淺議如何加強(qiáng)對宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督

羅洋

摘要：一系列事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，能否達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)和政策效果，關(guān)鍵在于它們能否得到廣泛的認(rèn)同和強(qiáng)有力的貫徹執(zhí)行。但目前，“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象屢見不鮮，影響了宏觀經(jīng)濟(jì)政策的效果，原因之一就是缺乏對政策執(zhí)行主體的監(jiān)督。因此，作為綜合性經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門的政府審計(jì)機(jī)關(guān)，其職能作用的充分發(fā)揮顯得尤為重要。本文圍繞審計(jì)部門的職責(zé)，就如何促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)政策措施有效執(zhí)行進(jìn)行了闡述。

關(guān)鍵詞：宏觀；經(jīng)濟(jì)政策；執(zhí)行；審計(jì)

宏觀經(jīng)濟(jì)政策是國家為了增進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)福利而制定的解決經(jīng)濟(jì)問題的指導(dǎo)原則和措施，是為了達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)目的而對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有意識的干預(yù)。當(dāng)前，我國為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變制定了一系列宏觀經(jīng)濟(jì)政策，這些政策能否有效執(zhí)行，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的最終效果。

自1982年我國恢復(fù)建立國家審計(jì)制度20多年來，各級國家審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)真履行《憲法》賦予的神圣使命，不斷開拓進(jìn)取，審計(jì)工作積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，初步形成了具有中國特色的審計(jì)監(jiān)督制度。審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、提高財(cái)政資金使用效益、保障國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。尤其是近年來，審計(jì)工作自覺地融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，有力地促進(jìn)了中央決策部署的貫徹落實(shí)。各級審計(jì)機(jī)關(guān)把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展作為重中之重的任務(wù)，在所有的審計(jì)項(xiàng)目中，進(jìn)一步深化對重大政策貫徹執(zhí)行情況的跟蹤審計(jì)和調(diào)查，各項(xiàng)審計(jì)都重點(diǎn)關(guān)注了中央政策的執(zhí)行情況和實(shí)施效果。根據(jù)審計(jì)署的部署，近年來審計(jì)工作的首要任務(wù)便是加強(qiáng)對中央重大方針政策和宏觀調(diào)控措施貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)，促進(jìn)中央重大經(jīng)濟(jì)方針政策貫徹落實(shí)到位和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。因此，無論是當(dāng)前還是今后，都迫切需要加強(qiáng)對宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。

一、宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行中審計(jì)應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)

（一）加強(qiáng)對宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況的審計(jì)，促進(jìn)各項(xiàng)決策部署落實(shí)到位。

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式涉及到市場、社會、資源、環(huán)境和民生等多個(gè)層次和方面，必然帶來利益格局和社會結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整。實(shí)現(xiàn)這一重大調(diào)整，除了借助市場這只“看不見的手”發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用外，也需要政府這只“看得見的手”進(jìn)行有力調(diào)控。從這些年的審計(jì)情況看，由于各地區(qū)的主體功能定位不明晰、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制缺失，區(qū)域間、行業(yè)間的重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過剩問題，已成為長期困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的難題。解決這一問題的根本出路就是以主體功能區(qū)建設(shè)為切入點(diǎn)，根據(jù)各地的資源稟賦、環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，做好區(qū)域功能分工，發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢，推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策從過去以支持重點(diǎn)地區(qū)發(fā)展為主向支持主體功能區(qū)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。今后審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)要放在促進(jìn)規(guī)劃和配套政策措施的貫徹落實(shí)上，高度關(guān)注國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的趨勢和走向，及時(shí)揭露和查處在貫徹各項(xiàng)決策部署過程中失職瀆職、弄虛作假、不作為和亂作為等問題，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的行為。同時(shí)，繼續(xù)加大對宏觀調(diào)控政策措施執(zhí)行情況的跟蹤審計(jì)力度，關(guān)注政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況和新問題，確保中央決策和部署落實(shí)到位。

