從制革項目環(huán)評解讀環(huán)境影響評價中的“公眾參與”

賈光宇 劉 誠

(1、2.河南省工業(yè)設(shè)計學校,河南鄭州 450002)

河南省是制革資源大省,同時也是制革生產(chǎn)大省。制革工業(yè)作為密切關(guān)聯(lián)人民日常生活和省域經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)之一,由于其生產(chǎn)過程的特殊性、加工原理的復雜性、造成環(huán)境污染的可能性等原因,要真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,解決好環(huán)境問題是根本性的措施,而其中制革項目的環(huán)境影響評價是一個關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)。在制革項目環(huán)境影響評價的過程中,公眾參與能否真正落到實處,又成為提高項目環(huán)評質(zhì)量的重要因素。

自 2003年 9月 1日起實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》,對環(huán)境影響評價制度做出了較為系統(tǒng)、完整和明確的規(guī)定,對于從源頭上進行環(huán)保把關(guān)起到了不可替代的作用。近年,我省包括制革項目在內(nèi)的各類規(guī)劃及項目環(huán)境影響評價已經(jīng)逐步走向完善,各級政府、環(huán)保及評價機構(gòu),尤其是廣大公眾的環(huán)評意識不斷加強,環(huán)評質(zhì)量和公眾滿意程度不斷提升。這對我省全面貫徹落實科學發(fā)展觀,實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,預防對環(huán)境造成不良影響,促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,從而實現(xiàn)中原崛起已經(jīng)產(chǎn)生并將繼續(xù)產(chǎn)生重大影響。

制革工業(yè)作為輕工業(yè)的重要行業(yè)之一,其產(chǎn)品與人民日常生活密切相關(guān)。同時,制革行業(yè)作為重污染行業(yè),多年來已成為不爭的事實。尤其是在制革生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的大量廢水,其中含有相當一部分有害甚至是有毒物質(zhì),如果不能得到及時的深度處理而被排放到公共水體環(huán)境之中,將可能對環(huán)境造成嚴重污染,并因此可能對附近農(nóng)田作物的正常生長、地表及地下水的質(zhì)量下降、附近居民的正常生活甚至身心健康產(chǎn)生不良后果。因此,在制革項目環(huán)評過程中,公眾參與就顯得更為重要和必不可少。尤其是要做到充分保證相關(guān)公眾的知情權(quán)、參與權(quán),并使他們切實做到真正參與、深入?yún)⑴c、全程參與,從而實現(xiàn)公眾對項目環(huán)境問題的有效監(jiān)督,這應該成為制革項目環(huán)評過程重點關(guān)注并得以強化的內(nèi)容之一。

在《環(huán)境影響評價法》中,對公眾參與環(huán)評的時機、范圍、方式、有關(guān)保障等作了簡單的規(guī)定,但從總體看來這些規(guī)定非?；\統(tǒng)、抽象、缺少具體行使權(quán)利的形式、程序和有關(guān)具體的法律法規(guī)相配套[1],顯然這不利于公眾參與的實際落實。在 2006年國家環(huán)保總局發(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中,就環(huán)境影響評價中公眾參與的一系列相關(guān)問題作了較為明確和具體的規(guī)定。從而使公眾參與這一過程的可操作性得以提高,其力度、細致性及其規(guī)范性也同時得到了進一步加強。

就我省制革項目的環(huán)評而言,公眾參與這一環(huán)節(jié)雖然逐漸得到重視和加強,被作為環(huán)評必不可少的過程和重要內(nèi)容之一,但仍然存在著一些薄弱環(huán)節(jié),如公眾參與的主動意識還不強,公眾參與的范圍還比較窄,公眾參與的程度還有待進一步深入和強化等。

筆者認為,要讓包括制革項目在內(nèi)的各類環(huán)境影響評價中的公眾參與真正落到實處,必須切實做到如下四個方面:

第一,參與的“公眾”必須是“真正的”公眾。

這里所說的“真正的”公眾,一方面是指讓那些具有公眾參與意識和參與能力的人群來參與環(huán)評過程。這些“公眾”應該是具有較強的法制觀念、較高的思想文化素質(zhì)及一定社會責任感的人們。鑒于環(huán)境知識具有很強的專業(yè)性及技術(shù)性特征,參與環(huán)境影響評價的公眾應該對環(huán)境知識、環(huán)境狀況有一定的了解和知悉。只有對環(huán)境問題有充分的了解,對環(huán)境保護的參與才有效率,也才能促進環(huán)境問題的真正解決[2]。當然,作為各級政府及相關(guān)部門,應該擔負起培養(yǎng)廣大人民群眾的這種公眾參與意識和能力的責任,并建立起相應的長效機制與措施。通過不斷提升社會公眾的參與意識,充分發(fā)揮社會公眾的積極性和主動性。只有這樣,“真正的”公眾群體才可能持續(xù)壯大,從而更加有利于公眾參與的實現(xiàn)。也只有這樣,環(huán)評才能真正發(fā)揮切實為公眾服務的力量,保障公眾的環(huán)境權(quán)益及身心健康與生活質(zhì)量[3]。在另一方面,所謂“真正的”公眾是指公眾的普遍性與代表性。既要注意吸收各類具有不同學歷、職業(yè)、年齡等人群參與,更要注意吸收相當數(shù)量、可能直接受建設(shè)項目環(huán)境問題影響的公眾。因為在參與環(huán)評的公眾中,他們的意見才有可能是最負責任、最全面和最真實的。在制革項目環(huán)評中,目前仍然存在著公眾參與意識不強、參與環(huán)評過程的公眾成分結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象,因此在一定程度上影響了環(huán)評質(zhì)量。這應該引起政府有關(guān)部門和環(huán)評機構(gòu)的高度重視。

