農業(yè)供給側結構性改革的三個維度

劉祖春

[摘 要] 2017年2月5日，中共中央、國務院發(fā)布了《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革 加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》，即2017年中央一號文件。文件對于當前我國農業(yè)的主要矛盾把握精準，同時對于今年及未來一個時期我國農業(yè)農村改革給出了清晰路線圖，其特點突出表現(xiàn)為改革的三個思維視覺——三個維度，即以供給側結構性改革作為化解農業(yè)結構性矛盾的手段；以激活農業(yè)生產要素作為改革的主要支撐；以增進民眾特別是農民的福祉作為改革的主要目標。

[關鍵詞] 中共中央一號文件；農業(yè)；供給側；結構性改革；農業(yè)農村發(fā)展

[中圖分類號] F320.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）03-0018-07

2017年2月5日，中共中央、國務院發(fā)布了《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革 加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》，即2017年中央一號文件。這是新世紀以來中央連續(xù)頒布的第14個指導“三農”工作的綱領性文件，共分6大部分，33節(jié)，約11800字。今年的中央一號文件如何把脈當前我國農業(yè)農村發(fā)展形勢？如何勾畫今年及未來一個時期我國農業(yè)農村改革之路？通過學習，筆者認為，文件對于當前我國農業(yè)的主要矛盾把握精準，同時對于今年及未來一個時期我國農業(yè)農村改革給出了清晰的路線圖，其特點突出表現(xiàn)為改革的三個思維視覺即三個維度上：

一、以供給側結構性改革作為化解農業(yè)結構性矛盾的手段

1.供求結構性矛盾已成為當前我國農業(yè)的主要矛盾

文件開篇指出，“經(jīng)過多年不懈努力，我國農業(yè)農村發(fā)展不斷邁上新臺階，已進入新的歷史階段。農業(yè)的主要矛盾由總量不足轉變?yōu)榻Y構性矛盾，突出表現(xiàn)為階段性供過于求和供給不足并存”。很顯然，這一結論是基于改革開放以來我國農業(yè)農村經(jīng)濟發(fā)展狀況、當前農產品供求關系的重大變化所作出的科學判斷。

從大宗農產品——糧食生產情況看，截止2015年我國糧食產量連續(xù)12年增長。統(tǒng)計顯示：2015年我國糧食產量62142.60萬噸，人均453.41千克[1]。雖然2016年比2015年略有下降，也僅僅只是減少0.8%。同時，目前我國的糧食儲備占當年全國糧食消費總量的比例也超過35%，遠高于聯(lián)合國糧農組織（FAO）的17%-18%的糧食安全線[2]，有效地保障了我國13億多人口需求的基本供給。但是在糧食產量增長、庫存增加的同時，糧食進口也在增加，形成產量、庫存、進口同時增加的反?，F(xiàn)象，反映了糧食供求在品種結構上存在失衡、供過于求和供不應求并存現(xiàn)象。而且除了糧食，其他種類的農產品也不同程度地存在上述情況。因此，對于當前我國農業(yè)農村發(fā)展的新階段新特點，特別是農業(yè)的主要矛盾，中央一號文件把脈精準，為接下來科學、準確地應對奠定了基礎。