（二）加大對體制機(jī)制性問題的揭示和反映力度，推進(jìn)深化改革、完善法治和健全責(zé)任追究制度。

從近年來的審計(jì)情況看，財(cái)稅、金融、投資等方面存在的體制性障礙和制度性缺陷，是影響我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次原因。以財(cái)稅體制為例，現(xiàn)行分稅體制使得事權(quán)與財(cái)權(quán)不完全匹配，地區(qū)間財(cái)力不夠均衡，基本公共服務(wù)供給水平差距較大，由此導(dǎo)致相應(yīng)的政策執(zhí)行和落實(shí)不到位，影響了政策導(dǎo)向作用的發(fā)揮和政策的實(shí)施效果。為此，在審計(jì)中，要始終堅(jiān)持從制度安排入手，從宏觀和全局的角度，去認(rèn)識和審視審計(jì)掌握的情況，去分析和反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，去研究和揭示政策、制度和管理中的問題和漏洞，提出深化改革、規(guī)范管理和健全制度的建議，促進(jìn)完善加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機(jī)制。同時(shí)，還要進(jìn)一步深化領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的政績觀，嚴(yán)格守法守紀(jì)守規(guī)守責(zé)，嚴(yán)格依法行政，嚴(yán)格按程序辦事，推進(jìn)健全適應(yīng)科學(xué)發(fā)展要求的干部考核評價(jià)機(jī)制和責(zé)任追究制度。

（三）加強(qiáng)對重點(diǎn)民生工程和資金的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展

民生問題既是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)，也是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動(dòng)力。從這些年的審計(jì)情況看，一方面，我國的工資在國民收入初次分配中所占比重較低；另一方面，在關(guān)乎民生的社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、住房和教育等領(lǐng)域的支出占財(cái)政支出的比重偏低，導(dǎo)致內(nèi)需拉動(dòng)乏力，看病難、上學(xué)難、安居難等一系列民生難題相互交織。同時(shí)，因政策制度不夠配套，很多地方出現(xiàn)了涉及民生的補(bǔ)貼資金大量結(jié)余和民生問題比較嚴(yán)峻并存的狀況。促進(jìn)這些矛盾和問題的解決，是今后一個(gè)時(shí)期審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。要進(jìn)一步加強(qiáng)對“三農(nóng)”、教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等重點(diǎn)民生項(xiàng)目和資金的審計(jì)監(jiān)督，揭示和反映落實(shí)國家政策不到位、政策目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)以及嚴(yán)重影響和損害群眾利益的問題，還要關(guān)注轉(zhuǎn)移支付資金分配分散、使用效益不高等問題，規(guī)范資金管理和運(yùn)行，促進(jìn)各項(xiàng)惠民政策落實(shí)到位，推動(dòng)社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生、住房和教育等民生領(lǐng)域的改革。

（四）加強(qiáng)對科技和自主創(chuàng)新投入的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。

提高自主創(chuàng)新能力是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的中心環(huán)節(jié)，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本動(dòng)力。從審計(jì)情況看，一些企業(yè)忽視對自有品牌、技術(shù)等國有權(quán)益的必要保護(hù)，缺少對核心技術(shù)和關(guān)鍵部件的消化掌握，內(nèi)生技術(shù)能力沒有得到實(shí)質(zhì)性提升，自主創(chuàng)新能力和引進(jìn)消化吸收能力不足；一些地方的科技經(jīng)費(fèi)投入在總量、結(jié)構(gòu)、管理使用和效益等方面還存在著很多問題，不完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢和科技發(fā)展的需要。今后一個(gè)時(shí)期的審計(jì)工作，要以企業(yè)審計(jì)為依托，加大對科技及自主創(chuàng)新等方面投入的監(jiān)督力度，著重關(guān)注企業(yè)自主創(chuàng)新能力建設(shè)，推動(dòng)企業(yè)加強(qiáng)技術(shù)改造、淘汰落后產(chǎn)能，推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級；注重揭示制約企業(yè)自主創(chuàng)新能力提升的體制、機(jī)制性問題，推動(dòng)企業(yè)根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和市場需要，做大做強(qiáng)主業(yè)，增強(qiáng)競爭力。同時(shí)，在財(cái)政、金融等審計(jì)中，積極關(guān)注財(cái)政政策、稅收政策和金融政策對企業(yè)自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的扶持力度和政策措施落實(shí)情況，促進(jìn)形成有利于企業(yè)自主創(chuàng)新的財(cái)稅和金融環(huán)境。

