淺析開放社區(qū)中的土地問(wèn)題

馮琪　韓德軍

摘要：2016年2月22日，中央城市工作會(huì)議的配套文件出臺(tái)，國(guó)務(wù)院提出了優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開觀點(diǎn)。第一次將“開放式街區(qū)”的規(guī)劃思路提出，并公布出來(lái)。中國(guó)城市居民經(jīng)歷了四合院、單位集體大院，再到目前的封閉小區(qū)，唯一不變的就是“封閉性”。無(wú)論時(shí)代怎樣變化，“深宅大院”一直是中國(guó)人共同的追求。所以“開放式社區(qū)”對(duì)中國(guó)民眾來(lái)說(shuō)，可能是一個(gè)非常陌生的概念，可它同時(shí)又是今后我們要落實(shí)的一項(xiàng)政策。本文通過(guò)查閱資料，借助中西方開放社區(qū)的案例，分析我們國(guó)家開放社區(qū)進(jìn)程中存在的一些與土地相關(guān)的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：開放社區(qū)；封閉社區(qū)；土地利用

中圖分類號(hào)：D669.3；F301 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）001-0000-02

2016年2月22日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中提出：優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)。加強(qiáng)街區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)，分梯級(jí)明確新建街區(qū)面積，推動(dòng)發(fā)展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區(qū)。新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，促進(jìn)土地節(jié)約利用[1]。

一、國(guó)內(nèi)外開放式社區(qū)現(xiàn)狀

（一）國(guó)外開放式社區(qū)現(xiàn)狀

1.美國(guó)佛羅里達(dá)州Seaside沿海小鎮(zhèn)

1980年建成的美國(guó)佛羅里達(dá)州Seaside沿海小鎮(zhèn)，位于佛羅里達(dá)州的郊區(qū)的濱海居住度假小鎮(zhèn)。Seaside沿海小鎮(zhèn)在美國(guó)是被公認(rèn)的開放式社區(qū)的典范，并被時(shí)代周刊評(píng)為了美國(guó)近十年“十大設(shè)計(jì)成就之一”，Seaside沿海小鎮(zhèn)的模式十分成功。

Seaside沿海小鎮(zhèn)共占地32.4萬(wàn)平方米，海岸線長(zhǎng)800米，獨(dú)立住宅350個(gè)，公寓單元200套以及旅館客房200間，大約有2000的常住人口。整個(gè)小鎮(zhèn)以一個(gè)中央廣場(chǎng)為核心，而各種公共服務(wù)，例如市政廳、社區(qū)中心、購(gòu)物中心等都圍繞在這個(gè)中央廣場(chǎng)周邊；廣場(chǎng)周邊有很多條道路，可以通向城鎮(zhèn)中心或是海灘方向。在Seaside沿海小鎮(zhèn)中設(shè)置了許多商業(yè)攤點(diǎn)、涼亭等公共的面向大家開放的空間，便于小鎮(zhèn)內(nèi)部的居民的交流溝通。在Seaside沿海小鎮(zhèn)中，最為特別的就是小鎮(zhèn)增強(qiáng)了道路交通網(wǎng)整體的密度，不再區(qū)分主干道路與次干道路，是道路等級(jí)降低，使每家每戶的出行都方便很多。同時(shí)，小鎮(zhèn)也強(qiáng)調(diào)鄰里之間的距離，強(qiáng)調(diào)每戶家庭到中央廣場(chǎng)的時(shí)間僅為步行5分鐘，不僅方便了每一戶住戶，也使得鄰里之間和諧和睦[2]。

2.美國(guó)某別墅區(qū)

圖為美國(guó)某別墅區(qū)的底層，從圖片中可以看出，別墅的外院被用作各種店鋪等公共場(chǎng)所。美國(guó)的純別墅區(qū)相對(duì)來(lái)說(shuō)人口密度比較低，車流量也不是很大，所以道路也成為了日常交流、活動(dòng)和玩耍的一個(gè)場(chǎng)所。在別墅區(qū)的前院部分，多數(shù)居民將它改造成為了開放的庭院，可以開一些小商鋪，或是種植各種花草植被，在改善了街道景象的同時(shí)，也加強(qiáng)了鄰里之間的溝通、交流。每當(dāng)過(guò)節(jié)時(shí)，每家每戶的裝飾各不相同，更是為別墅區(qū)增添了一道不一樣的、亮麗的風(fēng)景。同時(shí)，在這個(gè)社區(qū)內(nèi)部的各種設(shè)施，如商場(chǎng)、綠化、公共設(shè)施等都是對(duì)外開放的，無(wú)論是哪一個(gè)街道的住戶都可以使用，孩子們可以穿梭在社區(qū)的各個(gè)街道。除此之外，這個(gè)別墅區(qū)的每一家住戶的房子都各不相同，社區(qū)內(nèi)的住宅都是在依據(jù)已有的道路結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)建造的，根據(jù)住戶不同的喜好，建造出不同模樣的房子，形成了不同的風(fēng)格，豐富了街道的建筑形象[3]。