2.解決農業(yè)供求結構性矛盾必須從供給側入手

解決供求結構性矛盾既可以從供給側入手，也可以從需求側入手，還可以供給側和需求側雙輪同時驅動。但是，2017年中央一號文件為什么強調解決農業(yè)供求結構性矛盾主要從供給側入手呢？如前所述，當前我國農業(yè)供求關系正面臨著不可忽視的結構性失衡——“供需錯位”：一方面，中低端農產品過剩，面臨去庫存的較大壓力；另一方面，高端農產品供給不足，滿足不了人們的生活需要。這種“供需錯位”實際上是農業(yè)勞動、土地、技術、資本等生產要素配置失當?shù)木唧w體現(xiàn)，直接影響了資源利用效率。從供給端調整農業(yè)供給結構，減少農產品無效、低端供給，擴大有效、中高端供給，增強農業(yè)供給結構對需求結構變化的適應性和靈活性，提高農業(yè)全要素生產率，使農產品供給體系更好地適應需求結構變化。其次，從供給側入手解決農業(yè)供求結構性矛盾也是基于我國農產品消費需求特點的考慮。一方面，一般農產品需求價格彈性小，在正常情況下通過擴大需求，也就是說通過需求側來拉動中低端農產品消費，作用有限；另一方面，經(jīng)過30多年的改革開放發(fā)展，人們收入水平、消費水平普遍得到相當程度的提高，對于農產品的需求已經(jīng)從短缺、滿足最低保障——基本滿足量的需要向標準、安全、營養(yǎng)、健康、綠色等高品質農產品的需要轉變。這種變化反映人們隨著經(jīng)濟發(fā)展，消費水平、消費結構更加趨于合理化、高級化，是人們生活水平不斷提高的體現(xiàn)，但反過來又會加劇原有供給結構下的“供需錯位”。

當然，強調解決農業(yè)供求結構性矛盾主要從供給側入手，也并不是忽視需求側調控的作用。當前，我國既存在農產品產能結構性過剩、有效供給不足、成本高等供給側問題，也面臨著國內消費啟動困難等需求側問題。因此，農業(yè)供給側結構性改革并非只強調從供給側發(fā)揮作用，只是農業(yè)結構性矛盾條件下的供給側改革在調動市場主體增加有效供給的積極性、提高全要素生產率、最終實現(xiàn)農產品供求動態(tài)平衡方面更加突出而已。

3.如何從供給側解決農業(yè)的主要矛盾

為化解農業(yè)供求結構性矛盾，2017年中央一號文件作出了周密的部署。針對種植結構的失衡，文件要求統(tǒng)籌調整糧經(jīng)飼種植結構，加快構建適應需求結構變化的糧經(jīng)飼協(xié)調發(fā)展三元種植結構。在確?？诩Z絕對安全的條件下，重點發(fā)展優(yōu)質稻米和強筋弱筋小麥，調減非優(yōu)勢區(qū)籽粒玉米，增加優(yōu)質食用大豆、薯類、雜糧雜豆等；經(jīng)濟作物要優(yōu)化品種品質和區(qū)域布局，促進園藝作物增值增效；飼料作物要擴大種植面積，發(fā)展優(yōu)質牧草，大力培育現(xiàn)代飼草料產業(yè)體系（第1節(jié)）；為發(fā)展高效養(yǎng)殖業(yè)，要求加快品種改良，引導擴大生鮮乳消費，培育國產優(yōu)質品牌，合理確定湖泊水庫等內陸水域養(yǎng)殖規(guī)模，推進稻田綜合種養(yǎng)和低洼鹽堿地養(yǎng)殖，完善江河湖海限捕、禁捕時限和區(qū)域，支持集約化海水健康養(yǎng)殖，積極發(fā)展遠洋漁業(yè)等高效養(yǎng)殖業(yè)（第2節(jié)）。

此外，文件還對如何做大做強優(yōu)勢特色產業(yè)，提升傳統(tǒng)名優(yōu)品牌，滿足人們多元化需求（第3節(jié)）；如何從農業(yè)標準化層面突出優(yōu)質、安全、綠色導向，提升農產品質量和食品安全水平（第5節(jié)）以及如何統(tǒng)籌利用國際國內兩個市場、兩種資源，優(yōu)化國內農產品供給結構（第8節(jié)）做了具體安排。另外，文件還強調通過“互聯(lián)網(wǎng)+”推進農村電商發(fā)展，通過不同主體全面對接融合，線上線下互動發(fā)展，豐富和完善農產品供銷體系（第14節(jié)）；圍繞發(fā)展方便食品、休閑食品、速凍食品、新食品原料、藥食同源食品開發(fā)和應用，加快發(fā)展現(xiàn)代食品產業(yè)，滿足人們方便、快捷、新穎、健康的農產品需求（第15節(jié)）。endprint

