以民生案件為視角探析兩法銜接機(jī)制構(gòu)建問題

周艷萍　徐程秀

摘要：兩法銜接機(jī)制作為連接行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的工作、溝通橋梁，在其中起到至關(guān)重要的作用，完善兩法銜接機(jī)制意義重大，但目前兩法銜接在具體實(shí)施過程中仍舊有許多問題，本文從民生案件為視角入手，根據(jù)民生案件在兩法銜接機(jī)制實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，提出一些具體如何完善兩法銜接機(jī)制的建議。

關(guān)鍵詞：兩法銜接；民生；信息共享平臺(tái)

近幾年來，我國在衣食住行方面都存在令人憂慮的問題。如在食品安全領(lǐng)域，有人為了一己之私，違反國家相關(guān)法律法規(guī)，生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品，在環(huán)境方面則是置國家相關(guān)污染排放標(biāo)準(zhǔn)于不顧，排放污染源，由此造成嚴(yán)重后果，以上種種違法犯罪現(xiàn)象都觸動(dòng)著人們對民生安全的信心，在社會(huì)上造成惡劣影響，但是我國現(xiàn)在法律制度對此類案件仍側(cè)重于行政運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、行政處罰為主，未建立長效機(jī)制，導(dǎo)致違法成本低、非法獲利大，處罰威懾力不夠，導(dǎo)致不法分子鋌而走險(xiǎn)，屢禁屢犯，目前司法部門也對此類案件加大刑事打擊力度，但是刑事案件線索少，取證困難等情況一定程度影響了刑事處罰的效果，上述情況的產(chǎn)生主要原因行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢，由此，推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的機(jī)制已刻不容緩，這對于打擊破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪，保護(hù)民生安全有著積極的作用。

本文旨在通過分析目前兩法銜接機(jī)制在民生領(lǐng)域出現(xiàn)和存在的問題，提出完善兩法銜接機(jī)制的建議，以此更好的打擊犯罪，保障社會(huì)主義市場秩序與人民生命財(cái)產(chǎn)安全。

一、民生類刑事案件概況

民生類刑事案件主要以危害市場經(jīng)濟(jì)秩序、公共衛(wèi)生，環(huán)境資源保護(hù)為主，其主要涉嫌的罪名有生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪，污染環(huán)境罪，非法行醫(yī)罪等。本文將選取我院2013年至2015年第一季度民生類刑事案件辦理情況為范本進(jìn)行分析，以此針對我院在辦理過程中出現(xiàn)和發(fā)現(xiàn)的問題提出相應(yīng)的建議。

（一）自統(tǒng)計(jì)圖上可以看出，2013年至2015年第一季度，我院共受理民生類刑事案件184人，案件罪名包括非法行醫(yī)罪，生產(chǎn)、銷售假藥罪，生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪，污染環(huán)境罪，其中污染環(huán)境罪受理案件人數(shù)最多，為66人，占35.8%。在該時(shí)間段內(nèi)民生類犯罪共判刑93人，污染環(huán)境判刑人數(shù)亦為最多，占36.5%。

通過分析發(fā)現(xiàn)，民生類刑事案件相對于其他刑事案件有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（1）罪名集中單一。相較于刑法中出現(xiàn)的涉及民生方面的犯罪罪名，我院受理的民生類刑事案件類型單一，只包括以上四種，且主要以污染環(huán)境罪和生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪為主，占比重為68.4%。

（2）民生案件占比重小，但影響力巨大。相對于其他諸如盜竊、詐騙等常見侵財(cái)性案件來說，民生案件案發(fā)率低，但由于其侵害的是關(guān)系到老百姓的衣食住行方面的安全，往往會(huì)引起社會(huì)上巨大的反響，民眾對該類案件的關(guān)注度也高。一旦處理好該類案件，往往會(huì)對社會(huì)民生產(chǎn)生巨大的正面效應(yīng)。

