷等方面發(fā)揮了極大的作用。

同時(shí)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易中，成員權(quán)與承包權(quán)之間又存在著天然的密切聯(lián)系。因此，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城會(huì)直接導(dǎo)致其自身家庭承包邏輯關(guān)系鏈(農(nóng)村戶(hù)籍→成員資格→土地承包權(quán)→土地經(jīng)營(yíng)權(quán))出現(xiàn)斷裂，使其面臨著承包資格受到質(zhì)疑、已承包土地被無(wú)償收回、農(nóng)村其他福利待遇喪失等高額機(jī)會(huì)成本。新一輪農(nóng)村“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)改革的理想目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)“三變”，即“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。在此基礎(chǔ)上，激發(fā)農(nóng)民對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注，提高基層治理的效能，解除農(nóng)地對(duì)農(nóng)民自由流動(dòng)的限制，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)農(nóng)地社會(huì)保障的福利功能。

(三)矯治了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的負(fù)面效應(yīng)

從社會(huì)結(jié)構(gòu)的演變模式來(lái)看，農(nóng)地“三權(quán)分置”帶來(lái)了鄉(xiāng)村治理范式的變遷。*陳浩天：《農(nóng)戶(hù)土地流轉(zhuǎn)需求意愿的假設(shè)證偽與模型建構(gòu)——基于全國(guó)20省236村2998個(gè)農(nóng)戶(hù)的實(shí)證調(diào)查》，《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2015年第10期。農(nóng)村現(xiàn)代良治是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度完善的結(jié)果，農(nóng)地流轉(zhuǎn)影響農(nóng)地權(quán)利配置格局和效率。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明確，政府服務(wù)不合理，缺少專(zhuān)門(mén)法律進(jìn)行規(guī)制帶來(lái)了鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)復(fù)雜性和負(fù)面效應(yīng)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)提出了跨區(qū)域公共服務(wù)的新需求，因此，要明晰自由流動(dòng)產(chǎn)權(quán)在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中的核心地位，逐漸消除農(nóng)地流轉(zhuǎn)的負(fù)面效應(yīng)。要圍繞農(nóng)地要素市場(chǎng)深化速度和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的偏好開(kāi)展工作，消除農(nóng)地流轉(zhuǎn)以下兩個(gè)層面的負(fù)面效應(yīng)：

其一，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)失靈。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府遵照法律規(guī)制政策，提供維護(hù)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)作平臺(tái)，減少和糾正土地利用的外部不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等。同時(shí)，為了確保農(nóng)地資源最優(yōu)配置，需要政府建立配套的農(nóng)地用途管制法律政策，最大限度地確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中社會(huì)福祉的提升。但是，政府的過(guò)渡干預(yù)也造成了農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的“市場(chǎng)失靈”。為了消除農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象，要對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)施法律規(guī)制。法律規(guī)制的制定主要瞄準(zhǔn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中準(zhǔn)公共品供給不足、農(nóng)產(chǎn)品信息不對(duì)稱(chēng)等失靈問(wèn)題。譬如，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，針對(duì)土地交易中政策執(zhí)行不力而導(dǎo)致農(nóng)地價(jià)值受損問(wèn)題，政府要積極搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易平臺(tái)，減少農(nóng)地交易過(guò)程中的額外風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，政府要設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格的科學(xué)評(píng)估指標(biāo)，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的標(biāo)準(zhǔn)化合同。同時(shí)，設(shè)置農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的監(jiān)督和仲裁機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的高效配置。

其二，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的負(fù)外部性。負(fù)外部性指?jìng)€(gè)體的行動(dòng)和決策使另外部分個(gè)體受損的情況。*楊萍：《中國(guó)農(nóng)村土地稀缺產(chǎn)權(quán)公共領(lǐng)域演變的新經(jīng)濟(jì)史研究》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第5期。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移過(guò)程中的負(fù)外部性突出表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中因強(qiáng)權(quán)介入而導(dǎo)致的交易方權(quán)益受損情況。這是因?yàn)?，土地承包?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)是一種產(chǎn)權(quán)交易活動(dòng)，在農(nóng)地市場(chǎng)交易過(guò)程中，土地股權(quán)的增值也被排除在受益主體之外。譬如，土地增值被村干部以“公權(quán)力”的形式截留，抑或在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中資源配置不均而導(dǎo)致“精英捕獲”現(xiàn)象。

二、農(nóng)地“三權(quán)分置”政策執(zhí)行的法理表達(dá)