二、以激活農業(yè)生產要素作為改革的主要支撐

如前所述，我國農業(yè)的主要矛盾表現(xiàn)為階段性供過于求和供給不足，即農產品供求關系的“供需錯位”，其根源在于農業(yè)生產要素的“供需失配”。這種要素的“供需失配”，使得大量農業(yè)資源浪費在“低效產能——被動庫存”循環(huán)上，既影響農業(yè)有效供給，也制約了農業(yè)生產要素合理利用和效率的提高。因此，2017年中央一號文件著重強調必須通過激活農業(yè)土地、勞動、資本、技術等生產要素推動農業(yè)供給側結構性改革。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.市場激活

糾正農業(yè)生產要素的“供需錯位”，化解農業(yè)生產要素的利用低效，既需要政府這只“看得見的手”，也需要借助市場機制這只“看不見的手”共同發(fā)揮作用。通過市場來實現(xiàn)勞動、資本、土地經(jīng)營權等農業(yè)生產要素的合理流動和優(yōu)化組合，使得農業(yè)各種資源稟賦優(yōu)勢得以持續(xù)釋放，增加農業(yè)的優(yōu)質和有效供給，減少無效供給，使農業(yè)供給結構更好適應需求結構變化，提高農業(yè)勞動生產率、土地產出率、資源利用率及農業(yè)全要素生產率。文件要求，在農民自愿基礎上，通過經(jīng)營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規(guī)模經(jīng)營。積極引導通過村組內互換并地等方式，實現(xiàn)按戶連片耕種，積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營（第6節(jié)）；要求統(tǒng)籌利用國際市場，加強農業(yè)對外合作，推動農業(yè)走出去，優(yōu)化國內農產品供給結構，健全公平競爭的農產品進口市場環(huán)境，要求以“一帶一路”沿線及周邊國家和地區(qū)為重點，支持農業(yè)企業(yè)開展跨國經(jīng)營等推動農業(yè)要素有效利用（第8節(jié)）；同時，要求健全農業(yè)勞動力轉移就業(yè)和農村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新體制，完善城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度，健全農業(yè)勞動力轉移就業(yè)服務體系，支持進城農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵高校畢業(yè)生、企業(yè)主、農業(yè)科技人員、留學歸國人員等各類人才回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，將現(xiàn)代科技、生產方式和經(jīng)營模式引入農村，帶動現(xiàn)代農業(yè)和農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展（第32節(jié)）等充分發(fā)揮人力資源的潛能。這些舉措通過政府引導、市場作用，實現(xiàn)農業(yè)生產要素合理流動和優(yōu)化組合，以激活農業(yè)生產要素，提高要素效率。

2.創(chuàng)新激活

創(chuàng)新是驅動經(jīng)濟增長的動力和引擎，也是激活農業(yè)生產要素，推動農業(yè)供給側結構性改革、促進農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的不二選擇。為此，2017年中央一號文件以大量篇幅強調創(chuàng)新驅動，概括起來主要體現(xiàn)在兩個方面：

（1）科技創(chuàng)新驅動。長期以來，我國農業(yè)經(jīng)濟增長主要依托勞動力、資源環(huán)境的低成本優(yōu)勢，這一優(yōu)勢當前正逐漸消失。如何保持農業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，農業(yè)科技創(chuàng)新和進步乃是最有效的手段。通過農業(yè)科技創(chuàng)新驅動，用先進適用技術改造傳統(tǒng)農業(yè)生產、經(jīng)營、組織、儲運、營銷模式，可以發(fā)揮科技創(chuàng)新的乘數(shù)效應，提高農業(yè)生產要素效率。通常，農業(yè)科技貢獻率可綜合反映出科技進步對農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展作用的大小。一般而言，農業(yè)科技貢獻率與一國生產力水平、經(jīng)濟發(fā)展水平呈正向變化?！笆濉币詠?，我國農業(yè)科技進步貢獻率從52%提高到56%，土地產出率、資源利用率、勞動生產率顯著提高[3]。但與歐美等發(fā)達國家的農業(yè)科技進步對農業(yè)經(jīng)濟70%-80%的貢獻率相比差距懸殊，同時這也意味著我國通過農業(yè)科技創(chuàng)新實現(xiàn)技術替代、促進農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的潛力巨大。

