“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出”理論評(píng)述

書(shū)晨

目前，我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的理論研究成果，總結(jié)起來(lái)可以分為以下幾個(gè)方面：退出機(jī)制構(gòu)建；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定；退出因素分析等。

（一）退出機(jī)制構(gòu)建

從退出機(jī)制構(gòu)建方面來(lái)說(shuō)，謝根成，蔣院強(qiáng)（2015）首先指出了，我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制存在諸多方面的缺陷。這些缺陷的第一個(gè)方面是“法律概念內(nèi)涵不準(zhǔn)確”。這種不準(zhǔn)確很大程度上體現(xiàn)在法律條文的不準(zhǔn)確，比如《農(nóng)村土地承包法》第二十六條第3款所使用的“土地生產(chǎn)能力”、“相應(yīng)”，第三十條所使用的“新居住地”。土地生產(chǎn)能力的具體內(nèi)容是什么目前依然沒(méi)有明確的內(nèi)容。而“相應(yīng)”一詞的內(nèi)涵同樣難以確定。關(guān)于居住地民法上一般使用“原居住地”、“住所地”“臨時(shí)居住地”。對(duì)“新居住地一詞作目的解釋顯然是指新的住所地，但是按照文義解釋的規(guī)則，新居住地顯然還包括臨時(shí)居住地。所以這些涵義模糊不清的詞語(yǔ)進(jìn)入正式的法律文木之中，必然會(huì)給法律的適用帶來(lái)困難。缺陷的第二個(gè)方面是“集體土地所有權(quán)主體虛位”，依據(jù)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)主體分為村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體3種，而這3種主體的集體土地所有權(quán)則分別由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織行使。這樣的規(guī)定造成的結(jié)果是所有權(quán)主體卻不能直接對(duì)所有的土地直接經(jīng)營(yíng)、管理的權(quán)利，這本身違犯了所有權(quán)的法律原則?！稗r(nóng)民集體”的缺位且大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或名存實(shí)亡，農(nóng)民缺乏行使集體土地所有權(quán)的組織形式和程序。

在指出當(dāng)前機(jī)制存在的漏洞后，他們首先給出了一些修改原則。這些修改原則包括：“公平原則”，“尊重農(nóng)民的土地權(quán)利的原則”，“統(tǒng)籌兼顧原則”。他們根據(jù)這些原則指出了構(gòu)建土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度的具體途徑。第一是對(duì)集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行改造，從有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的角度而言，宜將“農(nóng)民集體”改造為獨(dú)立的法人。因?yàn)榧w土地所有權(quán)主體在與承包人解除土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的過(guò)程中有獨(dú)立的權(quán)利，也需要履行如支付對(duì)價(jià)等相應(yīng)的義務(wù)，在侵犯承包人的權(quán)利的情況下，也應(yīng)當(dāng)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。第二要完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的法定事由的規(guī)定。這又包括兩個(gè)方面，一是自愿退出事由規(guī)定的完善，二是強(qiáng)制退出事由規(guī)定的完善。要想做好除了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出，僅僅構(gòu)建這些土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度的具體途徑是不夠的，還應(yīng)該建立完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度配套措施。這就要求必須做到以下兩點(diǎn)，第一要建立農(nóng)地價(jià)格評(píng)估制度，第二要完善針對(duì)退地農(nóng)民的社會(huì)保障制度。通過(guò)這些從原則到具體措施，再到相關(guān)配套措施的重新構(gòu)建，才能讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于實(shí)施好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出至關(guān)重要。滕亞為（2011）通過(guò)對(duì)重慶市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度的考察，發(fā)現(xiàn)了兩個(gè)重大問(wèn)題。第一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法由區(qū)縣（自治縣）人民政府制定，各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一。同一個(gè)城市的不同區(qū)縣對(duì)農(nóng)民退出宅基地和承包地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一樣，甚至有的同一個(gè)縣城、同一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都不統(tǒng)一。第二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)價(jià)值相去甚遠(yuǎn)。在提出改革措施時(shí)，滕亞為并沒(méi)有對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一提出有建設(shè)性的建議。我認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，本身可能沒(méi)什么問(wèn)題，問(wèn)題是這種不統(tǒng)一極其容易導(dǎo)致嚴(yán)重的不公平。所以，重要的是要建立有效措施防范不公平。針對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低這個(gè)問(wèn)題，滕亞為認(rèn)為今后政府在農(nóng)民退地方面主要應(yīng)該起指導(dǎo)作用，通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行價(jià)值交換，幫助農(nóng)民獲取應(yīng)得的利益，并通過(guò)政府規(guī)定最低保護(hù)價(jià)，保障農(nóng)民利益。滕亞為在考察了其它國(guó)家或地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)后認(rèn)為，我國(guó)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中也應(yīng)考慮退地農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓金和土地補(bǔ)償金，土地轉(zhuǎn)讓金相當(dāng)于土地流轉(zhuǎn)價(jià)值，土地補(bǔ)償金保證土地退出者原有的生活水準(zhǔn)不降低，降低退地農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)，讓農(nóng)民放心退地，也有利于土地資源的優(yōu)化配置。