“三權(quán)分置”農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)的初衷是為了實(shí)現(xiàn)法治價(jià)值與農(nóng)地政策執(zhí)行的邏輯自洽。一方面，政策執(zhí)行的靈活性在一定程度上可以規(guī)避法律僵化的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，法制框架的建構(gòu)可以有效克服政策選擇的投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)“三權(quán)分置”政策認(rèn)知的法理表達(dá)，要明晰 “三權(quán)分置”中三類(lèi)主體的權(quán)利歸屬關(guān)系，消解“三權(quán)分置”立法表達(dá)中的政策執(zhí)行慣性，明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中集體成員權(quán)*管洪彥：《農(nóng)民集體成員權(quán):中國(guó)特色的民事權(quán)利制度創(chuàng)新》，《法學(xué)論壇》2016年第2期。政策性規(guī)范的建構(gòu)規(guī)則，切實(shí)做到“讓政策更加規(guī)范，讓法律更富活力”*伍啟元：《公共政策》，商務(wù)印書(shū)館1989年版，第4頁(yè)。。

(一)明晰“三權(quán)分置”中三類(lèi)主體的權(quán)利歸屬難題

當(dāng)前，農(nóng)地改革堅(jiān)持了家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)地位，維持了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的踐行基礎(chǔ)。因此，農(nóng)地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)設(shè)置方式恪守了集體組織、農(nóng)戶(hù)自身以及第三方生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的三方利益。“三權(quán)分置”擬實(shí)現(xiàn)的政策功能有三：其一，農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，確保了鄉(xiāng)村生產(chǎn)秩序的穩(wěn)定，同時(shí)，有效預(yù)防了農(nóng)戶(hù)集體的身份性權(quán)益受到第三方資本的不規(guī)則沖擊。其二，土地承包權(quán)實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利制衡。對(duì)于農(nóng)戶(hù)而言，不僅約束了集體土地所有權(quán)的權(quán)利擴(kuò)張，而且以轉(zhuǎn)讓價(jià)金實(shí)現(xiàn)了土地的財(cái)產(chǎn)性利益。其三，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確保其利益實(shí)現(xiàn)能夠有效對(duì)抗集體和農(nóng)戶(hù)。對(duì)于土地流入方而言，實(shí)現(xiàn)了土地規(guī)模生產(chǎn)的價(jià)值融資，助推了外部資本全方位整合的效率。

誠(chéng)然，目前集體組織、農(nóng)戶(hù)自身和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體之間存在著多樣性的形態(tài)。首先，“家庭經(jīng)營(yíng)模式”是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”政策執(zhí)行的前提，但“家庭經(jīng)營(yíng)”與“集體經(jīng)營(yíng)”二者存在政策執(zhí)行目標(biāo)的偏差，造成了集體權(quán)益和農(nóng)戶(hù)收益之間的矛盾。在“確權(quán)確股不確地”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式下，集體組織以“代理人”的身份將土地使用權(quán)歸置于第三方主體。鑒于此，個(gè)體農(nóng)戶(hù)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已大打折扣。一旦集體組織無(wú)力為個(gè)體農(nóng)戶(hù)承擔(dān)“兜底”責(zé)任，集體成員權(quán)與個(gè)體農(nóng)戶(hù)土地權(quán)之間就演變?yōu)橹萍s與反制約的角色定位?？梢?jiàn)，農(nóng)戶(hù)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給第三方的情景下，農(nóng)地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)就呈現(xiàn)為農(nóng)戶(hù)的集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和第三方主體經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)之間的并立關(guān)系。

不難看出上述農(nóng)地 “三權(quán)分置” 的權(quán)利結(jié)構(gòu)形式在地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中的具體形式，但在不同的“三權(quán)分置”模式下，具體表現(xiàn)為“物權(quán)”形式和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(物權(quán))或集體組織中的個(gè)體成員權(quán)。綜合全國(guó)多個(gè)地方土地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行的實(shí)踐，依然可以得出農(nóng)戶(hù)承包權(quán)的客觀二元性以及“三權(quán)分置”多個(gè)主體并存的結(jié)論?！爸槿悄Ｊ健焙汀吧虾Ｋ山Ｊ健钡取叭龣?quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式就是該模式的典型。因此，一定要以農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)為規(guī)制對(duì)象，積極挖掘農(nóng)地改革“三權(quán)分置”政策執(zhí)行在法律上的妥適表達(dá)形式。

