美國《1980年難民法》出臺背景及立法進程探析

張永立

[摘要]《1980年難民法》是美國難民法歷史上的一個里程碑，第一次將美國的難民政策系統(tǒng)化、獨立化。20世紀80年代冷戰(zhàn)意識形態(tài)斗爭的削弱，東南亞“船民”與“陸地難民”的大量涌入，1979年日內(nèi)瓦會議的成功，國內(nèi)少數(shù)族裔群體的斗爭與代表不同利益議員在議會的博弈等，構(gòu)成了該法案立法的國際與國內(nèi)兩大背景因素。對于法案的背景因素及立法進程的探析，能更好地站在當時的歷史情境下認識美國社會。

[關(guān)鍵詞]“船民” 意識形態(tài) 立法進程

[中圖分類號]D99 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）22-0031-02

美國《1980年難民法》是美國難民立法史上第一部綜合性的難民法案，是國際、國內(nèi)等多重因素相互作用下的成果。正如美國歷史學家卡爾·本·波坦所說：“二戰(zhàn)后難民入境美國強烈植根于美國的政治、文化、經(jīng)濟和社會中，正如他們已被納入到外交事務與外交政策考量中來。”

一、國際難民流動和冷戰(zhàn)斗爭

20世紀60年代末至80年代初，美國在與蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)斗爭中處于弱勢地位。由于美國深陷越戰(zhàn)泥淖曠日持久，無論經(jīng)濟、政治都處于衰退狀態(tài)，民眾的反戰(zhàn)之聲也愈加響亮。美國民意調(diào)查顯示，1965年時，認為美國卷入越戰(zhàn)是個錯誤的百分比不到25%，到1968年年底已超過50%。到1968年，尼克松政府上臺后，美國開始擺脫越戰(zhàn)，并與中國開始正?；菩兴^的“三角外交”。隨后的幾位總統(tǒng)也實行了相似的外交政策，從60年代末至80年代冷戰(zhàn)氛圍相對削弱。因而，在《1980年難民法》中，關(guān)于“共產(chǎn)黨”等一類的字眼都消失了。新法案不再僅僅適用于“來自共產(chǎn)黨國家”或中東地區(qū)；它現(xiàn)在適用于所有符合聯(lián)合國公約和協(xié)定有關(guān)難民身份的規(guī)定。相較以前而言，美國《1980年難民法》表面上顯得更加公平、公正。

印度支那難民涌入美國。美國于1975年結(jié)束了對越南的戰(zhàn)爭，在美國撤離越南之際，形成了第一次印度支那難民潮，大批為美國服務的且受過高等教育的人逃往美國。在美國撤退后，越共領(lǐng)導的人民軍，迅速打敗南越，統(tǒng)一了整個越南。并且，越南軍隊在統(tǒng)一后，聯(lián)合老撾入侵柬埔寨，意力建立一個越南、老撾、柬埔寨聯(lián)邦，印度支那三國民眾背景離鄉(xiāng)，走上流亡之路。這些難民基本上是乘船出逃，因而被稱為是“船民”。其中，一部分難民是對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)后被驅(qū)逐的華裔。這一次難民潮以泰國和香港為翹板，涌向以美國為代表的第三國，一部分最終定居下來，還有一部分最終回到了母國。1979年超過20萬人來到美國，主要是印度支那人和蘇聯(lián)猶太人。1979年7月，在瑞士日內(nèi)瓦召開了印度支那難民國際會議，商討印度支那難民的安置問題。日內(nèi)瓦會議后，與會各國都開始加強了對印度支那難民的安置。東南亞難民的涌入及難民安置會議召開，敦促美國加速進行《1980年難民法》的立法工作。

古巴也是美國接納難民的一個重要來源地。到1983年為止約有100萬古巴人移民到美國。1959年，卡斯特羅革命勝利，建立了社會主義制度。直到1960年年末時，對于巴蒂斯塔政權(quán)的處置及沒收不動產(chǎn)和個人財產(chǎn)的政策引發(fā)了古巴涌向美國的第一次難民潮。在1962年的高峰期，每周超過1800個難民抵達邁阿密。大多數(shù)學者認為，1959年后卡斯特羅的激進社會制度的改革是古巴第一次難民潮爆發(fā)的主要因素。1960年12月，美國聯(lián)邦政府在邁阿密建立了古巴難民應急中心，并從總統(tǒng)應急基金撥款100萬美元。1962年6月28日國會通過了《1962年移民與難民援助法》，制定了適當?shù)幕痦椖?。同時，由于經(jīng)濟封鎖和自然災害影響，許多古巴人進入美國。在1980年以前，與古巴的斗爭成為美國對古巴人開放國門的一個重要因素。從1962年到1994年8月19日，超過100萬古巴難民通過“假釋”和“特殊入境地位”優(yōu)先于其他國家入境美國。大量入境的古巴難民，也是美國國會制定《1980年難民法》不可忽視的一個重要立法背景。

