新常態(tài)下地方政府行政文化建設(shè)

柴勇

摘 要：社會各界從自身發(fā)展和所處社會背景來界定和引用“新常態(tài)”這一詞匯。習(xí)近平總書記對我國新常態(tài)的系統(tǒng)性闡述使新常態(tài)成為一個具有歷史穿透力的戰(zhàn)略性概念。新常態(tài)的界定和論述正是用一種歷史感來體現(xiàn)當(dāng)前我國領(lǐng)導(dǎo)人一種勵精圖治創(chuàng)新進(jìn)取的治國方略。通過系統(tǒng)分析新常態(tài)這一概念基礎(chǔ)之上探索性將新常態(tài)運(yùn)用于行政文化的領(lǐng)域的分析。針對當(dāng)前行政文化的一些顯性弊端的分析，證明這些存在于新常態(tài)下的行政文化積弊已經(jīng)成為一種倒逼機(jī)制，迫使我國政府應(yīng)盡快創(chuàng)新行政管理文化。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；形成文化；創(chuàng)新

中圖分類號：C93-0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）26-0119-02

新常態(tài)，成為了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會治理、預(yù)防腐敗、環(huán)境保護(hù)等諸多領(lǐng)域的一個高頻詞匯。習(xí)近平同志在一系列重要講話和會議的發(fā)言中多次闡述了新常態(tài)這一概念。即習(xí)近平總書記在全面調(diào)查、客觀分析國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢的基礎(chǔ)上，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段結(jié)構(gòu)性變化做出的科學(xué)判斷，用“新常態(tài)”來概括我國當(dāng)前和今后一段時(shí)間經(jīng)濟(jì)社會所處的新階段。

一、當(dāng)前行政文化顯性弊端

中國社會經(jīng)歷多年經(jīng)濟(jì)高速增長，在高速增長期掩蓋了一些社會矛盾，也掩蓋了一些行政文化的弊端。新常態(tài)下政府穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、加大反腐力度，加之高速增長時(shí)期積累的矛盾，致使當(dāng)前行政文化顯性問題甚多。新常態(tài)下要求行政文化要積極進(jìn)行自身的變革與調(diào)整，以適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展新的要求。但受傳統(tǒng)行政文化理念以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期積累的思維定式加之改革開放時(shí)期效率過分強(qiáng)調(diào)等一系列原因又嚴(yán)重阻礙著行政文化的變革。因此，當(dāng)前我國的行政文化呈現(xiàn)出多元性和復(fù)雜性的特征。我國經(jīng)濟(jì)總量增長較快，GDP總量在世界位居第二，但是人均GDP程度偏低。同樣，我國的不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平也存在較大差異。由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特定階段加之傳統(tǒng)文化原因，當(dāng)前我國積存的行政文化弊端顯性表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）官本位思想積弊日深

任何社會都有其由特有的文化屬性，我國歷史上經(jīng)歷了兩千多年的封建帝制統(tǒng)治，其中儒家文化有主導(dǎo)了其中大部分時(shí)間。君君、臣臣、父父、子子的思想在國人思維中有深刻烙印。傳統(tǒng)文化中的“官本位” 思想深刻地影響著我國行政文化。建立新中國之后，我們又經(jīng)歷了30多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使得行政文化體系中集權(quán)制、家長制風(fēng)氣更加盛行，民主決策、民主管理的生存空間比較狹小。各級政府部門更愿意統(tǒng)一集權(quán)管理，權(quán)力聚合中于上層機(jī)關(guān)，行政活動中缺乏必要的分權(quán)意識。各級政府內(nèi)部都不同程度地存在等級壁壘，各級官員之間更愿意講究行政級別的高低。在傳統(tǒng)行政文化的影響下，在諸多部門的具體行政活動中顯現(xiàn)出來的現(xiàn)象是干部的行政級別直接決定其個人權(quán)力的大小、社會地位的貴賤、財(cái)富的多寡，還決定著其在公共事務(wù)管理上的話語權(quán)；“官大于民”等思想作怪，行政工作上習(xí)慣于只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)，更不用說對老百姓負(fù)責(zé)，在公共管理活動中表現(xiàn)出較強(qiáng)的等級性和依附性。