(二)消解“三權(quán)分置”政策表達(dá)的執(zhí)行慣性

“三權(quán)分置”立法表達(dá)存在農(nóng)地政策運(yùn)作的慣性，如果僅僅依托農(nóng)地政策所恪守的政策體系進(jìn)行法律術(shù)語(yǔ)的轉(zhuǎn)換，就會(huì)忽略對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”政策意蘊(yùn)的深入解讀。在進(jìn)行“三權(quán)分置”政策法律表達(dá)的既有研究中，部分學(xué)者過(guò)分注重三類(lèi)具體權(quán)利關(guān)系的塑造。在此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)“三權(quán)分置”絕非是三種權(quán)利的并立和對(duì)抗，而是三類(lèi)主體權(quán)利的并立和對(duì)抗。*黃英：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第210頁(yè)。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律設(shè)計(jì)不應(yīng)是僅僅針對(duì)“三權(quán)分置”的重建，而是三類(lèi)主體在土地流轉(zhuǎn)政策中的權(quán)利塑造。因此，應(yīng)該打破既有研究思路的慣性依賴(lài)關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上尋找政策的妥適法律表達(dá)關(guān)系。

首先，農(nóng)地政策既有慣性的消解。任何政策的出臺(tái)，都會(huì)積極尋求政策執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部與外部的雙重認(rèn)同。*羅峰：《公共政策》，上海人民出版社2016年版，第16頁(yè)。由于政策執(zhí)行者與接受者皆會(huì)對(duì)既有現(xiàn)狀產(chǎn)生心理依賴(lài)和慣性認(rèn)知，除非是對(duì)某項(xiàng)政策的整體移植，政策演進(jìn)都存在慣性。農(nóng)地政策的擬定和執(zhí)行也不例外，農(nóng)地“三權(quán)分置”是以傳統(tǒng)的集體土地所有權(quán)為藍(lán)本，創(chuàng)造性提出了土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的讓渡，基于此，農(nóng)地“三權(quán)分置”脫胎于“兩權(quán)并立”，“三權(quán)分置”所倡設(shè)的前提就在于“兩權(quán)并立”。農(nóng)地流轉(zhuǎn)由“兩權(quán)并立”向“三權(quán)分置”的演進(jìn)歷程再次表明，農(nóng)地政策的立法路徑必然是既存農(nóng)地政策體系下的適度創(chuàng)新過(guò)程。

其次，調(diào)整對(duì)象位置的互換。從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知的調(diào)整對(duì)象上看，“三權(quán)分置”既要能調(diào)整集體、農(nóng)戶(hù)、土地流入第三方之間的權(quán)利義務(wù)，又要凸顯“兩權(quán)并立”和“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)的政策調(diào)整空間。簡(jiǎn)言之，“三權(quán)分置”的法律表達(dá)必須具有兼容性。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來(lái)講，無(wú)論是傳統(tǒng)時(shí)期的“兩權(quán)并立”抑或而今的“三權(quán)分置”，都應(yīng)該在法律規(guī)范的框架內(nèi)運(yùn)行。目前來(lái)看，“家庭承包經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模式仍占據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的主流。因此，為了彰顯“三權(quán)分置”政策設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)，必須實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)并立”和“三權(quán)分置”的有效銜接，壓縮“兩權(quán)并立”產(chǎn)權(quán)政策執(zhí)行的慣性。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策執(zhí)行必須承襲既有的“兩權(quán)并立”的權(quán)利歸屬定位，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行農(nóng)地政策單個(gè)樣本的微調(diào)，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的法理表達(dá)。

(三)厘定集體成員權(quán)政策性規(guī)范的建構(gòu)規(guī)則

在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)研究的類(lèi)型化視角下，農(nóng)地“三權(quán)分置”存在兩類(lèi)具體的呈現(xiàn)形式，即基層組織的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和“確權(quán)確股不確地”的確權(quán)模式。從地方實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村基層組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)“三權(quán)分置”樣本模式，如前文所提及的“珠三角模式”“上海松江模式”等。盡管農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體操作流程有所差別，但均采取了農(nóng)民集體組織的統(tǒng)一規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在該模式下，農(nóng)戶(hù)個(gè)體與集體組織的關(guān)系可以歸納為兩個(gè)階段。在第一個(gè)階段，農(nóng)戶(hù)委托成立集體組織將土地收回進(jìn)行統(tǒng)一支配管理。該階段的農(nóng)地政策更加關(guān)注農(nóng)戶(hù)自身的權(quán)益保障，土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)范性文件明確作出了規(guī)定：“沒(méi)有農(nóng)戶(hù)的書(shū)面委托，農(nóng)村基層組織無(wú)權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組的農(nóng)戶(hù)承包地集中對(duì)外招商引資?！痹诘诙€(gè)階段，農(nóng)戶(hù)簽訂協(xié)議同意并將土地交回基層組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)和支配。顯而易見(jiàn)，農(nóng)戶(hù)以協(xié)議的方式委托土地流轉(zhuǎn)的核心規(guī)則是農(nóng)民交回土地行為的性質(zhì)。首先，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同一旦生效，就可以認(rèn)為土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的二者權(quán)利主體趨同，土地使用權(quán)也隨之隱退。其次，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)決策可參照《物權(quán)法》和《村民委員會(huì)組織法》得以實(shí)現(xiàn)。

