淺析地方政府引導(dǎo)基金對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

戴毅

【摘要】2008年，國家發(fā)改委、商務(wù)部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》指出：“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金（以下簡稱“引導(dǎo)基金”）是指由政府設(shè)立并按市場化方式運(yùn)作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。”[1]

政府引導(dǎo)基金作為政府扶植戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展及參與創(chuàng)業(yè)投資的重要手段和戰(zhàn)略舉措，其示范效應(yīng)帶來的有效性可預(yù)見此種形式的政策性產(chǎn)物將存在很長一段時(shí)間。通過對與當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)的適配性產(chǎn)業(yè)的支持以及國家產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)方向的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的直接參與，所帶來的示范效應(yīng)將引發(fā)社會資本更主動地涌進(jìn)該產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。

【關(guān)鍵詞】地方政府 引導(dǎo) 基金 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展 影響

一、政府引導(dǎo)基金的定義及發(fā)展歷程

從廣義上講，政府引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立的一種政策性基金，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金等都屬于引導(dǎo)基金。而狹義的引導(dǎo)基金主要就是指政府設(shè)立的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。

自2015年起，各地政府紛紛開始積極設(shè)立政府引導(dǎo)基金，設(shè)立的主題也從省級單位延伸到了市縣級，據(jù)清科集團(tuán)旗下私募通的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年9月底，政府引導(dǎo)基金的數(shù)量達(dá)到了980支，總體的基金規(guī)模超3.3萬億元。

我國創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的發(fā)展經(jīng)歷了探索期，這段時(shí)期為2002～2006年；第二個(gè)階段是快速發(fā)展期，時(shí)間段為2007～2008年；第三個(gè)階段即從2009年至今，為規(guī)范化設(shè)立與運(yùn)作時(shí)期。

（一）探索期

自我國在1998年提出了“科教興國”戰(zhàn)略后，創(chuàng)業(yè)投資的熱潮開始出現(xiàn)，從北上廣等一線城市到江蘇、山東等地，數(shù)家?guī)в姓尘暗膭?chuàng)業(yè)投資公司紛紛成立，且迅速成為了我國創(chuàng)投界重要力量。從某種意義上來說，北上廣深及江蘇等地的政府主導(dǎo)型的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)雖然不是以“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”的名號，但實(shí)際運(yùn)作中卻扮演著政府引導(dǎo)基金的角色。

2002年，全國第一支政府引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金成立，而當(dāng)時(shí)國內(nèi)甚至還沒有“引導(dǎo)基金”一詞的概念，通常所說的“基金”更多指的是證券投資基金。這個(gè)引導(dǎo)基金由北京市政府轄下的中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會設(shè)立。截至目前，北京中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展中心作為該引導(dǎo)基金的主體，資金全部來源于中關(guān)村管委會，主要采取參股創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、種子基金和跟進(jìn)投資三種方式運(yùn)作。

考慮到財(cái)政資金無法大量參與創(chuàng)業(yè)投資，2005年底，由國務(wù)院十部委聯(lián)合發(fā)布的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》明確規(guī)定：“國家與地方政府可以設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，通過參股和提供融資擔(dān)保的方式扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的設(shè)立與發(fā)展”。附加“具體管理辦法另行制定”。[2]至此，“引導(dǎo)基金”這一概念第一次以法規(guī)的形式出現(xiàn)在正式文件上，其法律地位從而得以確立?？萍疾亢拓?cái)政部也在2007年聯(lián)合出臺了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，明文規(guī)定了科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立目的、資金來源、運(yùn)行規(guī)則、引導(dǎo)及管理方式。[3]

隨著《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》等政策的相繼出臺和鼓勵下，北京海淀區(qū)、上海浦東新區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)及無錫新區(qū)都陸續(xù)設(shè)立了各自的政府引導(dǎo)基金。2006年底時(shí)，全國已經(jīng)設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為6支，總基金規(guī)模為40億元。