（二）國(guó)內(nèi)開放式社區(qū)現(xiàn)狀

我們國(guó)家的社區(qū)模式，大概經(jīng)歷了三個(gè)過(guò)程：第一階段是20世紀(jì)50-60年代，在這個(gè)時(shí)候我們國(guó)家還處于開放化的蘇聯(lián)式，是“大居住小區(qū)模式”，這個(gè)時(shí)期的社區(qū)，是十分開放的活力社區(qū)，那時(shí)候的社區(qū)并沒(méi)有圍墻，推門出去就是街道，鄰里之間都非常熟悉，現(xiàn)在在沈陽(yáng)、洛陽(yáng)等地，依然能看到開放式社區(qū)的蹤跡；第二階段是20世紀(jì)70-90年代，這個(gè)時(shí)期我們國(guó)家是工業(yè)+居住的混合模式，一些家屬院、單位大院就是在這個(gè)時(shí)期產(chǎn)生；最后一階段就是1990年以后，封閉小區(qū)產(chǎn)生，隨之而來(lái)的是越來(lái)越多的封閉小區(qū)[4]。但是近些年來(lái)，我們國(guó)家也有一些開放式社區(qū)成功的案例。

1.四川萊茵河畔小區(qū)

萊茵河畔小區(qū)是我們國(guó)家開放式社區(qū)的典型，在許多熱傳的文章當(dāng)中，都稱他為我國(guó)最成功的開放社區(qū)案例。小區(qū)位于四川省宜賓市南岸東區(qū)，整個(gè)小區(qū)占地500多畝，小區(qū)內(nèi)道路網(wǎng)完善，設(shè)施齊全，其中主干道八條，主題廣場(chǎng)十個(gè)，小區(qū)內(nèi)部有多個(gè)“回”字形的小組團(tuán)，各個(gè)組團(tuán)由主干道連接，同時(shí)主干道也對(duì)外開放，較好的實(shí)現(xiàn)了資源的共享。雖然內(nèi)部住宅組團(tuán)部分仍是封閉的，但已經(jīng)成為我們國(guó)家開放式社區(qū)的很好地典范[5]。

2.大連—組團(tuán)式封閉

2005年，大連市提出拆除小區(qū)圍墻實(shí)行組團(tuán)式封閉，如某個(gè)組團(tuán)式封閉小區(qū)內(nèi)分成幾個(gè)組團(tuán)，每一個(gè)組團(tuán)由幾棟樓組成，組團(tuán)間由幾條小街道隔開，街道是開放的。這樣既可解決城市交通路少車多問(wèn)題，又可方便居民出行，同時(shí)居住安全又能得到保障。

3.杭州—小區(qū)內(nèi)城市次干道和支路對(duì)外放

2005年杭州第一個(gè)開放式社區(qū)彩虹城交付，其管理措施為“社區(qū)開放，組團(tuán)封閉”。整個(gè)大社區(qū)沒(méi)有圍墻，所有人都可以進(jìn)來(lái)參觀，到商業(yè)街購(gòu)物，但各個(gè)組團(tuán)采用了封閉式管理，每個(gè)院落里設(shè)立服務(wù)室兼安全警衛(wèi)室，配套相應(yīng)的辦公室、接待室、信息系統(tǒng)設(shè)備以及工作間等。

二、開放社區(qū)在土地利用方面的優(yōu)勢(shì)

（一）避免造成土地浪費(fèi)

現(xiàn)如今的社會(huì)，存在著的更多的還是封閉式的住宅小區(qū)，每一個(gè)小區(qū)與每一個(gè)小區(qū)就像我們所說(shuō)的圈地一樣，用厚厚的圍墻以及嚴(yán)格的門禁來(lái)宣示著圍墻內(nèi)部土地的使用權(quán)歸誰(shuí)所有[6]。這樣的社區(qū)把許多很大的、完整的土地分割成為若干個(gè)小部分，無(wú)論是圍墻占用的土地，還是社區(qū)與社區(qū)之間空閑或是一些道路交通用的土地，都是比較浪費(fèi)的。但是如果將這樣的封閉社區(qū)開放，土地會(huì)從若干小塊連成完整的一大塊，許多被以前封閉社區(qū)分割的土地可以連成成片的土地，避免了土地資源的浪費(fèi)，也會(huì)提高土地的利用率，節(jié)約了土地資源。