二、政治文化傳統(tǒng)與現(xiàn)實政治需要

在美國國內(nèi)，美國的政治文化傳統(tǒng)也是進行立法的一個國內(nèi)要素。在殖民地時期，英國清教徒帶來了最早的清教徒式的自由。在馬薩諸塞殖民地落戶的清教殖民者，深信他們的殖民地是真正的基督教的化身，從而把他們對自由的精神的定義播撒進美洲的土壤之中。立國伊始，美國便對移民持一種較為積極開放的態(tài)度。西奧多·羅斯福認為，美利堅作為一個民族，是“許多舊世界的種族的代表融合在一起形成新的類型”，而所有來到新大陸的不同種族“在坩鍋里熔化成一種新的類型是在1776—1789年形成的，華盛頓時代的人們已經(jīng)把我們的民族性的一切要素都確定下來了”。正是這種經(jīng)典的“大熔爐論”，使美國國門對難民大體上保持著暢通無阻。

同時，相比二戰(zhàn)后的其他難民法，冷戰(zhàn)斗爭的意識形態(tài)有所削弱，人道主義思想充斥于《1980年難民法》。在20世紀60年代末至20世紀80年代初，由于冷戰(zhàn)對抗形勢的緩和，同時也由于美國各方面的衰退，美國暫時無力進行戰(zhàn)略攻勢，力圖從另外的角度與蘇聯(lián)進行比拼，“人權(quán)外交”由此應運而生。人權(quán)外交，從威爾遜政府時期發(fā)端，到二戰(zhàn)結(jié)束后，美國以人權(quán)外交的手段進行冷戰(zhàn)斗爭。直到1976年，卡特政府上臺以后，卡特政府開始正式推行“人權(quán)外交”，1977年卡特在就職演講中稱：“我們絕對不能對自由在其他地區(qū)的命運無動于衷……我們維護人權(quán)的承諾是絕對的”，“對于美國來說，最崇高最有雄心的任務是幫助建立一個真正人道主義的正義和和平的世界”。美國從人道主義出發(fā)，開辟出另外一條道路與蘇聯(lián)在各個方面進行斗爭，以實現(xiàn)美國對蘇冷戰(zhàn)的勝利。刻意突出人道主義的意圖，使美國《1980年難民法》能夠成功得以立法。

美國現(xiàn)實政治的需要。20世紀60年代末到80年代初期，大量難民涌入美國，美國在難民的后續(xù)安排上遇到了較大的問題。入境后的印度支那難民在居住方面往往具有很強的封閉性。從難民在各州的絕對人數(shù)來看，東南亞難民在加州的人數(shù)在各州的排行上都遠遠超過其他各州，達到40%左右甚至更多。其次是得克薩斯州，越、柬、老三國難民分別占11%、4%、6%左右。此時，美國還正處于經(jīng)濟滯脹的余波中，美國民眾的就業(yè)與收入都遭到了打擊。大批印度支那難民和古巴難民的入境，且印支難民憑借其吃苦耐勞的精神及對薪資要求不高，使大量本土美國人在就業(yè)和收入上更是雪上加霜。本土美國人要求減少難民的訴求，迫使政府調(diào)整對難民的入境政策。美國政府在巨大的經(jīng)濟、社會壓力下，也試圖改變以往的針對共產(chǎn)黨國家的難民接納政策，降低難民政策中的意識形態(tài)標準，選擇接納本國需要的難民，減輕美國的經(jīng)濟與社會壓力，緩和社會上不同利益集團、不同族裔間的磨擦與矛盾。