（三）退出因素分析

已有的對(duì)退出因素的分析，研究者大多采用實(shí)證方法進(jìn)行。一類(lèi)是用傳統(tǒng)的Probit模型、Logistic模型。如王兆林等（2011）以農(nóng)戶(hù)土地退出意愿分析框架為基礎(chǔ)，并基于重慶市1829戶(hù)農(nóng)戶(hù)的調(diào)查數(shù)據(jù)，運(yùn)用有序Probit模型，分析了影響農(nóng)戶(hù)承包地、宅基地退出意愿的因素及其影響方向。他們的研究結(jié)果表明：戶(hù)主年齡、家庭主要成員是否己定居城鎮(zhèn)、家庭是否有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來(lái)源、土地是否有撂荒或閑置、退地補(bǔ)償或補(bǔ)助是否按時(shí)足額發(fā)放、退地后生活質(zhì)量預(yù)期的高低對(duì)農(nóng)戶(hù)承包地和宅基地退出意愿有顯著的正向影響；家庭主要成員是否參加新農(nóng)保、退地后醫(yī)療與養(yǎng)老保險(xiǎn)預(yù)期的高低僅對(duì)農(nóng)戶(hù)承包地退出意愿有顯著的正向影響。

另一類(lèi)是運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型，如高佳，李世平（2014）利用陜西省關(guān)中地區(qū)579戶(hù)農(nóng)戶(hù)調(diào)研數(shù)據(jù)，運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型，對(duì)農(nóng)戶(hù)土地退出意愿的影響因素及影響方向進(jìn)行了研究。他們的研究結(jié)果表明：農(nóng)戶(hù)家庭特征中的人均收入、離最近縣城的距離、家庭總收入、戶(hù)主文化程度，農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)特征中的農(nóng)業(yè)收入、耕地經(jīng)營(yíng)面積、勞動(dòng)力數(shù)量，農(nóng)戶(hù)意識(shí)特征中的農(nóng)戶(hù)產(chǎn)權(quán)意識(shí)、農(nóng)戶(hù)行為意識(shí)、農(nóng)戶(hù)福利意識(shí)、農(nóng)戶(hù)技能意識(shí)，對(duì)農(nóng)戶(hù)的退地意愿產(chǎn)生顯著影響。他們進(jìn)而指出農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出意愿是受到多因素綜合影響的，并且各影響因素之間也存在一定的共變關(guān)系。

對(duì)于這兩類(lèi)方法那種更優(yōu)而言，傳統(tǒng)的Probit模型、Logistic模型雖然能說(shuō)明大量問(wèn)題，但是這類(lèi)方法相對(duì)來(lái)說(shuō)沒(méi)有結(jié)構(gòu)方程模型好。因?yàn)?，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出意愿屬于潛在變量，不便于進(jìn)行直接的觀察與測(cè)量，卻可以利用可觀察變量對(duì)其進(jìn)行間接的評(píng)價(jià)，而傳統(tǒng)的Probit模型、Logis-tic模型并不能妥善的處理這些潛變量，結(jié)構(gòu)方程模型卻可以同時(shí)處理潛變量及各觀測(cè)變量，并在分析過(guò)程中對(duì)測(cè)量誤差進(jìn)行處理。