（二）可以減少占用耕地面積

我們國(guó)家城市化進(jìn)程不斷的加快，但是耕地的面積卻在逐漸減少，耕地保護(hù)的問(wèn)題也日益突出。城市化進(jìn)程中占用耕地的現(xiàn)象也時(shí)常發(fā)生，而耕地被占用很大一部分原因就是城市化過(guò)程中，需要建設(shè)許多交通道路等基礎(chǔ)設(shè)施?，F(xiàn)如今的道路越修越寬，可是交通壓力并沒(méi)有因此得到緩解[7]。但是如果將封閉的社區(qū)開放，社區(qū)內(nèi)部的道路也就會(huì)對(duì)外開放，這樣可以適當(dāng)?shù)木徑獬鞘薪煌ǖ膲毫?，也?huì)相應(yīng)的減少在城市規(guī)劃中交通設(shè)施需要增加的面積，間接的減少了耕地被占用的面積，起到了保護(hù)耕地的作用。

（三）有利于城市土地利用規(guī)劃工作的開展

每一個(gè)地區(qū)在制定城市土地利用規(guī)劃時(shí)，會(huì)根據(jù)本地的實(shí)際情況，制定出最合理的規(guī)劃，來(lái)保證這個(gè)地區(qū)的土地集約利用，保證每一寸土地都有合理的用途。在封閉社會(huì)盛行的社會(huì)，制定土地利用規(guī)劃時(shí)，社區(qū)內(nèi)部的土地規(guī)劃往往是由開發(fā)商來(lái)進(jìn)行規(guī)劃，可是開發(fā)商可能考慮的更多的是未來(lái)業(yè)主的喜好或是時(shí)下流行的方式來(lái)規(guī)劃社區(qū)內(nèi)部的土地，而不會(huì)過(guò)多的考慮小區(qū)內(nèi)部的土地更適宜用做什么用途，這樣不利用土地的規(guī)劃。如果將封閉社區(qū)開放，城市內(nèi)所有的土地都有規(guī)劃部門統(tǒng)一制定土地利用規(guī)劃，這樣不僅能制定出更合理的規(guī)劃方案，更能夠保證每一寸的土地都得到合理的利用。

三、我國(guó)開放社區(qū)中存在的問(wèn)題

（一）在拆除已有社區(qū)圍墻時(shí)會(huì)侵犯業(yè)主權(quán)利

雖然開放社區(qū)有很多的好處，可是對(duì)于現(xiàn)在正居住在封閉式社區(qū)中的居民來(lái)說(shuō)，可能就存在著許多問(wèn)題。他們面對(duì)《意見》中的“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”一條時(shí)，可能會(huì)疑惑，因?yàn)檫@其中涉及到小區(qū)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題。我們國(guó)家《物權(quán)法》第七十三條規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有?！段餀?quán)法》的這項(xiàng)規(guī)定說(shuō)明了一個(gè)我們國(guó)家的普遍現(xiàn)狀，通俗的說(shuō)，在我們?cè)谫?gòu)房時(shí)，不僅僅購(gòu)買了自己房屋的使用權(quán)，在自己房屋房產(chǎn)證之外的范圍，我們還享有著整個(gè)小區(qū)內(nèi)部的各種公共設(shè)施，包括綠地、健身器材等的供小區(qū)內(nèi)部業(yè)主使用的公共設(shè)施，小區(qū)內(nèi)部會(huì)民主選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)，由業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司溝通，并委托物業(yè)公司對(duì)小區(qū)內(nèi)部的環(huán)境衛(wèi)生、安全工作以及公共設(shè)施的安檢維護(hù)。事實(shí)上，業(yè)主在購(gòu)買小區(qū)內(nèi)部房子的同時(shí)，也購(gòu)買了小區(qū)內(nèi)土地的使用權(quán)，并且也通過(guò)委托物業(yè)公司來(lái)履行了公共設(shè)施的維護(hù)的責(zé)任?？墒乾F(xiàn)在有政策出臺(tái)，說(shuō)“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”，那么業(yè)主購(gòu)買房屋時(shí)一起購(gòu)買的小區(qū)內(nèi)土地使用的權(quán)利以及享受公共設(shè)施的權(quán)利所付出的費(fèi)用，是否還應(yīng)當(dāng)支付又是否應(yīng)該歸還。在將社區(qū)開放之后，這些資源將會(huì)面向全社會(huì)開放，它將成為一種公共資源，不再只屬于小區(qū)內(nèi)部業(yè)主所有，這樣說(shuō)來(lái)，便是侵犯了小區(qū)業(yè)主所享有的權(quán)利。如果盲目實(shí)行該政策，也許會(huì)導(dǎo)致公權(quán)侵犯私權(quán)，違反了我們國(guó)家《物權(quán)法》的規(guī)定。