（二）迅速發(fā)展期

國內(nèi)的創(chuàng)業(yè)投資自2007年開始進(jìn)入了迅速發(fā)展期，連地級市一級的政府也紛紛開始設(shè)立各自的引導(dǎo)基金。不僅北京、天津、江浙等地區(qū)的引導(dǎo)基金數(shù)量迅速增加外，山西、云南、四川、重慶、吉林、山西、廣東等地也紛紛加入此列。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國在2007～2008年間成立的政府引導(dǎo)基金為33只，其總規(guī)模達(dá)到200億元。其中，財(cái)政部和科技部設(shè)立了一支首期規(guī)模為1億元的創(chuàng)業(yè)投資基金，這是我國第一個(gè)國家級的科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。

盡管很多地方政府都成立了引導(dǎo)基金，但由于相關(guān)的引導(dǎo)基金其監(jiān)控考核、性質(zhì)、管理、運(yùn)作模式和風(fēng)險(xiǎn)控制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)的很多問題導(dǎo)致很多的地方引導(dǎo)基金一直沒有運(yùn)作起來。針對這一問題的，為了有效指導(dǎo)國家相關(guān)部門和地方政府對政府引導(dǎo)基金的規(guī)范設(shè)立和運(yùn)作，2008年10月，國家發(fā)改委聯(lián)合商務(wù)部及財(cái)政部共同出臺了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》，該意見的出臺第一次清晰定義了引導(dǎo)基金的概念，且對引導(dǎo)基金的資金來源、運(yùn)作、監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)控制等等都作出了要求。

（三）規(guī)范化設(shè)立與運(yùn)作期

為了政府引導(dǎo)基金運(yùn)作產(chǎn)生的股權(quán)投資收入收繳的規(guī)范化，國家財(cái)政部和科技部在2010年發(fā)布了《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金股權(quán)投資收入收繳暫行辦法》，指明了政府引導(dǎo)基金的股權(quán)投資收入包括：所進(jìn)行的股權(quán)投資項(xiàng)目中退出時(shí)的原始投資和投資收益；若是以跟進(jìn)投資的方式進(jìn)行的投資，則為在持有股權(quán)期間應(yīng)取得的投資收益；若所投企業(yè)被破產(chǎn)清算，則為企業(yè)清算剩余財(cái)產(chǎn)的清償收入。

為了使得新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資計(jì)劃快速落地、加強(qiáng)資金管理，2011年國家發(fā)改委和財(cái)政部制定了《新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投計(jì)劃參股創(chuàng)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，要求中央財(cái)政參股的引導(dǎo)基金應(yīng)集中投資于戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域，如新能源及新能源汽車、新材料、生物與新醫(yī)藥、海洋裝備、航空航天、先進(jìn)設(shè)備制造、信息及節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)。此暫行辦法明確表明了引導(dǎo)基金的投資范圍，此舉有利于推動我國戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)在各個(gè)地方的快速落地、促進(jìn)中小型創(chuàng)業(yè)企業(yè)的快速發(fā)展，且政府資金也起到了杠桿作用，加大了資金的使用效率。

隨著以上各辦法的頒布，給各地政府引導(dǎo)基金的規(guī)范化提供了實(shí)質(zhì)性的法律指導(dǎo)。此后，全國各地政府開始迅速設(shè)立各自的引導(dǎo)基金，且還針對性地制定了配套的實(shí)施辦法。自此，政府引導(dǎo)基金的發(fā)展步入了繁盛時(shí)期，各地區(qū)的政府在引導(dǎo)基金方面迅速發(fā)展，不僅體現(xiàn)在規(guī)模上，也體現(xiàn)在基金的數(shù)量上。如上海、內(nèi)蒙等地方政府相繼成立了規(guī)模在30億左右的大型引導(dǎo)基金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年～2013年期間，全國已設(shè)立的各地方的政府引導(dǎo)基金總數(shù)達(dá)150只，基金規(guī)模超700億元。