新常態(tài)下國家要求各級政府部門簡政放權(quán)。這種全新的“以民為本”價(jià)值理念與 “官本位”思想是格格不入的。

（二）人治思想根深蒂固

與官本位直接呼應(yīng)的就是“人治”的行政文化傾向。中國傳統(tǒng)行政文化中更是一種完全的人治理念，雖然封建體系早已被移除歷史舞臺，但其思想遺弊依然深刻影響著部分行政活動。人治，究其本質(zhì)是一種能人治理方式，更強(qiáng)調(diào)人的主觀性、道德自律性。很多行政體系內(nèi)形成了權(quán)威意識，領(lǐng)導(dǎo)的個人人格權(quán)威完全凌駕于職務(wù)權(quán)威之上。十八大以后反腐出現(xiàn)的大案要案幾乎都有大量的人治色彩在其中。在日常的行政實(shí)踐過程中，出現(xiàn)了諸多“只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象。法律和制度在很多領(lǐng)導(dǎo)面前形同虛設(shè)，部分領(lǐng)導(dǎo)法制觀念和規(guī)則意識十分淡薄。日常工作中出現(xiàn)的結(jié)果就是權(quán)力支配法律、權(quán)力隨意改變規(guī)則；漠視組織原則用人、重大事務(wù)決策多體現(xiàn)的是長官意志， 藐視法律法規(guī)在具體行政實(shí)踐中往往是有法不依、違法不究。

人治行政文化傾向在具體行政活動中往往體現(xiàn)出的是一種經(jīng)驗(yàn)主義。經(jīng)驗(yàn)只能用來解決常規(guī)問題，卻無法應(yīng)對日益復(fù)雜的新情況和新問題。我國封建時(shí)代行政長官集 “法律制定、行政管理、司法訴訟、軍事”等大權(quán)于一身，推崇全能型領(lǐng)導(dǎo)，這種影響延續(xù)至今；行政文化中也摻雜了大量的崇尚經(jīng)驗(yàn)而輕視理性的思維，因此，行政部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備方面缺乏科學(xué)的專業(yè)分工，職能分化不夠明確； 在選人用人標(biāo)準(zhǔn)上講求的是綜合素質(zhì)，而非專業(yè)素養(yǎng)； 在官員選拔和提升中，講求的是忠誠，而忽視其專業(yè)背景和工作經(jīng)驗(yàn)。因此，一部分行政干部辦事主要依靠過去的經(jīng)驗(yàn)、依靠常規(guī)老辦法，忽略制度和機(jī)構(gòu)的合理性，不注重科學(xué)的方法和先進(jìn)技術(shù)手段的采用，難以形成科學(xué)高效的行政文化。

（三）片面追求效率最大化

在歷經(jīng)改革30多年伴隨經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，各個政府部門日益重視GDP的增長，各地政府部門在唯GDP的路上一路狂奔。在當(dāng)下造成了效率至上的一種行政文化傾向，帶來了諸多發(fā)展的問題，如保障問題、腐敗問題、環(huán)境問題、公平問題。因此，在分析和探討政府行政效率時(shí)，不能把視角僅局限于行政管理活動過程中取得的當(dāng)下成果數(shù)量級數(shù)，還要深層次的分析資源消耗、社會影響、環(huán)境保護(hù)等等諸多問題。在具體行政活動過程中的成本可以度量，但行政活動不是簡單的經(jīng)濟(jì)交換，其產(chǎn)出的價(jià)值不能以簡單方式衡量。行政活動更多的是調(diào)節(jié)人與人、人與政策之間的具體矛盾問題，某一個具體行政實(shí)踐的處理不當(dāng)將會對社會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在片面唯GDP的思維定時(shí)下，很多地區(qū)以大量侵占農(nóng)田、強(qiáng)拆造城、破壞環(huán)境來換取本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速增長。不當(dāng)?shù)男姓?shí)踐活動不僅僅造成具體實(shí)踐活動結(jié)果的極大損失，更重要的是社會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的不良的影響，如內(nèi)蒙的呼格案就對群眾對當(dāng)?shù)氐乃痉ü?、?yán)謹(jǐn)性產(chǎn)生很大質(zhì)疑。行政活動中應(yīng)該更注重政府導(dǎo)向的方向性，使之產(chǎn)生良好的社會價(jià)值才是其價(jià)值的真實(shí)衡量。