（3）公安機(jī)關(guān)打擊時(shí)間集中，呈運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法規(guī)律。一般來說，刑事案件的案發(fā)率應(yīng)該是比較穩(wěn)定的，不會(huì)出現(xiàn)大幅度增加或減少，比如盜竊、故意傷害等常發(fā)類案件，每年的犯罪人數(shù)基本不會(huì)出現(xiàn)大幅度的變化。而諸如污染環(huán)境、生產(chǎn)、銷售有毒有害食品類案件等案發(fā)率小的案件每年的數(shù)量亦應(yīng)當(dāng)不會(huì)有大變化。但根據(jù)我院受理的情況來看，某些案件案發(fā)率變化極大。如生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪案件，多集中在2013年，共受理24人，而2014年共受理僅為4人。而污染環(huán)境罪案件，2013年共受理7人，而2014年共受理44人，明顯呈現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法規(guī)律，基本可以斷定公安機(jī)關(guān)針對該類案件進(jìn)行了專項(xiàng)治理，從而使案件數(shù)量在某一年陡然增加。

（二）那么對于這些民生類案件是如何處理的呢？

根據(jù)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，自2013年開始，我院起訴并已判決的民生類案件共有93人，其中污染環(huán)境罪判刑人數(shù)最多，為34人。并且法院對該類民生類案件判刑主要以輕緩刑為主，判刑為3年以上有期徒刑的僅為三人。從中可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前法院在處理該類案件時(shí)對相關(guān)犯罪嫌疑人的刑事處罰以輕緩刑為主。

二、當(dāng)前工作中兩法銜接的現(xiàn)狀與問題

（一）兩法銜接的意義

（1）有利于民生案件的及時(shí)發(fā)現(xiàn)

由于民生案件多是因違反相應(yīng)行政法規(guī)而被行政執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)已達(dá)刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而移送司法機(jī)關(guān)。而一般的行政違法行為不屬于司法機(jī)關(guān)管轄范圍，造成此類案件只能通過行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)，并移送到司法機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查。由此可見。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)民生犯罪類案件中起著非常重要的作用，沒有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，民生犯罪類案件就難以被發(fā)現(xiàn)。

（2）有利于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)更好地履行職責(zé)

從承擔(dān)的責(zé)任方面來說，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)一樣承擔(dān)著打擊違法犯罪的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法工作相銜接，有利于充分發(fā)揮行政執(zhí)法與刑事司法各自的優(yōu)勢之處，取長補(bǔ)短，從而更好地履行職責(zé)，真正做到依法行政、公正司法。

（3）有利于保障民生安全，落實(shí)依法治國

兩法銜接機(jī)制的建立和完善歸根結(jié)底是為了能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、移送涉嫌犯罪案件，而這對于保障民生安全、落實(shí)依法治國有著十分重要的意義。沒有兩法銜接，人民群眾衣食住行的安全就無法得到有效保障。

（二）當(dāng)前，兩法銜接機(jī)制已經(jīng)取得了一定的效果

全國各地都在出具各種具體的實(shí)施細(xì)節(jié)，召開各種會(huì)議來落實(shí)相應(yīng)政策。但另一方面，在實(shí)踐中，由于各種原因，兩法銜接在具體的建設(shè)中仍舊出現(xiàn)許多問題，具體主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）行政執(zhí)法取證問題

取證不管是在行政案件還是刑事案件中，都是非常重要的一環(huán)，由于行政法與刑法對證據(jù)要求的不同，導(dǎo)致在兩法銜接過程中取證問題的出現(xiàn)。而取證問題主要由以下原因造成。

（2）案件移送不規(guī)范

國務(wù)院310號令及《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、

公安機(jī)關(guān)和人民檢察院工作聯(lián)系的意見》等規(guī)范性文件，對需要移送的涉嫌犯罪的材料有明確規(guī)定，其中包括涉嫌犯罪案件移送書、調(diào)查報(bào)告、檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定意見以及其它認(rèn)定犯罪的材料，但從實(shí)踐來看，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)?；诟鞣N原因未能移送上述全部資料，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)未能及時(shí)處理案件，對案件辦理產(chǎn)生困難。

（3）行政執(zhí)法人員取證意識(shí)不夠

在辦案過程中，由于行政執(zhí)法人員非司法專業(yè)人員，對刑事案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)把握不夠，取證意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致一些案件第一手證據(jù)收集不全，或收集證據(jù)的程序有瑕疵，致使司法機(jī)關(guān)后續(xù)偵查工作無法展開，不可避免地影響了司法機(jī)關(guān)及時(shí)預(yù)防、打擊犯罪。