中央一號文件第4部分突出強調強化科技創(chuàng)新驅動、激活農業(yè)生產要素，引領現(xiàn)代農業(yè)加快發(fā)展的路徑。強調農業(yè)科技研發(fā)必須適應農業(yè)轉方式調結構新要求，整合科技創(chuàng)新資源，完善國家農業(yè)科技創(chuàng)新體系和現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)技術體系，加強農業(yè)科技基礎前沿研究，提升原始創(chuàng)新能力（第17節(jié)）；強化農業(yè)科技推廣，通過引入項目管理機制，推行政府購買服務，創(chuàng)新公益性農技推廣服務方式，吸引各類社會力量廣泛參與農業(yè)科技推廣（第18節(jié)）；落實科技成果轉化收益、科技人員兼職取酬，通過“后補助”等方式支持農業(yè)科技創(chuàng)新，完善農業(yè)科技創(chuàng)新激勵機制，發(fā)展面向市場的新型農業(yè)技術研發(fā)、成果轉化和產業(yè)孵化機構（第19節(jié)）；不斷提升農業(yè)科技園區(qū)建設水平，突出科技創(chuàng)新、研發(fā)應用、試驗示范、科技服務與培訓等功能，建設農業(yè)科技成果轉化中心、科技人員創(chuàng)業(yè)平臺、高新技術產業(yè)孵化基地，打造現(xiàn)代農業(yè)創(chuàng)新高地（第20節(jié)）；加快開發(fā)農村人力資源，圍繞新型職業(yè)農民培育、農民工職業(yè)技能提升，深入推進現(xiàn)代青年農場主、林場主培養(yǎng)計劃和新型農業(yè)經(jīng)營主體帶頭人輪訓計劃，探索培育農業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，培養(yǎng)適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展需要的新農民，培養(yǎng)一批專業(yè)人才，扶持一批鄉(xiāng)村工匠等（第21節(jié)）。

此外，文件還特別強調，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”推進農村電商發(fā)展，用新科技手段豐富和完善農產品供銷體系等。這些舉措表明了黨中央、國務院要求實現(xiàn)農業(yè)科技創(chuàng)新驅動的良苦用心和決心（第14節(jié)）。

（2）組織創(chuàng)新驅動。組織創(chuàng)新是指通過調整和變革組織結構及管理方式，使其適應外部環(huán)境及組織內部條件的變化，從而提高組織活動經(jīng)濟效益的過程。農業(yè)組織創(chuàng)新，就是在農業(yè)農村現(xiàn)有體制基礎上通過土地經(jīng)營權流轉集中實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，通過建立家庭農場、現(xiàn)代農業(yè)企業(yè)、農民專業(yè)合作社、農產品行業(yè)協(xié)會及其他農業(yè)社會化服務體系，構造新的利益增進和協(xié)調機制，降低農業(yè)成本，提高農業(yè)效率。