（四）因循守舊固步自封

費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》里提到，“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的?！鞭r(nóng)村里依靠土地世代傳承下來的鄉(xiāng)下人才是中國社會的基層。對于鄉(xiāng)下人來說，常態(tài)的生活是終老是鄉(xiāng)。在深遠(yuǎn)的鄉(xiāng)土性影響下的中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會體系里，在儒家文化的強(qiáng)勢導(dǎo)向下，人們形成了一種安于現(xiàn)狀，不愿意求新求變的性格特點(diǎn)。這種鄉(xiāng)土性思維自然而然地因循到傳統(tǒng)行政文化之中，變現(xiàn)為求穩(wěn)、循例。日常的行政活動中奉行 “不求有功但求無過”的原則，極力回避工作中困難和風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為槍打出頭鳥。長此以往，這種思維傾向就導(dǎo)致一些政府部門在日常的行政管理活動中因循守舊、不思開拓創(chuàng)新，部分政府行政部門行政缺乏應(yīng)有的彈性和活力。由于管理機(jī)制不夠靈活、激勵機(jī)制不夠公正等因素，導(dǎo)致部分政府行政部門內(nèi)部講究論資排輩，做事按部就班，競爭意識較為缺乏；具體行政活動中瞻前顧后或裹足不前，管理效率偏低。

二、與時(shí)偕行創(chuàng)新行政文化內(nèi)涵

歷史的車輪滾滾向前，社會總是隨時(shí)歷史的車輪在不斷變革不斷發(fā)展。面對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，曾經(jīng)在以往高速增長中扮演了重要角色的一些地方政府，在一定程度上處于不知所措甚至懈怠的狀態(tài)。我國仍然是一個發(fā)展中國家，跨越“中等收入陷阱”仍然是我們面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在新常態(tài)下，政府關(guān)鍵是明確自身角色定位，既要搞活放開，又要管理到位。與之緊密關(guān)聯(lián)的行政文化更要積極主動適應(yīng)當(dāng)前新常態(tài)下的社會發(fā)展方向。只有不斷創(chuàng)新行政文化，才能跟上經(jīng)濟(jì)變革的步伐。文化的特定屬性決定了其民族性、歷史性和地域性。必須構(gòu)建開放的行政文化。隨著信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，世界文化格局日益扁平化，唯有不斷學(xué)習(xí)世界各國先進(jìn)的行政文化的成果，揚(yáng)棄傳統(tǒng)行政文化精髓，進(jìn)行自我修整、自我超越，適應(yīng)時(shí)代的變革，才能更好適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求。必須構(gòu)建進(jìn)取的行政文化。文化理念往往是實(shí)體變革的先導(dǎo)，在新常態(tài)下構(gòu)建進(jìn)取的行政文化，不但可以適應(yīng)當(dāng)前政治經(jīng)濟(jì)體制的深化改革，更可以有序引導(dǎo)政府積極作為。

（一）新常態(tài)下行政文化創(chuàng)新首要以人文本

行政文化創(chuàng)新是一個永無止境的過程。在新常態(tài)下進(jìn)行行政文化的創(chuàng)新，既是適應(yīng)社會發(fā)展的需要，也是促進(jìn)行政系統(tǒng)發(fā)展的需要。必須認(rèn)真分析新中國建國60多年的行政文化得失，研判當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的態(tài)勢，有針對性地進(jìn)行發(fā)展創(chuàng)新。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的管理式行政文化在當(dāng)前中國還有很大市場。當(dāng)前中國行政文化創(chuàng)新的方向，是要從單一的管理向全方位的服務(wù)型轉(zhuǎn)變，從注重效率向關(guān)注人的觀念轉(zhuǎn)變。行政文化創(chuàng)新要以人為中心，一切改革的出發(fā)點(diǎn)和歸屬點(diǎn)都是人。關(guān)心人、愛護(hù)人，把對人的關(guān)注置于重要位置。西方現(xiàn)代管理理論由科學(xué)管理到人際關(guān)系的轉(zhuǎn)變，表明了在組織管理中必須要注意組織成員的歸屬感和情感，要逐步實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)濟(jì)人”到“社會人”再到“文化人”的轉(zhuǎn)變。行政管理就是要以人為本，行政的主體是人，要不斷加強(qiáng)人力資源開發(fā)和管理，從而達(dá)到行政管理的最優(yōu)化。行政活動的客體也是人，要不斷提升行政服務(wù)能力和水平，從而達(dá)到人民滿意的行政管理，促進(jìn)社會和諧良性發(fā)展。