（二）拆除過(guò)程中會(huì)有土地“征收”的問(wèn)題

上海金融與法律研究院研究員聶日明認(rèn)為：“小區(qū)要打開，對(duì)社會(huì)開放，意味著小區(qū)內(nèi)部使用的道路變更為城鎮(zhèn)公共道路，土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)由業(yè)主共有的私有產(chǎn)權(quán)（國(guó)有建設(shè)用地的使用權(quán)）變更為市政使用、公共用途，這是一種征收行為?！比羰前凑胀恋卣魇盏臉?biāo)準(zhǔn)來(lái)彌補(bǔ)小區(qū)內(nèi)部業(yè)主權(quán)利的缺失，那這將是一份艱巨的任務(wù)。土地征收指的是，國(guó)家為了公共利益的需求，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。在開放社區(qū)過(guò)程中，若是按照征收標(biāo)準(zhǔn)來(lái)操作，所花費(fèi)的人力、物力、財(cái)力也是一筆很大的支出。首先要征得業(yè)主同意。依照法律程序，需征得大多數(shù)業(yè)主的同意（部分地區(qū)在房屋拆遷的過(guò)程中，是需要征得90%的同意才可以實(shí)施的）。然而其實(shí)在現(xiàn)實(shí)征收土地的過(guò)程中就可以發(fā)現(xiàn)，土地征收的過(guò)程是十分困難的，想要獲得業(yè)主的同意并不是一件容易的事情。其次，還需要給予被征地者一些相應(yīng)的補(bǔ)償。在開放社區(qū)的過(guò)程中，就意味著要給予小區(qū)內(nèi)部業(yè)主相應(yīng)的補(bǔ)償之后，才可以將小區(qū)開放，將小區(qū)內(nèi)部的道路、綠化、公共設(shè)施對(duì)外開放，才可以將小區(qū)內(nèi)部的土地由小區(qū)業(yè)主私有變?yōu)槌鞘泄灿玫亍？墒牵绻凑照鞯貥?biāo)準(zhǔn)市價(jià)來(lái)補(bǔ)償業(yè)主，這筆補(bǔ)償金可想而知將會(huì)是一筆天價(jià)的數(shù)字。

歷史上每一次的改革都伴隨著爭(zhēng)議前行，“開放式社區(qū)”同樣也是。每一件事總是有著好與不好的存在，“開放式社區(qū)”減少了土地浪費(fèi)的現(xiàn)象，間接的減少了城市化進(jìn)程中占用耕地的面積，還有利于城市土地利用規(guī)劃的工作的開展?？墒峭瑫r(shí)，他也存在著一些問(wèn)題需要我們?nèi)ッ鎸?duì)，去解決。“已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開”這項(xiàng)政策有可能違反了我們國(guó)家《物權(quán)法》的規(guī)定，侵犯了原小區(qū)內(nèi)部業(yè)主的權(quán)利；若要將社區(qū)開放，就需要對(duì)小區(qū)內(nèi)部業(yè)主做一些彌補(bǔ)。若將這種彌補(bǔ)理解成為土地征收的一種，那將社區(qū)打開所付出的代價(jià)將會(huì)是天文數(shù)字。所以，在我們國(guó)家的開放社區(qū)進(jìn)程中，仍然存在著許多問(wèn)題，開放社區(qū)也并不會(huì)一蹴而就，還有著很長(zhǎng)的路程需要我們完成[8]。

參考文獻(xiàn)：

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[8]劉鐸.開放式社區(qū)治理：社區(qū)治理的演化趨勢(shì)——基于四個(gè)社區(qū)治理案例的分析[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（3）.

作者簡(jiǎn)介：馮 琪（1993-），女，研究生，主要從事土地政策與土地經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

通訊作者：韓德軍（1980-），女，教授，博士，主要從事于土地政策與土地經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。