PPP模式在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應用和發(fā)展

肖志光

近年來，PPP模式已成為吸引社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效模式，已逐步取得各級政府及企業(yè)的認可，并在城市基礎(chǔ)建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域取得一定成效，尤其對我國建筑施工類企業(yè)投資、經(jīng)營模式及業(yè)績產(chǎn)生了巨大影響。

一、PPP 的內(nèi)涵及分類

PPP（Private-Public Partnership）即公共部門與私人部門在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務領(lǐng)域以某個項目為基礎(chǔ)而形成的合作模式。按范圍界限劃分，PPP有廣義和狹義概念之分。廣義的PPP泛指公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品和服務而建立的各種合作關(guān)系，是一系列項目融資模式的總稱，可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類。狹義的PPP 是眾多項目融資方式中的一種，類似于BOT，但兩者在操作方式上有較大的不同。較為典型的狹義PPP模式表現(xiàn)為：政府與私人部門組成特殊目的機構(gòu)SPV（Special Purpose Vehicle，一般指項目公司），針對特定項目或資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，并由SPV負責項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等全過程管理，待特許經(jīng)營期滿后注銷SPV并將項目移交給政府或其指定部門。狹義的PPP由政府和社會資本共同出資，政府參與度較高，企業(yè)承擔的風險相對較低。

按照付費機制劃分，PPP包括“政府付費”、“使用者付費”和“政府付費和使用者付費相結(jié)合”三種模式。①“政府付費”是指由政府對項目設(shè)施或服務進行付費，包括可用性付費、使用量付費和績效付費三類；②“使用者付費”是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務；③“政府付費和使用者付費相結(jié)合”又稱為“可行性缺口補貼”，是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經(jīng)濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。

二、PPP模式的理論優(yōu)勢

1.從風險管理角度，PPP的風險共擔機制吸引高效率、低成本投資。PPP模式的核心在于將風險分擔到最能吸收和控制該風險的一方。在PPP的風險分配下，私人部門承擔建造、運營和維護的相關(guān)風險，政府部門承擔政策風險（一般可以在相關(guān)合約中約定法律稅制變更、項目計劃變動、政府未來對競爭性項目的規(guī)劃等風險條款）。其中，由于SPV在項目完工之后才能獲得項目資金支付，其承擔的工期風險將有利于加快施工進度，提高施工效率；私人部門所承擔的項目全壽命周期內(nèi)的成本預算風險將有利于降低項目的長期成本。

2.從質(zhì)量管理角度，采用PPP模式有助于提升項目管理質(zhì)量。首先，采用PPP模式運作項目，私人部門能更多地參與到項目的各個階段，有利于其技術(shù)和管理優(yōu)勢的充分發(fā)揮；而政府將主要發(fā)揮嚴控工程質(zhì)量、安全監(jiān)管和政策保障的職能，政府和私人部門根據(jù)自身優(yōu)勢各司其職，有助于項目質(zhì)量的提高。其次，私人部門的引入將帶來市場化機制，在私人部門承擔風險的前提下，項目公司的債權(quán)人和股東都會對項目管理進行合理監(jiān)督，信息披露也將相應增強，同時項目公司為賺取收益也將會更加積極地致力于服務質(zhì)量的提升。

3.從財務管理角度，采用PPP模式能夠有效緩解財政壓力。PPP模式能夠有效助力財政。①從資產(chǎn)負債表的角度分析，PPP模式將債務負擔從政府轉(zhuǎn)移到私人部門，對于政府負債較高的國家來說，PPP模式將有助于減輕政府的債務負擔，并釋放基建項目的潛在需求。②從現(xiàn)金流量表的角度分析，與傳統(tǒng)模式下政府需要在期初一次性支出大筆資本金相比，PPP模式下政府僅需在項目完工之后開始支付，且支付金額在長期范圍內(nèi)分攤；私人資本代替了政府的前期投入，有利于緩解政府財政的現(xiàn)金流狀況，減輕財政壓力；③從利潤表的角度分析，PPP模式下預算超支、工期延長的風險轉(zhuǎn)移至私人部門，政府付費相對確定；消除了傳統(tǒng)模式下政府可能承擔的超支成本和工期延誤成本，鎖定了政府在項目中的收益，同時政府預算支出的可控性也將提高。