（五）加強(qiáng)對節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

近年來，我國環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)取得明顯成效，但生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢沒有根本扭轉(zhuǎn)，資源消耗偏高，環(huán)境壓力加大，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形成一定制約。從資源環(huán)保審計(jì)情況看，有的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，污染環(huán)境、非法征地、越權(quán)審批、違規(guī)出讓土地和礦業(yè)權(quán)等問題有禁不止；一些地區(qū)的環(huán)保部門監(jiān)測能力較弱，環(huán)保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真，給有效治污帶來了一定困難。對這些問題進(jìn)行及時(shí)有效監(jiān)督，已經(jīng)成為審計(jì)工作的又一重要領(lǐng)域。要加大對節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的審計(jì)力度，關(guān)注節(jié)能減排資金使用及重點(diǎn)行業(yè)執(zhí)行節(jié)能減排政策情況，促進(jìn)落實(shí)節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制，推動(dòng)完成節(jié)能減排任務(wù)。在財(cái)政、金融、企業(yè)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任等審計(jì)中，都要加大對節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)相關(guān)內(nèi)容的審計(jì)，促進(jìn)完善資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，提高資源利用效率。同時(shí)，通過揭示制度不健全和標(biāo)準(zhǔn)不合理等問題，促進(jìn)完善有關(guān)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)和相關(guān)制度。

（六）加大對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中突出矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)的揭示和反映力度，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。

在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式過程中，必須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。國際金融危機(jī)帶給我們的最大、最直接的教訓(xùn)就是對風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的忽視。在審計(jì)工作中，要進(jìn)一步增強(qiáng)憂患意識和責(zé)任意識，高度關(guān)注經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)和問題，保障經(jīng)濟(jì)社會健康安全運(yùn)行；更加關(guān)注政府性債務(wù)問題，促進(jìn)有效防范和化解潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，深化財(cái)政體制改革；更加關(guān)注銀行信貸結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)質(zhì)量，促進(jìn)防范受宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和企業(yè)經(jīng)營周期影響而可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定；更加關(guān)注因決策不科學(xué)、不合規(guī)、管理不嚴(yán)格導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的問題，維護(hù)國有資產(chǎn)安全和市場經(jīng)濟(jì)秩序；更加關(guān)注企業(yè)執(zhí)行“走出去”戰(zhàn)略的經(jīng)營情況、財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和內(nèi)部管理模式，維護(hù)境外國有資產(chǎn)安全；更加關(guān)注在土地征用、拆遷安置、企業(yè)改制、環(huán)境保護(hù)以及工程建設(shè)等方面存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，防范可能引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素。

二、審計(jì)工作必須努力做到與時(shí)代要求同步。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。不斷提高審計(jì)能力。

（一）更新審計(jì)理念，努力發(fā)揮建設(shè)性作用。

要緊緊圍繞轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的各項(xiàng)任務(wù)，科學(xué)選擇審計(jì)項(xiàng)目，合理確定審計(jì)重點(diǎn)，使審計(jì)監(jiān)督更加切合轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求。要堅(jiān)持批判性與建設(shè)性相結(jié)合，在依法嚴(yán)肅揭露和查處重大違法違規(guī)問題的同時(shí)，更多地從維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、保障經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行、推進(jìn)民主法治建設(shè)的宏觀層面發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用，更多地從制度、體制和機(jī)制方面著眼，揭示和反映體制性障礙、制度性缺陷和重大管理漏洞，促進(jìn)建立和完善有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機(jī)制。

（二）轉(zhuǎn)變審計(jì)方式，將真實(shí)合法性審計(jì)與績效審計(jì)融為一體。

要堅(jiān)持從財(cái)政財(cái)務(wù)收支入手，以責(zé)任履行和責(zé)任追究為重點(diǎn)，從政策執(zhí)行、資金使用、資源利用和行政效能等方面，全面監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性，切實(shí)提高審計(jì)監(jiān)督的實(shí)效。

（三）創(chuàng)新審計(jì)方法，提高審計(jì)工作的現(xiàn)代化水平。

要樹立先進(jìn)的思想觀念，運(yùn)用先進(jìn)的組織管理方法和手段，積極探索信息化條件下的審計(jì)工作方式，大力推進(jìn)以在線審計(jì)、實(shí)時(shí)審計(jì)為特征的聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計(jì)，使審計(jì)工作逐步實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)審計(jì)方式向現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)方法的轉(zhuǎn)變。

（四）提升審計(jì)能力，打造新型專業(yè)化隊(duì)伍。

要堅(jiān)持以能力建設(shè)為核心，不斷優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提升整體素質(zhì)，著力培養(yǎng)查核問題的能手、分析研究的高手、計(jì)算機(jī)應(yīng)用的強(qiáng)手和精通管理的行家里手，打造一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬，能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變要求的新型專業(yè)化審計(jì)隊(duì)伍。