三、農(nóng)地“三權(quán)分置”政策執(zhí)行中的法理定位

法治已經(jīng)成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要抓手，“法律制度的價(jià)值和意義在于規(guī)范和追尋技術(shù)上可以管理的哪怕是可能性很小或影響范圍很小的風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難的每一個(gè)細(xì)節(jié)。”*[英]卡羅爾·哈特、理查德·羅林斯：《法律與行政(上卷)》，楊偉東譯，商務(wù)印書(shū)館2004年版，第165頁(yè)。農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的有效執(zhí)行規(guī)范了農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的失序行為。法治體系建設(shè)是國(guó)家治理的“軟約束”工具。“三權(quán)分置”政策執(zhí)行中的法理定位必須破解土地所有權(quán)主體虛位的產(chǎn)權(quán)治理困局，不斷拓展農(nóng)民土地權(quán)能分配方式和交易主體范圍，界定土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)權(quán)歸屬和收益分配方向。

(一)逐漸破解土地所有權(quán)主體虛位的產(chǎn)權(quán)治理困局

目前，全國(guó)范圍內(nèi)正在有條不紊地開(kāi)展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，且已有近三分之一的省份完成了農(nóng)地確權(quán)。*黃振華、楊明：《農(nóng)村土地確權(quán)政策的執(zhí)行進(jìn)展與績(jī)效評(píng)估——基于全國(guó)303個(gè)村莊7476份問(wèn)卷的分析》，《河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期。農(nóng)地的“三權(quán)分置”厘定了不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間的所有權(quán)邊界問(wèn)題，但是沒(méi)有解決集體經(jīng)濟(jì)組織已不復(fù)存在或者名存實(shí)亡而導(dǎo)致集體土地所有權(quán)主體“虛位”問(wèn)題。*歐名豪、陶然：《促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、增加農(nóng)民收入的改革政策與配套措施研究》，科學(xué)出版社2016年版，第122頁(yè)。新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵在于重塑農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與行政職能的分離，使政府公權(quán)退出集體經(jīng)濟(jì)組織。

首先，應(yīng)該修改《村民委員會(huì)組織法》，使村委會(huì)成為真正意義上的從事公共事務(wù)管理的基層群眾自治組織，不再經(jīng)營(yíng)管理集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。同時(shí)，刪除《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第60條可以由“村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)”的規(guī)定。其次，堅(jiān)持農(nóng)村土地“農(nóng)民集體”所有的原則，在農(nóng)民自愿自主的基礎(chǔ)上，組建新的、實(shí)體性的集體經(jīng)濟(jì)組織，作為轄區(qū)范圍內(nèi)土地和其他資產(chǎn)的所有權(quán)主體。再次，新的集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系應(yīng)界定為“集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民永續(xù)承包”。在堅(jiān)持土地集體所有制下，每輪法律設(shè)定的土地承包期屆滿(mǎn)，農(nóng)民擁有的土地權(quán)利可以自動(dòng)無(wú)償續(xù)期，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)固定地塊的長(zhǎng)久性支配和控制。*劉莉君：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式的績(jī)效比較研究》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2011年版，第66頁(yè)。最后，為避免新的集體經(jīng)濟(jì)組織重新陷入“空殼化”“名存實(shí)亡”的窘境，并解決新的集體經(jīng)濟(jì)組織的目標(biāo)和全體成員目標(biāo)不一致的問(wèn)題，應(yīng)對(duì)其范圍和邊界、注冊(cè)登記、組織架構(gòu)、成員界定、權(quán)利義務(wù)、決策方式等予以明確的規(guī)定。