二、政府引導(dǎo)基金的意義和作用

政府引導(dǎo)基金目前已成為了創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域最重要的力量之一，在國家對地方的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)推動上扮演著至關(guān)重要的角色，此舉有利于政府對宏觀及中觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和指導(dǎo)，同時(shí)也為我國創(chuàng)投領(lǐng)域創(chuàng)造良好的環(huán)境。政府要努力克服“市場失靈”的問題以及盡量避免或降低財(cái)政政策可能造成的“擠出效應(yīng)”。[4]政府作為引導(dǎo)基金的實(shí)際主導(dǎo)者，應(yīng)參與到資本市場的實(shí)際運(yùn)作中來，所以政府應(yīng)該發(fā)揮良好的示范效應(yīng)，通過直接或間接的方式?jīng)]規(guī)范并引導(dǎo)資本市場中的投資行為給市場一個(gè)穩(wěn)定的資本環(huán)境。

目前我國政府參與創(chuàng)業(yè)投資的方式主要有五種，分別是：引導(dǎo)基金、設(shè)立創(chuàng)投公司及產(chǎn)業(yè)基金、財(cái)政補(bǔ)貼、設(shè)立創(chuàng)業(yè)孵化器、制定政策法規(guī)。近年來，政府參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的角色正在慢慢轉(zhuǎn)變，設(shè)立創(chuàng)投公司的方式逐漸淡化，更多的是以設(shè)立引導(dǎo)基金的方式參與，此舉能更好地吸引和撬動的社會資本進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，財(cái)政資金也得到了杠桿放大，同時(shí)也吸引了更多的民間資本進(jìn)入新興產(chǎn)業(yè)和政府鼓勵的領(lǐng)域，極大地克服了社會創(chuàng)業(yè)投資因自由配置所導(dǎo)致的“市場失靈”問題，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型中小企業(yè)的發(fā)展，加快我國產(chǎn)業(yè)升級的步伐。

政府設(shè)立引導(dǎo)基金的意義體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

（一）優(yōu)化社會資本配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策落地

我國政府引導(dǎo)基金主要的投資對象是創(chuàng)新型企業(yè)，借此引導(dǎo)和吸引社會資本也參與投資這類行業(yè)。我國創(chuàng)投界的投資機(jī)構(gòu)目前偏向于投資短期就能見效并識別的IT類、互聯(lián)網(wǎng)類、餐飲、教育類項(xiàng)目，而對于如節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、高科技研發(fā)型這等項(xiàng)目周期長、見效慢的投資項(xiàng)目偏好有限，而這與國家所鼓勵和規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)布局和戰(zhàn)略方向有偏移，創(chuàng)投資金無法有效發(fā)揮其對產(chǎn)業(yè)升級、調(diào)整、發(fā)展的促進(jìn)作用。

政府通過設(shè)立引導(dǎo)基金，以其示范性效應(yīng)和信用來吸引、鼓勵和撬動社會資本，能起到對社會資本的配置按照國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃的方向進(jìn)行調(diào)整，引導(dǎo)資本流向國家所鼓勵的如新能源、新材料、生物醫(yī)藥和節(jié)能環(huán)保這類戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，從而加快孵化一批研發(fā)能力強(qiáng)、市場敏感度高、競爭力強(qiáng)的創(chuàng)新型企業(yè)，如此我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級才能盡快實(shí)現(xiàn)。

（二）撬動和引導(dǎo)社會資本，為創(chuàng)新型企業(yè)的孵化及發(fā)展提供資金來源

創(chuàng)業(yè)投資具有投資風(fēng)險(xiǎn)大、投資周期長以及流動性差等特點(diǎn)，故我國現(xiàn)階段投資領(lǐng)域中的創(chuàng)業(yè)資本占比極小，更多的資本偏好流動性更高的投資方向如證券投資。如此造成投資領(lǐng)域中資本配置的嚴(yán)重失衡，創(chuàng)投界的投資資本供給嚴(yán)重不足，造成這一現(xiàn)象本質(zhì)是因自由市場機(jī)制在目前階段的配置失衡造成的。只有通過政府的手段，才能扭轉(zhuǎn)這一局面。而政府引導(dǎo)基金的設(shè)立，一方面能補(bǔ)充投資領(lǐng)域中創(chuàng)業(yè)投資方面的供給，從而解決創(chuàng)業(yè)投資的資金來源問題；另一方面，由于引導(dǎo)基金是以政府為運(yùn)作主體，其參與創(chuàng)業(yè)投資對社會資本的引導(dǎo)也起到了引導(dǎo)和撬動作用。所以，政府設(shè)立引導(dǎo)基金，以其財(cái)政資金和信用作背書，吸引社會資本、國外資本參與到創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域中來，是對創(chuàng)投界資金供給端的一個(gè)巨大補(bǔ)充。