（二）新常態(tài)下要全面轉(zhuǎn)型為高質(zhì)量供給側(cè)服務(wù)行政文化

從管理轉(zhuǎn)型至服務(wù)是行政文化創(chuàng)新的必要方式。新常態(tài)下在調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、促保障上要花大氣力。經(jīng)過30多年的改革開放，中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制己初步建立，政治體制改革正穩(wěn)步推進(jìn)，社會個體的主體意識不斷增強(qiáng)。在新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)體制改革中提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，這就對行政文化的創(chuàng)新提出了要求和方向。要做好經(jīng)濟(jì)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就要求行政文化向供給側(cè)行政體系靠攏。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供（下轉(zhuǎn)136頁）（上接120頁）給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。在社會公共治理活動中，行政文化要導(dǎo)向?yàn)槿嗣裉峁└哔|(zhì)量的行政服務(wù)工作，通過組織、引導(dǎo)社會各類力量來共同處理疑難問題。

（三）提高職業(yè)素養(yǎng)，培育職業(yè)型行政文化

新常態(tài)下要提高供給側(cè)管理服務(wù)的行政質(zhì)量，從源頭來看，首先要提升行政人員的職業(yè)素養(yǎng)。行政公務(wù)員是一種職業(yè)，要提升管理服務(wù)質(zhì)量就要從職業(yè)角度對從業(yè)人員提出道德水平和專業(yè)技術(shù)能力要求。官本位的思想影響下，行政公務(wù)人員普遍存在職業(yè)意識淡薄問題。國家公務(wù)員制度自20世紀(jì)90年代開始實(shí)行，本著凡進(jìn)必考的原則進(jìn)行公務(wù)員選拔。此舉在一定程度上推動了行政工作向?qū)I(yè)化發(fā)展。從整個世界的公共管理發(fā)展趨勢來看，行政日益趨向成為一個專門的職業(yè)領(lǐng)域。要從行政道德、理念、專業(yè)技能等方面提升行政人員的職業(yè)素養(yǎng)。

（四）建構(gòu)豐富法治行政文化內(nèi)涵

當(dāng)前，行政文化要主動適應(yīng)依法治國新常態(tài)，自覺運(yùn)用法治思維、法治理念、法治程序、法治方式來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”。 法治是治國理政的基本方式，也是一切現(xiàn)代國家的底線。由此，我們也可以說，法治行政文化是行政文化的基本形態(tài)。依法行政，建設(shè)社會主義法治國家是我國現(xiàn)代化建設(shè)的根本要求，也是行政文化創(chuàng)新的重要目標(biāo)。新常態(tài)下，國家加大了反腐力度，重點(diǎn)打擊權(quán)錢交易。強(qiáng)調(diào)依法行政，就要做到行政職能設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、行為方式都必須受制于法律，在法律的規(guī)范下進(jìn)行。法治框架下的行政文化體現(xiàn)在行政權(quán)力是有限的，行政主體是負(fù)法律責(zé)任的，行政核心職能是服務(wù)。

新常態(tài)下建設(shè)有中國特色的行政文化，既要弘揚(yáng)民族文化的精華，同時(shí)也要在比較中引進(jìn)和借鑒外國行政文化，逐步建立行政文化的創(chuàng)新體系。只有堅(jiān)持以人為本、不斷強(qiáng)化法治意識、職業(yè)意識、和服務(wù)意識，行政文化才能更好地適應(yīng)于新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。