集體經(jīng)濟(jì)組織的功能主要體現(xiàn)在對(duì)外效力和對(duì)內(nèi)效力兩個(gè)方面。在對(duì)外效力方面，在獲得農(nóng)民一致性授權(quán)的前提下，新的集體經(jīng)濟(jì)組織能夠代表全體成員對(duì)外從事與土地權(quán)利相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。例如，與從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的龍頭企業(yè)達(dá)成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，防止龍頭企業(yè)憑借優(yōu)勢(shì)地位壓低土地租金，賺取超額利潤(rùn)。但是，應(yīng)對(duì)新的集體經(jīng)濟(jì)組織行使抵押、轉(zhuǎn)讓等可能危及農(nóng)民土地權(quán)益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的范圍限制和程序控制。在土地征收過(guò)程中，新的集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民利益的代言人，與政府部門(mén)、項(xiàng)目法人展開(kāi)對(duì)話(huà)，通過(guò)農(nóng)民組織化提高被征地農(nóng)民的談判、博弈能力，避免政府部門(mén)采取“繞開(kāi)虛位的集體經(jīng)濟(jì)組織”、利用農(nóng)民的原子化分布進(jìn)而“各個(gè)擊破”或者“買(mǎi)通村委會(huì)干部”的做法，保障農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵害。在對(duì)內(nèi)效力方面，對(duì)于涉及農(nóng)民土地權(quán)益的重大事項(xiàng)，例如，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證中，是選擇“確權(quán)確地”還是“確權(quán)確股不確地”，新的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)在廣泛征求農(nóng)民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上商定最終方案，并負(fù)責(zé)方案的具體組織和實(shí)施工作。同時(shí)，新的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)及時(shí)了解轄區(qū)內(nèi)每戶(hù)農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)交易情況，包括交易雙方當(dāng)事人、交易時(shí)間、交易方式、交易價(jià)格等信息，并利用信息化手段，對(duì)農(nóng)地權(quán)利交易過(guò)程進(jìn)行數(shù)字化管理，清晰掌握農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)交易下多元化權(quán)利主體與不同類(lèi)型農(nóng)地權(quán)利處置方式相互交叉融合所形成的復(fù)雜關(guān)系。另外，新的集體經(jīng)濟(jì)組織還應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)承包地利用情況的監(jiān)督管理，并參與土地爭(zhēng)議糾紛調(diào)解與處理。

(二)不斷拓展農(nóng)地權(quán)能配置和交易主體范圍

要清晰界定承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和繼承權(quán)三項(xiàng)權(quán)利之間的內(nèi)在關(guān)系。享有承包權(quán)并不必然享有經(jīng)營(yíng)權(quán)。在集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包土地時(shí)分得承包地的成員，同時(shí)享有承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地發(fā)包后集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)新增成員，雖然享有承包權(quán)，但并不必然獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包期內(nèi)，農(nóng)民因死亡等原因喪失集體成員資格進(jìn)而喪失承包權(quán)的，其依然享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也即“增人不增地，減人不減地”。經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分不一定連帶造成承包權(quán)的喪失。在出租、入股、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方僅獲得一定期限內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民作為農(nóng)地流出方并不喪失承包權(quán)。但是，當(dāng)農(nóng)民已經(jīng)轉(zhuǎn)戶(hù)進(jìn)城，并選擇退出經(jīng)營(yíng)權(quán)給其他單位、個(gè)人或者抵押經(jīng)營(yíng)權(quán)因逾期沒(méi)有償還貸款而導(dǎo)致抵押權(quán)變現(xiàn)的，農(nóng)民在喪失經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)一并喪失承包權(quán)。繼承權(quán)是農(nóng)村新增人口承包權(quán)由期待權(quán)變?yōu)榧鹊脵?quán)的重要實(shí)現(xiàn)途徑。在擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的成員死亡時(shí)，戶(hù)內(nèi)擁有承包權(quán)而無(wú)經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民享有優(yōu)先繼承權(quán)，“戶(hù)內(nèi)繼承”成為承包權(quán)實(shí)現(xiàn)的主要方式。