（4）證據(jù)轉(zhuǎn)化問題突出

行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政執(zhí)法行為時(shí)收集的證據(jù)能否直接作為刑事證據(jù)使用一直以來存在分歧。而不管是《刑事訴訟法》等法律，還是中央國家機(jī)關(guān)頒布的有關(guān)兩法銜接的各種文件，都沒有明確規(guī)定行政執(zhí)法收集的證據(jù)如何轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)。特別是收集的言詞證據(jù)，是直接使用還是司法機(jī)關(guān)重新取證，這都是兩法銜接工作中需要明確的一環(huán)。

（三）行政刑事銜接不暢、力度不夠

行政案件如何轉(zhuǎn)變?yōu)樾淌掳讣@需要雙方部門的相互配合，而在工作中，我們發(fā)現(xiàn)兩法銜接程序還不夠暢通。

（1）立案標(biāo)準(zhǔn)把握模糊

由于刑事立案標(biāo)準(zhǔn)與行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不同，要求犯罪行為符合相關(guān)的法律法規(guī)或司法解釋，而行政執(zhí)法人員對立案標(biāo)準(zhǔn)的把握模糊，主要有兩種情形：一是有些已涉嫌犯罪的案件往往以行政處罰了之，導(dǎo)致一些應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)的案件而未能移送，放縱犯罪；二是把有些未到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的案件當(dāng)成是刑事案件移送，浪費(fèi)司法資源，增加司法機(jī)關(guān)工作量。

（2）相關(guān)法律規(guī)定較為寬泛、抽象

國務(wù)院制定的《關(guān)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，高檢院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)人民檢察院工作聯(lián)系的意見》雖然為“兩法銜接”工作在法律上提供了依據(jù)，但其相關(guān)規(guī)定的全面性，卻使基層實(shí)踐工作面臨眾多未知的挑戰(zhàn)。

（3）執(zhí)法人員主觀上不夠重視

部分行政執(zhí)法人員在認(rèn)識(shí)上存在偏差，認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是開展行政管理、查處行政違法案件，打擊犯罪不是其主要職責(zé)，加之移送刑事處理的案件的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，會(huì)給他們帶來不必要的麻煩，而不愿移送。

（四）對行政執(zhí)法案件監(jiān)督不力、不及時(shí)

由于刑事案件與行政案件處理通道不同，行政機(jī)關(guān)有法律規(guī)定的行政執(zhí)法權(quán)力，而司法機(jī)關(guān)無法監(jiān)督到其行政執(zhí)法的具體情況，導(dǎo)致監(jiān)督產(chǎn)生滯后性。同時(shí)由于公安機(jī)關(guān)、檢察院辦理刑事案件工作繁重，也無法及時(shí)關(guān)注行政執(zhí)法案件，亦是監(jiān)督不力、不及時(shí)的主要原因。

（1）行政與刑事案件兩通道。由于行政機(jī)關(guān)有內(nèi)部的行政處理系統(tǒng)，而司法機(jī)關(guān)亦有其自己的案件信息系統(tǒng)，雖有信息共享平臺(tái)，但需要行政機(jī)關(guān)人員上傳相關(guān)信息，而這往往具有滯后性，司法機(jī)關(guān)工作人員無法實(shí)時(shí)了解相關(guān)信息，從而導(dǎo)致監(jiān)督滯后性。

（2）缺乏牽頭責(zé)任主體。行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作一般涉及到三個(gè)主體：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，公安偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。眾多規(guī)范性文件僅規(guī)定上述三家主體應(yīng)當(dāng)各司其職、互相配合，但是由哪家單位負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接工作卻沒有具體規(guī)定。近年來，

該項(xiàng)工作通常由檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，但目前尚無有效措施來推進(jìn)，僅能從建議的渠道入手，也增加了兩法銜接機(jī)制的推進(jìn)。