第二,公眾的“參與”必須是“真正的”參與。

所謂“真正的”參與,是指在環(huán)境影響評價過程中,必須嚴格遵照《環(huán)境影響評價法》和《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定,扎實落實好三個環(huán)節(jié):1.信息發(fā)布。所發(fā)布信息的內(nèi)容要全面、真實,尤其是必須把項目對環(huán)境可能造成的影響闡述得十分清楚。信息發(fā)布的方式要公開、透明,特別要注意直接面對可能受到環(huán)境影響的區(qū)域人群。另外,自信息發(fā)布之日起,要給公眾接受、了解信息留有充分的時間,從而使公眾更加主動、深入地進行參與。2.征求公眾意見。在我省制革項目環(huán)境影響評價中,征求公眾意見多采用發(fā)放調(diào)查表一種方式。這種方式過分單一,所獲得的公眾意見往往不夠全面。尤其對于制革工業(yè)這類重污染的項目,更應該同時采用座談會、論證會、聽證會等多種形式,讓公眾意見得到充分表達。3.歸納、采納公眾意見。對以各種方式收集的公眾意見要進行認真歸納整理,形成主流意見的基本內(nèi)容,并在環(huán)評過程中進行認真分析,將其納入環(huán)評的主要過程之中,并在評價結(jié)論中得到充分體現(xiàn)。

第三,公眾參與必須“真正”起到應起的作用。

嚴肅、認真、公正地對待公眾意見,無論是建設(shè)單位、環(huán)評機構(gòu)還是環(huán)保部門,這一點是必須做到的。如前所述,對收集到的公眾意見要認真歸納整理,并要在環(huán)評過程及結(jié)論中充分體現(xiàn),這是讓公眾參與“真正”起到作用的基本環(huán)節(jié)。在建設(shè)項目環(huán)境影響報告書中,應該編制有公眾參與的篇章。在這一篇章中,要將公眾參與的具體方式、過程,主要意見表述清楚,并就采納意見的情況進行詳細說明。如果評價結(jié)論與公眾意見相距甚遠甚至完全相反,這一結(jié)論就不應該得到批準。要堅決反對那種只征求意見、不采納意見或變相拒絕采納意見的做法。要讓公眾參與真正起作用,就必須自覺接受公眾監(jiān)督。這種監(jiān)督要貫穿于整個環(huán)評過程,即除環(huán)評之初的信息發(fā)布外,在環(huán)評的不同階段,應該對公眾意見的基本內(nèi)容、對公眾意見的采納程度、環(huán)評的最終結(jié)論等,都要以一定方式向公眾予以發(fā)布。如果公眾對項目環(huán)評的某一過程或最終結(jié)論提出質(zhì)疑,應該做出必要的解釋甚至重新進行評價。另外,要逐步過渡到將公眾參與貫穿于項目立項、環(huán)評、施工、驗收、生產(chǎn)的全過程之中,起到更為全面、扎實的參與和監(jiān)督作用。

第四,要讓公眾參與逐步走向“真正”完善。

環(huán)境影響評價制度作為防治環(huán)境污染和預防減少環(huán)境破壞的一種法律手段,是當今世界各國在環(huán)境保護工作中非常重視的一個課題。通過立法使環(huán)境影響評價制度化,是西方發(fā)達國家的重要經(jīng)驗并已引起我國的高度重視[4]。從《環(huán)境影響評價法》的制定到《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的頒布,我國在環(huán)境影響評價的公眾參與方面已經(jīng)有了相當大的進步,也取得了比較好的成效。尤其是對諸如制革這類重污染項目來說,其積極作用顯而易見。但是,我們必須看到,在公眾參與方面,在制度和法律上依然不夠完善。比如,應該針對重污染行業(yè)項目環(huán)評,制定出更加科學、規(guī)范的公眾參與細則,以進一步增強公眾參與的可操作性與實效性。同時,有必要通過法律層面的完善,使公眾的參與權(quán)得到切實有效的司法保障。當然,繼續(xù)加強法制宣傳教育,進一步提高公眾參與的意識;繼續(xù)加強制度建設(shè),促進企業(yè)、環(huán)評機構(gòu)及政府部門自覺接受公眾監(jiān)督等措施也是必需的。

[1]門孝艷,李志鵬.公眾參與環(huán)境影響評價制度的不足及完善[J].商品與質(zhì)量,2010,(3):4-5.

[2]楊凌雁.試析環(huán)境影響評價程序中的公眾參與[J].湖北社會科學,2009,(5):143-147.

[3]林楊碧,陳秋波,溫春生等.環(huán)境影響評價實踐中公眾參與存在的問題及分析[J].熱帶農(nóng)業(yè)工程,2009,33(1):20-24.

[4]劉雨沛.論環(huán)境影響評價制度的公眾參與[J].襄樊職業(yè)技術(shù)學院學報,2008,7(2):115-118.