（三）引導(dǎo)投資資金的流向，扶持創(chuàng)新型企業(yè)成長

引導(dǎo)基金因其政府主體背景，因此具有明顯的政策意義，即扶持和培育創(chuàng)新型或創(chuàng)新能力強(qiáng)的中小企業(yè)。從整個(gè)全球投資資本的投資偏好來說，包括我國和國外投資機(jī)構(gòu)更偏向于中后期的項(xiàng)目，即商業(yè)模式和盈利模式較為明確已得到驗(yàn)證的項(xiàng)目，典型的就是即將登陸資本市場（即Pre-IPO）的企業(yè)，造成成長初期的企業(yè)投資資本供給端相對缺乏。而種子期和初期的項(xiàng)目由于其風(fēng)險(xiǎn)巨大，投資回收周期不明確等特點(diǎn)，很難吸引到投資機(jī)構(gòu)的投資。即整體格局呈現(xiàn)中后期項(xiàng)目供給過剩，甚至出現(xiàn)投資機(jī)構(gòu)爭搶融資份額的情況，而偏早期的項(xiàng)目融資困難，隨時(shí)可能因資金無法支撐而被迫倒閉。

通過政府設(shè)立的引導(dǎo)基金，以自身的示范效應(yīng)加上政策的支持，撬動和吸引社會資金加入到投資初創(chuàng)期企業(yè)的行列中來，如此才能培育出潛在創(chuàng)新能力強(qiáng)、市場競爭力強(qiáng)的初創(chuàng)企業(yè)，加速其成長，為社會資本的投資進(jìn)入降低風(fēng)險(xiǎn)，從而創(chuàng)造后續(xù)良好的投資合作，吸引更多的投資機(jī)構(gòu)出資幫助這類創(chuàng)新型的企業(yè)做大做強(qiáng)，最終建立起企業(yè)與創(chuàng)投資本共同發(fā)展、政府資金與社會資本相互促進(jìn)成長的創(chuàng)投體系，形成良性循環(huán)，培育出更多的創(chuàng)新型企業(yè)或者符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要的企業(yè)。

（四）平衡社會資本的區(qū)域流向，促進(jìn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展

如果單純依靠市場機(jī)制的作用，會使得創(chuàng)投資金和資源在區(qū)域間分配不平衡的分化更加嚴(yán)重，會造成強(qiáng)者愈強(qiáng)的格局，這樣經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、商業(yè)環(huán)境好的地區(qū)更加容易吸引創(chuàng)投資本的青睞，各地的資金紛紛向這些地方用來，類似于極化效應(yīng)地使得相對落后地區(qū)的資源愈加貧乏。這種不平衡會加大區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分化，與國家政策方向亦不相符。通過設(shè)立政府引導(dǎo)基金，以政府的示范作用和排頭兵作用，吸引社會資金和注意力投向中西部地區(qū)，發(fā)掘更多的投資項(xiàng)目，培育出一批當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)新型企業(yè)，引領(lǐng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而有利于緩解區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡狀態(tài)，對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展具有積極作用。

設(shè)立政府引導(dǎo)基金具備的多項(xiàng)積極作用，從加大創(chuàng)投機(jī)構(gòu)對創(chuàng)業(yè)期企業(yè)的關(guān)注，到加大初期項(xiàng)目的資本供應(yīng)；從培育符合國家戰(zhàn)略方向及地方產(chǎn)業(yè)方向的創(chuàng)新型企業(yè)，到平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等，為各地培育起一批具備創(chuàng)新能力和符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)方向的企業(yè)起到積極作用。

參考文獻(xiàn)

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