以審計監(jiān)督保障權力關進制度籠子的研究

周弦

在十八屆中央紀委二次全會上，習近平總書記提出“把權力關進制度的籠子里”之后，立刻在人民群眾中引發(fā)了熱議，而如何以審計監(jiān)督保障權力關進制度籠子需要解決三個方面的問題：一是設計什么樣的制度構建籠子，保證權力的運行能置于籠子之內？二是如何構建審計機制，保障權力在制度的籠子里有效運行？三是如何懲治脫離籠子的權力？

一、打造覆蓋權力運行的“制度的籠子”，形成不能腐的防范機制

要將權力關進制度的籠子，籠子至關重要，一是籠子的范圍要覆蓋所有權力運行，二是制度籠子質量具有保障即邏輯嚴密、內容可操作、能解決實際問題，三是現(xiàn)有籠子建成后并非一成不變需要隨著經濟社會發(fā)展不斷更新。

（一）梳理現(xiàn)有制度

我國現(xiàn)行的法律法規(guī)以及各類制度構成了現(xiàn)行的監(jiān)督權力運行的籠子，但是目前的籠子尚存在一定的缺陷，因此需要對現(xiàn)行的各類制度進行一次全面梳理。通過梳理，一是要發(fā)現(xiàn)權力監(jiān)督的空白環(huán)節(jié)、空白領域，二是要發(fā)現(xiàn)制度建設中缺乏針對性、操作性的內容，三是要發(fā)現(xiàn)對權力監(jiān)督的重復性、交叉性的環(huán)節(jié)。對現(xiàn)行制度的梳理既是審計人員學法用法和發(fā)現(xiàn)制度建設中存在的問題、漏洞的過程，也為下一步審計促使政府完善制度建設打下基礎。

（二）促使政府提高制度建設的質量

通過對現(xiàn)有制度的全面梳理，國家審計要對公共權力運行過程中的空白領域、重復領域、交叉領域、模糊領域進行科學設計與論證，促使政府健全運行有效的法律法規(guī)體系，從源頭上保證對權力的監(jiān)督有法可依、有章可循。通過對科學設計與論證，更新現(xiàn)有制度，一要保證在所有權力運行的領域都建立了監(jiān)督制度；二要保證制度有針對性、操作性、執(zhí)行性，制度的建設要與監(jiān)督機制同步，要明確責任和義務；三要捋順監(jiān)督的關系，避免出現(xiàn)多部門監(jiān)督或推諉責任的現(xiàn)象。

（三）與時俱進對制度進行持續(xù)動態(tài)跟蹤

制度建設不是一成不變的，關住權力的制度的籠子建成后不可能一勞永逸，要隨著社會經濟的發(fā)展不斷修正，以適應新形勢新任務的要求。審計亦要與時俱進、密切關注各類法律法規(guī)的有效性，對該放但是沒有放到位的、該管但是沒有管起來的等不符合政府職能轉變要求的法律法規(guī)要及時提請政府進行修正。

二、構建對權力進行有效監(jiān)督的審計機制，形成不易腐的保障機制

（一）“管好錢”、“管好事”，繼續(xù)扎實推進全部政府性資金審計和經濟責任審計

審計部門要繼續(xù)扎實推進“管好錢”、“管好事”的“二個管”建設，一是要按照領導干部經濟責任審計 “權力運行公開化、資源配置市場化、操作行為規(guī)范化”的目標，全面推進經濟責任審計；二是要繼續(xù)健全覆蓋全部政府性資金和財政運行全過程的審計監(jiān)督機制，在全省普及“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”管理，促進加快形成覆蓋政府所有收支、完整統(tǒng)一的公共預算體系。

（二）提升理念，推動對社會轉型發(fā)展和創(chuàng)新驅動能力的審計

審計監(jiān)督作為國家治理整個系統(tǒng)中一個具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，一是以推動經濟發(fā)展方式轉變?yōu)槟繕?，進一步加強對自主創(chuàng)新、資源和環(huán)境保護的監(jiān)督；二是以促進社會公平正義和社會和諧穩(wěn)定為目標，強化對民生和社會事業(yè)等方面的監(jiān)督。三是把創(chuàng)新驅動、轉型發(fā)展落實到經濟社會發(fā)展各方面和各環(huán)節(jié)，著力推進改革創(chuàng)新。

（三）重新認識，引導內部審計對權力關進制度的籠子進行自我監(jiān)督

國家審計是政府的內部審計，國家審計著眼宏觀層面，著重對國家財政資金的真實合規(guī)效益的全方面監(jiān)督。國家審計機關人員有限，但納入審計范圍的資金、人員、事項龐大，使得國家審計無暇兼顧，同時也可能影響國家審計服務國家治理目標的實現(xiàn)。因此，要重新認識國家審計與內部審計的聯(lián)系，引導內審成為國家審計的必要補充，通過內審實現(xiàn)單位內部基礎性、源頭性的日常自我監(jiān)管，形成優(yōu)勢互補，引導內審成為國家審計機制的延伸，引導內審對權力關進制度的籠子進行自我監(jiān)督。

三、嚴懲治脫離籠子的權力，形成不敢腐的懲戒機制

（一）進一步推動政務公開

要健全權力運行制約和監(jiān)督體系，堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證。推進權力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行。加大推進政務公開力度，把公開透明的要求貫穿于政務服務各個環(huán)節(jié)，以公開促進政務服務水平的提高，創(chuàng)造條件保障人民群眾更好地了解和監(jiān)督政府工作。

（二）繼續(xù)推行審計結果公開

審計機關作為規(guī)范權力運行的重要機構，負有對國務院各部門和地方各級政府及其各部門、國有金融機構和企業(yè)事業(yè)組織財政財務收支的真實、合法和效益進行審計監(jiān)督的職責，這種特殊性決定了其履行職責產生的信息，與公民監(jiān)督政府財政管理的信息需求具有高度的一致性，審計結果公開對于民主政治建設具有戰(zhàn)略上的意義。審計結果公開的作用在于，把審計發(fā)現(xiàn)的問題公之于眾，可以有效推進政府行政行為的公開透明，使政府感到有人在監(jiān)督自己，這不僅對被公開的單位，而且對所有掌握公共權力、使用公共資金、運作公共資源的單位，都會形成威懾，促使其強化自我約束，依法規(guī)范權力行使、資金運作和資源配置，廉潔高效地開展工作，從而有利于從根本上杜絕滋生腐敗現(xiàn)象。

（三）推進審計整改力度

溫家寶總理曾經指出今后審計整改只能加強，不能削弱。要轉變觀念促整改，善于促進整改，牢固樹立查出問題、解決問題一盤棋的新觀念，堅決克服重查處、輕整改的觀念，促使審計整改成果轉化為行政力和生產力。把審計整改擺在推進依法行政和提高政府執(zhí)行力、公信力的大局中去審視謀劃。一是鼓勵自我整改、馬上整改達到邊審邊改的效果；二是要以審計部門的督查促進整改；三是要以結果公開倒逼審計整改，運用社會輿論協(xié)作監(jiān)督的能力，達到“審計一個項目、規(guī)范一個行業(yè)”的效果；四是以追究責任對整改情況進行問責。