（3）監(jiān)督線索來源少、力度不夠。目前兩法銜接的主要途徑只有信息共享平臺(tái)，缺少其他途徑來及時(shí)跟進(jìn)行政執(zhí)法線索。同時(shí)信息共享平臺(tái)利用率不高，存在許多原因。一方面是行政機(jī)關(guān)人員對兩法銜接平臺(tái)重視度不夠，在思想上沒有認(rèn)識(shí)到兩法銜接制度的意義，導(dǎo)致選擇性錄入現(xiàn)象普遍。另一方面則是檢察機(jī)關(guān)本身要辦理大量的刑事案件，無法及時(shí)查看信息共享平臺(tái)，從而導(dǎo)致平臺(tái)淪為擺設(shè)，無法起到它應(yīng)有的監(jiān)督、共享信息的作用。

三、推進(jìn)、落實(shí)兩法銜接的建議

建立和完善“兩法”銜接工作機(jī)制，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠檢察機(jī)關(guān)單方面的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要各行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、甚至全社會(huì)的共同參與。不僅要從立法、制度層面等方面加以推進(jìn)，更要在實(shí)踐中加強(qiáng)銜接機(jī)制建設(shè)。

（一）、建立兩法銜接的長效工作機(jī)制，定期或不定期的行政、刑事聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)溝通交流

（1）當(dāng)前兩法銜接工作機(jī)制尚不穩(wěn)定，急需建立起兩法銜接的長效工作機(jī)制。定期或不定期的開展關(guān)于出現(xiàn)在民生領(lǐng)域內(nèi)新問題的聯(lián)席會(huì)議，使雙方能夠及時(shí)溝通，對于新問題能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)解決，更好地發(fā)揮兩法銜接的作用。進(jìn)行尋找雙向溝通途徑，與各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)多進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)之間自上而下的溝通，引起各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對“兩法銜接”工作的充分重視，在溝通中相互促進(jìn)，保障“兩法銜接”工作機(jī)制的有效落實(shí)。建立聯(lián)席會(huì)議成員單位之間的行政執(zhí)法情況通報(bào)制度，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)定期對各自所辦--理的案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，移送統(tǒng)計(jì)清單，由刑事司法機(jī)關(guān)對這些案件的辦理和移送情況進(jìn)行抽查，加大監(jiān)督力度。

（2）行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)三家應(yīng)通過會(huì)議、座談等形式形成書面的關(guān)于如何使行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的實(shí)施辦法，形成統(tǒng)一的意見，細(xì)化各自的職責(zé)與內(nèi)容，因各個(gè)地方的執(zhí)法環(huán)境不同，面對的著重點(diǎn)也各有不同，需要每個(gè)縣市的相關(guān)單位都形成各自的兩法銜接工作機(jī)制，這樣才能更好地完善兩法銜接。

（二）、共享行政執(zhí)法平臺(tái)信息，及時(shí)反饋執(zhí)法情況，豐富刑事立案監(jiān)督線索，更好的打擊犯罪

建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)共同參與的一體化網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、數(shù)據(jù)互通、信息共享、實(shí)時(shí)監(jiān)督。除此之外，打造一體化的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，還需要具備一定的先行條件。

（1）制定信息共享平臺(tái)管理辦法

關(guān)于信息共享平臺(tái)的使用，必須要有一套操作規(guī)范，才能確保平臺(tái)發(fā)揮實(shí)效。建議制定信息共享平臺(tái)管理辦法，對各行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)信息共享的內(nèi)容進(jìn)行界定，明確案件的詳細(xì)錄入標(biāo)準(zhǔn)，爭取將涉嫌犯罪的案件全部納入信息共享平臺(tái)。

（2）加強(qiáng)培訓(xùn)，增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力水平

由于民生類案件的復(fù)雜性及專業(yè)性，需要一方面司法機(jī)關(guān)人員學(xué)習(xí)涉及該類案件的專業(yè)知識(shí)，做到對著方面的知識(shí)了解甚至熟悉，另一方面則需要行政執(zhí)法人員對基本的犯罪構(gòu)成有所了解，如此才能在行政類案件中發(fā)現(xiàn)可能涉嫌犯罪的案件。因此可以組織培訓(xùn)活動(dòng)，雙方可以相互交流，對于涉及犯罪的民生案件進(jìn)行統(tǒng)一的學(xué)習(xí)。