在農(nóng)地不從事其他行業(yè)用途時(shí)，農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)雖有占有、使用、收益等權(quán)能，但是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分頗受限制，農(nóng)民實(shí)際獲得的只不過(guò)是一種“半截子土地產(chǎn)權(quán)”*方文：《中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境、農(nóng)戶(hù)行為和機(jī)制創(chuàng)新》，浙江大學(xué)出版社2012年版，第166頁(yè)。。因此，應(yīng)賦予農(nóng)民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的完整處分權(quán)，包括流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押和擔(dān)保權(quán)、退出權(quán)與贈(zèng)與權(quán)、繼承權(quán)。同時(shí)，在拓展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)處分權(quán)能時(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體應(yīng)放棄傳統(tǒng)“農(nóng)民”的身份束縛，不應(yīng)顧忌到城鎮(zhèn)居民、企業(yè)法人等主體獲得與農(nóng)民同樣的物權(quán)性質(zhì)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織的解體作用，而限制土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在開(kāi)放的主體范圍內(nèi)進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)交易。農(nóng)民有權(quán)將經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給其他單位或個(gè)人賺取相應(yīng)的貨幣收益，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在開(kāi)放的主體范圍內(nèi)流動(dòng)和優(yōu)化配置，提高土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易價(jià)值，拓寬農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的籌資渠道，還可以吸引多元主體投身“三農(nóng)”事業(yè)，遏制農(nóng)村精英人才單向流往城市所誘發(fā)的“智力流失”問(wèn)題。

(三)有效界定土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)權(quán)歸屬和收益分配方向

現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度弊病的要害正是其基本架構(gòu)是建立在模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)之上，即缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和客觀的產(chǎn)權(quán)價(jià)值依據(jù)。因此，要清晰界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系、各單項(xiàng)權(quán)利歸屬及其功能價(jià)值，據(jù)此對(duì)征地補(bǔ)償制度進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償制度改革與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的有機(jī)關(guān)聯(lián)互動(dòng)。農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該界定歸集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民享有，國(guó)家征地權(quán)的行使應(yīng)嚴(yán)格限定在“公共利益”范圍之內(nèi)。對(duì)非公共利益用地，在合法合規(guī)的前提下，集體和農(nóng)民可以直接向用地單位、個(gè)人供地并議定土地交易價(jià)格。因此，農(nóng)地價(jià)格應(yīng)該至少包括農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值和農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用下的發(fā)展權(quán)價(jià)值兩部分。其中，農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值，可以采用收益還原法進(jìn)行測(cè)算，但是收益年限這一關(guān)鍵指標(biāo)的確定應(yīng)該與土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”政策相銜接，突破法定承包期30年的限制，并建議采用無(wú)限年進(jìn)行測(cè)算。農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用下的發(fā)展權(quán)價(jià)值為土地使用權(quán)招拍掛出讓價(jià)格減去農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的價(jià)值和農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的各項(xiàng)成本之后的余額。

中國(guó)正處于“快速城鎮(zhèn)化”“新農(nóng)村建設(shè)”并軌推進(jìn)的階段，如何分配農(nóng)地向非農(nóng)化轉(zhuǎn)用所帶來(lái)的巨額經(jīng)濟(jì)利益，既做到解決快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障房建設(shè)等領(lǐng)域的各類(lèi)投資需求，又能保障農(nóng)民的土地權(quán)益，服務(wù)于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是亟待斟酌確定的問(wèn)題。*滕玉成、張新路、李學(xué)勇：《新型城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制及其優(yōu)化策略——以山東省為例》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第4期。按照相關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)農(nóng)地所有權(quán)屬集體所有，由于“集體”一詞的不明確性，客觀上導(dǎo)致了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的模糊，農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)被虛化。

而新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)一步明確，“農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變”，實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的肯定和保護(hù)，使得農(nóng)民的所有權(quán)主體地位加強(qiáng)。同時(shí)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的細(xì)化，權(quán)能的擴(kuò)展，改變了原有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)。其中，最重要的影響是產(chǎn)權(quán)主體的增加。由于經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體除集體經(jīng)濟(jì)組織和承包者之外，還有不同類(lèi)型的經(jīng)營(yíng)者。這些經(jīng)營(yíng)者包括村莊內(nèi)外的經(jīng)營(yíng)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)主、合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等。此外，由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能還包括抵押權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等，因此，實(shí)際上農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不僅僅局限于直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體，還包括其他通過(guò)資金、股份參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的多元化主體?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要基于自由流動(dòng)性生產(chǎn)要素的規(guī)模組合和有效配置，尤其是農(nóng)地要素自由流動(dòng)基礎(chǔ)上的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

(責(zé)任編輯：迎朝)

2017-03-02

李方方(1982—)，女，河南安陽(yáng)人，河海大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，主要從事農(nóng)村社會(huì)治理研究。 許佳君(1966—)，男，江蘇淮安人，河海大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事城鄉(xiāng)社會(huì)學(xué)研究。

D922.3

A

1003-4145[2017]07-0174-06