三、斗爭與博弈：國會立法進程

立法活動很早就已開始，在1965年《移民改革與控制法》立法成功后，就有國會議員就獨立的難民法提出立法訴求。據(jù)愛德華·肯尼迪回憶，《1980年難民法》的起源可以追溯至1965—1968年，當時愛德華·肯尼迪擔任參議院司法委員會主席，司法委員會舉行關(guān)于難民聽證會時期。最終在1969年通過了一項《美國對世界上難民的援助》的報告。在這個報告中，大部分的建議被實施，但是，最重要的建議之—“國會應當積極為世界提供避難政策，確立合理的難民數(shù)額的立法”，卻一直沒有得以實現(xiàn)。

然而，這種形勢被打破，在一定程度上是因為1978年愛德華·肯尼迪確認自己能夠擔任1979年第96屆國會參議院司法委員會主席職務。肯尼迪敦促相關(guān)部門共同塑造一個新的難民政策。并且，肯尼迪的建議后來成為了參議院法案的輪廓。建議的重點在于，終結(jié)司法部長濫用“假釋權(quán)”的行為。

從1978年11月到次年2月，議員與行政部門的官員進行了密集磋商，并努力達成了共識。在參議院和參議院司法委員會持續(xù)的施壓之下，在反復的談判之后，可被接受的草案由愛德華·肯尼迪呈交給參議院。在眾議院由眾議院司法委員會主席彼得·羅迪諾與眾議院移民、難民和國際法委員會主席伊利莎白·霍爾茲曼呈交。《1980年難民法》的立法活動正式被列上議程。

就美國當時的政治氣氛而言，支持與反對的議員大有人在。反對者認為，新的難民法，會不經(jīng)意間打開數(shù)百萬難民的“閘門”。支持者認為在現(xiàn)行法律之下，不存在對接納難民的法律限制和國會限制。新法案將依據(jù)以往20年的難民平均入境水平，建立每年5000名難民的上限。法案也會建立突發(fā)情況期間控制難民入境的法律程序，對現(xiàn)存的假釋權(quán)和假釋權(quán)潛在的濫用進行必要的限制。同時，支持者也指出，其他國家對接納難民已超過美國。5000名難民的上限代表少于每年流向美國的移民的10%，或每4000名美國人中才有1個難民。通過對比加拿大、法國和澳大利亞，都超過了美國的平均數(shù)量。并且，許多反對者害怕美國過于慷慨，但是1979年在日內(nèi)瓦舉行的有關(guān)印度支那難民的國際會議，將反對者的這一恐懼驅(qū)散。大部分與會國準備加倍接納印支難民人數(shù)。日本增加后的財政捐款占處理東南亞難民事務預算的50%，美國減少的捐助相當于總支出的1/4。澳大利亞和法國超過美國安置印支難民的平均人數(shù)。這些現(xiàn)實使國會放心并促進了新法案的通過。1979年9月6日，法案在參議院以85：0得以通過。參議院的法案顯示了原來的面貌。在眾議院司法委員會主席彼得·羅迪諾和議員霍爾茲曼和漢密爾頓·菲什的領(lǐng)導下，于12月20日，法案在眾議院以328：47的票比通過了草案。

眾議院與參議院兩個版本的難民法草案在一些重要的觀點上存在爭議，但是雙方都存在共同的目標，希望《1980年難民法》能夠成功立法。于是，雙方帶有足夠的真誠與協(xié)商，由眾議員霍爾茲曼在1980年2月主持了兩院協(xié)商委員會，解決了兩個版本法案中的21項不同之處，而參議員丹尼斯·德孔西尼領(lǐng)導了參議院協(xié)商者。2月26日，參議院通過了會議報告，隨后眾議院在3月4日也接受了該會議報告。3月17日，卡特總統(tǒng)簽署了該法案?！?980年難民法》得以立法成功。

四、結(jié)語

美國《1980年難民法》是美國歷史上非常重要的一部難民法案。該法案是美國歷史頒布的一項最為全面而系統(tǒng)的難民法。對該法案的出臺背景與立法進程的研究，可以從多層次的角度去認知與發(fā)掘，也可以了解美國難民政策的政治性與人道性的關(guān)系。在大多數(shù)情況下，美國的難民法是為美國的全球霸權(quán)和冷戰(zhàn)斗爭而服務。但是人道主義也是美國難民法立法要素中不可或缺的一部分，甚至在一定情況下美國的人道主義會占主導地位。無論何時，美國都不會放棄人道主義原則，進行赤裸裸的冷戰(zhàn)斗爭。

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責任編輯：張麗