中央一號文件也非常重視組織創(chuàng)新的驅動作用，要求在農民自愿基礎上，通過經(jīng)營權流轉等加快發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營（第6節(jié)）；要求以規(guī)?；N養(yǎng)基地為基礎，依托農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)帶動，聚集現(xiàn)代生產要素，建設“生產+加工+科技”的現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園，發(fā)揮技術集成、產業(yè)融合、創(chuàng)業(yè)平臺及核心輻射等功能作用。帶動新型農業(yè)經(jīng)營主體和農戶專業(yè)化、標準化、集約化生產，推動農業(yè)全環(huán)節(jié)升級、全鏈條增值（第7節(jié)）。文件第3部分關于壯大新產業(yè)新業(yè)態(tài)，拓展農業(yè)產業(yè)鏈價值鏈也主要從組織創(chuàng)新驅動角度進行部署。要求充分發(fā)揮鄉(xiāng)村各類物質與非物質資源富集的獨特優(yōu)勢，利用“旅游+”“生態(tài)+”等模式，推進農業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產業(yè)深度融合，發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產業(yè)（第13節(jié)）；大力推廣“生產基地+中央廚房+餐飲門店”“生產基地+加工企業(yè)+商超銷售”等新型產銷組織模式（第15節(jié)）；圍繞有基礎、有特色、有潛力的產業(yè)，建設一批農業(yè)文化旅游“三位一體”、生產生活生態(tài)同步改善、三產融合的宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)（第16節(jié)）。此外，第2部分更是以較大篇幅要求推行綠色生產組織方式，增強農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。通過農業(yè)清潔生產，推行高效生態(tài)循環(huán)的種養(yǎng)模式，促進農業(yè)節(jié)本增效（第9節(jié)）；通過普及噴灌、滴灌等節(jié)水灌溉技術，加大水肥一體化等農藝節(jié)水推廣，實施農業(yè)節(jié)水工程，實施耕地、草原、河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃、土壤污染防治行動計劃，開展重金屬污染耕地修復試點，集中治理突出的農業(yè)環(huán)境問題（第10、11節(jié)）；加強重大生態(tài)工程建設。推進山水林田湖整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，推進沙化土地封禁與修復治理，全面推進大規(guī)模國土綠化行動，加快構建國家生態(tài)安全屏障（第12節(jié)）。endprint

3.改革激活

改革是社會發(fā)展的動力，這是經(jīng)過改革開放30多年來的實踐檢驗過的，而且也會在未來的實踐過程中得到進一步驗證。特別是我國農村農業(yè)經(jīng)濟體制改革，從大集體到責任制所引發(fā)的巨大變遷更是如此。體制改革已成為激活農業(yè)生產要素、促進農業(yè)農村經(jīng)濟發(fā)展的主要支撐。

文件第6部分特別強調加大農業(yè)農村改革力度，激活農業(yè)農村內生發(fā)展動力。文件要求，深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革（第26節(jié)）；完善農業(yè)補貼制度，提高農業(yè)補貼政策的指向性和精準性（第27節(jié)）；改革財政支農投入機制，加快農村金融創(chuàng)新，把農業(yè)農村作為財政支出的優(yōu)先保障領域，確保農業(yè)農村投入適度增加，著力優(yōu)化投入結構，創(chuàng)新使用方式，提升支農效能；在符合相關法律和規(guī)定的前提下，對涉農信貸、資金管控等方面給予相應優(yōu)惠，探索以市場化方式籌集資金，支持符合條件的涉農企業(yè)上市融資、發(fā)行債券、兼并重組；在健全風險阻斷機制前提下，完善財政與金融支農協(xié)作模式，促進農業(yè)農村建設（第28、29節(jié)）；深化農村集體產權制度改革，建立農業(yè)農村發(fā)展用地保障機制，落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經(jīng)營權——“三權分置”，完善新增建設用地保障機制，加大盤活農村存量建設用地力度，探索農村集體組織以出租、股份合作等方式盤活利用空閑農房、宅基地及其他資產，增加農民財產性收入（第30、31節(jié)）；健全農業(yè)勞動力轉移就業(yè)和農村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新體制，激發(fā)農業(yè)工作人員的潛能，帶動現(xiàn)代農業(yè)和農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展（第32節(jié)）；統(tǒng)籌推進農村各項改革，及時總結可復制可推廣經(jīng)驗，推動相關政策出臺和法律法規(guī)修改，為推進農業(yè)供給側結構性改革提供法治保障（第33節(jié)）。