（三）建立對參與平臺(tái)建設(shè)單位的獎(jiǎng)懲機(jī)制

信息共享平臺(tái)作為一道連接行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間的的橋梁，在其中起到的作用之大是不言而喻的，它真正是兩法銜接機(jī)制的核心。但是，當(dāng)前信息共享平臺(tái)利用率不高是事實(shí)，其中有些單位認(rèn)為這不是他們職責(zé)范圍內(nèi)，且不上報(bào)并不用承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，導(dǎo)致某些單位態(tài)度消極。那么，要提高信息共享平臺(tái)的利用率，則可以通過引入獎(jiǎng)懲機(jī)制來提高單位的積極性，更好的使信息共享平臺(tái)發(fā)揮最大的作用。定期每半年可以進(jìn)行一次通報(bào)公示，對上傳導(dǎo)入涉嫌犯罪的材料越多的單位可進(jìn)行表揚(yáng)，以此來增加行政機(jī)關(guān)的積極性。同時(shí)對于公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)來說，也要及時(shí)將相應(yīng)的程序性信息及是否立案、是否審查逮捕、審查起訴等信息及時(shí)錄入信息共享平臺(tái)，真正使信息共享平臺(tái)成為兩法銜接的樞紐。

（四）對于涉及環(huán)境污染、危害食品、藥品安全等民生案件，本人認(rèn)為需要全部錄入，由于民生案件的特殊性，其具有的社會(huì)影響力巨大，對這類案件應(yīng)做到每案必查，而錄入到信息共享平臺(tái)就成為必然之舉。

（五）完善證據(jù)制度

對于行政機(jī)關(guān)收集的鑒定結(jié)論、調(diào)查筆錄、談話筆錄等證據(jù)材料，只要其符合刑事證明標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)司法機(jī)關(guān)審查后可直接采用；司法機(jī)關(guān)認(rèn)為有疑點(diǎn)，經(jīng)復(fù)驗(yàn)、復(fù)查查證屬實(shí)的，也可直接使用；對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)制作的調(diào)查筆錄、詢問筆錄以及行政相對人的陳述等言詞性證據(jù)，如果能與其他證據(jù)相印證，也可直接使用；如果不能印證，或與其他證據(jù)相矛盾，原則上應(yīng)重新制作或收集，但確因不可抗力無法重新收集的，應(yīng)將其作為間接證據(jù)，經(jīng)司法機(jī)關(guān)查證與其他證據(jù)相印證的，可作為刑事訴訟證據(jù)。

兩法銜接制度對于民生案件的辦理能起到非常重要的作用。完善、健全兩法銜接，不僅有利于行政執(zhí)法部門更好的履行職能，也有利于司法機(jī)關(guān)打擊犯罪，推進(jìn)法治建設(shè)?；谑称沸l(wèi)生安全令人憂慮的現(xiàn)狀，為了有效改善民生犯罪現(xiàn)狀，完善兩法銜接便顯得極為重要。本文分析的以上種種問題，恰是當(dāng)前影響兩法銜接的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。因此，一方面，從理論的角度看，正如埃爾曼所言，“法律乃是改革的主要力量，是解決沖突的首要渠道”。針對當(dāng)前行政犯罪執(zhí)法的體制現(xiàn)狀及兩法銜接現(xiàn)狀，在立法上應(yīng)當(dāng)確立兩法銜接的地位，明確兩個(gè)銜接的程序、標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)，必須深入辦案一線，調(diào)研兩法銜問題的根源所在，探索出適合國情、地情、行情的體制；在實(shí)踐層面上，問題不會(huì)是一成不變的，行政執(zhí)法部門與司法部門均應(yīng)根據(jù)辦案中出現(xiàn)的新問題、新思路及時(shí)匯總，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，更好地完善兩法銜接；在監(jiān)督方面，需要各個(gè)部門相互監(jiān)督，以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度對待，否則，無論法律、制度、機(jī)制再完善，執(zhí)行者不積極認(rèn)真對待，兩法銜接機(jī)制永遠(yuǎn)不能順暢運(yùn)行。