三、PPP模式在中國的發(fā)展及呈現(xiàn)的特點

1.PPP投資規(guī)模不斷增大，市政工程入庫數(shù)量高居榜首。截止2016年11月末，全國PPP綜合信息平臺入庫項目10828個，總投資額12.96萬億元，其中市政工程PPP項目入庫項目數(shù)量位居榜首，數(shù)量高達3838個，投資總額3.61萬億；交通運輸項目因單個項目投資巨大，總體投資額較為突出，共有1325個項目，投資額高達3.87萬億；城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目無論是從項目數(shù)量還是投資額都位列第三，共有668個項目，總投資額1.32萬億；三者項目數(shù)量和投資額之和分別占入庫項目總數(shù)和總投資額的53.85%和67.90%。

2.按付費方式來分，使用者付費方式和可行性缺口補助方式占比超三分之二。從數(shù)量上看，使用者付費項目數(shù)量遙遙領(lǐng)先；從規(guī)模上看，可行性缺口補助位居榜首。入庫項目使用者付費項目4581個，投資額4.53萬億元，分別占入庫項目總數(shù)和總投資額的42.31%和34.95%；可行性缺口補助項目2851個，投資額5.31萬億元，分別占26.33%和40.98%；政府付費項目3396個，投資額3.12萬億元，分別占31.36%和24.07%。

3.按簽約項目所處的行業(yè)劃分，市政工程簽約數(shù)量領(lǐng)先，交通運輸簽約規(guī)模獨居鰲頭。隨著政府關(guān)于PPP政策的陸續(xù)出臺，PPP體系的日臻完善，PPP項目也在加速落地。截至2016年11月底，已簽約的PPP項目1224個，投資額高達2.07萬億。PPP簽約項目行業(yè)分布差異較大，其中市政工程簽約數(shù)量領(lǐng)先，共有項目541個，占比41.20%；交通運輸行業(yè)簽約規(guī)模獨居鰲頭，簽約額為7349.52億元，占比35.49%。同時，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護和城鎮(zhèn)綜合開發(fā)的簽約情況也較為樂觀，簽約項目數(shù)量分別為82個和76個，簽約金額分別為944.25億元和1729.29億元。

四、PPP模式對中國建筑企業(yè)產(chǎn)生的影響

1.解決了許多項目的融資困局，使傳統(tǒng)模式下無力投資的項目變?yōu)榭赡?，為建筑業(yè)企業(yè)帶來了更多的業(yè)務量。一方面，大規(guī)模產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立為建筑類企業(yè)未來規(guī)模擴張?zhí)峁┝丝赡堋．a(chǎn)業(yè)基金以其低成本、大規(guī)模、高杠桿、表外融資等自身優(yōu)勢為PPP項目大規(guī)模的落地提供了有力支撐。部分建筑類上市公司關(guān)于PPP項目產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立較為普遍，基金規(guī)模較大，產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模占營業(yè)收入的比例較高。另一方面，PPP模式下，大部分建筑類央企上市公司的業(yè)務量和盈利水平都呈現(xiàn)不同程度的增長。在PPP政策的指引下，大部分建筑類央企的新簽合同額均有不同程度的增長，其中，中國中鐵、中國鐵建、中國中冶、中國建筑等建筑類企業(yè)的新簽合同額增長達20%以上，增長速度較快。

2.采用PPP模式將提升建筑類企業(yè)整體盈利水平。運用PPP模式運營的項目，其質(zhì)量、效益將遠好于傳統(tǒng)項目，根據(jù)“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的市場原則將使建筑企業(yè)獲得更大的利潤；同時，建筑業(yè)企業(yè)不僅僅可以通過實施PPP項目獲得施工利潤，還可以同時獲得項目本身的投資收益，在增加利潤來源的同時，還會使企業(yè)的盈利更趨持續(xù)、穩(wěn)定。