三、以增進民眾特別是農民的福祉作為改革的主要目標

增進廣大人民群眾特別是農民的福祉貫穿了2017年中央一號文件的始終，也是農業(yè)供給側結構性改革的主要目標。從文件的內容來看，有3個方面體現(xiàn)得最為明顯：

1.通過農業(yè)供給側結構性改革保障人民餐桌的安全，使食品（料）優(yōu)質、豐富和多樣化

民以食為天，農業(yè)提供我們生存所必需的最基本的生活資料，其數(shù)量、質量、結構保障如何，關系到國家安全、社會穩(wěn)定、人們生活質量的高低。文件要求調整糧經(jīng)飼結構，確?？诩Z絕對安全（第1節(jié)）；加快品種改良，培育國產優(yōu)質品牌（第2節(jié)）；發(fā)展優(yōu)勢特色產業(yè)和傳統(tǒng)名優(yōu)品牌，滿足人們多元化需求（第3節(jié)）；以優(yōu)質、安全、綠色導向，保障農產品質量和食品安全（第5節(jié)）；通過國際國內市場優(yōu)化國內農產品市場供給（第8節(jié)）；通過“互聯(lián)網(wǎng)+”豐富農產品供銷體系（第14節(jié)）；加快發(fā)展現(xiàn)代食品產業(yè)，滿足人們方便、快捷、新穎、健康的農產品需要（第15節(jié)）等加強保障力度。

2.通過農業(yè)供給側結構性改革增加農民收入

農民收入一般包括生產經(jīng)營性收入、工資性收入、財產性收入和轉移性收入等。農民是我國最大的群體，也是中低收入較為集中的群體。實現(xiàn)農民增收是我國實現(xiàn)全面小康社會的主要條件之一。文件要求，通過實現(xiàn)農業(yè)結構調整優(yōu)化增收、特色增收、質量增收、綠色增收、生產經(jīng)營規(guī)模增收、科技增收、新組織新業(yè)態(tài)增收、政策支持增收等方式增加生產經(jīng)營性收入，這些在前面的分析中已經(jīng)做過介紹，在此不贅述。此外，文件還強調，通過農業(yè)勞動力資源開發(fā)、進出體制機制改革增加工資性收入（第21、32節(jié)）；通過農村產權制度改革，盤活農村存量資產，如空閑農房、宅基地及其他資產等，增加農民財產性收入（第30、31節(jié)）；通過完善農業(yè)補貼、財政金融支持、脫貧攻堅及基本生活保障等增加轉移性收入等（第27、28、29、24、25節(jié)）。

3.通過農業(yè)供給側結構性改革構建宜居宜業(yè)的生產生活環(huán)境

農民宜居宜業(yè)與否主要體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境是否優(yōu)美、人文社會環(huán)境是否和諧、基礎設施是否健全、公共產品社會化服務是否完善等方面，這不是簡單的影響農村、農民。農村農業(yè)作為整個生態(tài)循環(huán)體系的有機組成部分，其影響是全面和全方位的。文件要求，推行綠色生產方式（第2部分）解決影響和制約農業(yè)農村農民生產生活的生態(tài)環(huán)境問題；通過“生態(tài)+”打造新產業(yè)新業(yè)態(tài)，延展農業(yè)產業(yè)鏈（第13、16節(jié)）；通過整治與建設并舉加大農村人居環(huán)境治理，構建美麗宜居鄉(xiāng)村（第23節(jié)）；通過加強農村公共文化服務體系建設，提升農村基本公共服務水平，提升農村教育、醫(yī)療保障、養(yǎng)老、最低保障水平，加強農村基礎設施的建設，補齊農業(yè)農村短板，夯實農村共享發(fā)展基礎（第22、23、24節(jié)），努力構建宜居宜業(yè)生產生活環(huán)境。

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[責任編輯：熊 欣]endprint