3.通過投資PPP項目獲取施工工程總承包合同，將促使建筑企業(yè)向產(chǎn)業(yè)鏈上、下游延伸。采用PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建筑業(yè)企業(yè)有了實現(xiàn)投資、建設(shè)、運營一體化并打通上下游產(chǎn)業(yè)鏈的機會。施工企業(yè)由原來單一的施工承包商向投資商、運營服務商等角色轉(zhuǎn)變，經(jīng)營結(jié)構(gòu)將由原來單一的施工業(yè)務收入，向上有投資收益、中間有施工利潤、下有運行維護服務收入的多重收益結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，一定程度上增加了企業(yè)的品牌知名度和總體收益。

4.資產(chǎn)證券化有利于盤活建筑類企業(yè)PPP項目存量資產(chǎn)，提高資本的流動性。2016年12月21日，發(fā)改委聯(lián)合證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，明確提出“符合條件的PPP項目在上海證券交易所、深圳證券交易所開展資產(chǎn)證券化融資，優(yōu)先鼓勵符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的PPP項目開展資產(chǎn)證券化”。資產(chǎn)證券化有利于盤活建筑類企業(yè)PPP項目各個環(huán)節(jié)各類存量資產(chǎn)。一方面，對于高速公路、橋梁等產(chǎn)生穩(wěn)定收益或現(xiàn)金流的PPP項目投資產(chǎn)生的收益或穩(wěn)定的現(xiàn)金流，可借助資產(chǎn)證券化，轉(zhuǎn)化為可上市交易的標準化產(chǎn)品，提升企業(yè)資金的使用效率，并給予參與各方合理退出的途徑。另一方面，由于標的資產(chǎn)流動性的改善以及風險的適當轉(zhuǎn)移，能夠降低項目本身融資成本，提高回報率。

5.PPP模式對傳統(tǒng)建筑公司項目運營管理能力提出挑戰(zhàn)。項目運營管理能力是項目投資收益能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。PPP項目后期與傳統(tǒng)BOT項目較為類似，通過項目的經(jīng)營帶來投資回報。若企業(yè)運營管理能力較強，項目投資回報提高，則通過基金公司介入高杠桿的運作模式可以放大企業(yè)資金投資回報率；反之，則會出現(xiàn)虧損，侵蝕企業(yè)在項目施工上獲得的利潤。

五、相關(guān)建議

1.政策先行。應不斷加強政府關(guān)于PPP項目的政策扶持力度，加快推進PPP項目實施方案、融資模式、回報機制、退出機制等的政策研究以及PPP項目相關(guān)文件的頒發(fā)，并發(fā)揮貨幣、監(jiān)管政策的引導作用，為PPP項目的標準、規(guī)范、合法地運作提供政策支持和理論依據(jù)。此外，應逐步完善PPP項目評價體系，尤其要重視已實施項目的數(shù)據(jù)搜集和統(tǒng)計，為制定量化、可靠的PPP評價模型提供有效數(shù)據(jù)。

2.立法為綱。充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用，用法律保障各方的合法權(quán)益和訴求是我國PPP項目發(fā)展的現(xiàn)實需要和必然結(jié)果。應加快推進PPP立法，做好與特許經(jīng)營條例法的有效銜接，明確政府和社會資本的權(quán)責利分配，保障社會資本的合法權(quán)益，創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。

3.創(chuàng)新為翼。關(guān)于PPP項目的融資渠道及來源，除了通過設(shè)立項目專項基金進行融資外，也可嘗試采用信貸擔保、資產(chǎn)證券化等方式融資，做到融資渠道多樣化、融資方式靈活化、融資成本合理化。同時，要繼續(xù)探索和創(chuàng)新PPP項目投融資體系和運行機制，設(shè)立地方政府PPP專門機構(gòu)，該機構(gòu)集中開展PPP項目規(guī)劃指導、融資支持、識別評估、咨詢服務、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO(shè)等工作，為PPP項目實施提供便利。

（作者單位：中國二冶集團有限公司）