河南省地方政府投融資平臺風(fēng)險問題研究

郭超

摘 要：地方投融資平臺在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。隨著地方政府融資體制的改革，要繼續(xù)實現(xiàn)投融資平臺健康發(fā)展，就必須告別傳統(tǒng)的發(fā)展愿景，回歸到“市場經(jīng)濟(jì)”。河南省應(yīng)該對現(xiàn)有投融資平臺進(jìn)行初步的分類管理，對空殼公司進(jìn)行清算，開創(chuàng)新的經(jīng)營模式，以使得經(jīng)營狀況較好的投融資平臺持續(xù)健康發(fā)展，使投融資平臺逐漸脫離地方政府財政的保護(hù)，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展；同時，要加強(qiáng)對省、市、縣政府投融資平臺進(jìn)行的監(jiān)控。

關(guān)鍵詞：河南?。坏胤秸度谫Y平臺；風(fēng)險；轉(zhuǎn)型發(fā)展

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）26-0033-03

在過去的“十二五”期間，河南省加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，常住人口城鎮(zhèn)化率由38.8%上升至46.6%，但離全國56.1%的平均水平仍有差距。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，隨著河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的加速，需要更多的資金來進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

一、河南省地方政府投融資平臺面臨的風(fēng)險

地方投融資平臺為政府拓寬了融資渠道，讓地方政府能夠綜合運用各方面的資源，大大提升其整合資源的能力，為城市基礎(chǔ)建設(shè)提供比較專業(yè)化、市場化的途徑，也為銀行貸款創(chuàng)設(shè)一個重要的平臺。但由于自身的運作不夠規(guī)范，因此也隱藏著一定的風(fēng)險。

（一）還款風(fēng)險

一是把經(jīng)濟(jì)效益特別是GDP增速作為衡量政府官員的工作業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)，極大地激發(fā)了各個地區(qū)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的熱情。二是隨著城鎮(zhèn)化的逐步深入，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，從而各個省份債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。河南省地方政府債務(wù)規(guī)模也同樣在急速擴(kuò)張。在經(jīng)濟(jì)逐漸回升的形勢下，社會資金需求量比較大。據(jù)萬得資訊2016年9月份的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年9月底，地方政府融資平臺的凈債券發(fā)行額為1.07萬億元人民幣（合1 600億美元），遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2015年全年發(fā)行的9 460億元人民幣。

第一，平臺公司融資混亂導(dǎo)致資金來源和資金擔(dān)保不夠清晰，導(dǎo)致多頭貸款、多頭擔(dān)保，導(dǎo)致還款難。地方投融資平臺的融資渠道比較多，在不同時期，地方政府經(jīng)常由不同的責(zé)任人通過多個融資平臺從多家銀行獲得貸款，債務(wù)管理也分布于不同層次、不同類型的部門，造成地方政府不清楚不同層次政府的投融資平臺的負(fù)債和擔(dān)保狀況，甚至商業(yè)銀行對于地方政府的債務(wù)都不能全面摸清楚，極易形成政府債務(wù)風(fēng)險。政府投融資平臺承擔(dān)的項目所需的資金規(guī)模普遍比較大、使用資金的周期比較長，應(yīng)付利息比較高，會導(dǎo)致更大的資產(chǎn)負(fù)債率。河南省現(xiàn)有的投融資平臺同樣是從多家不同的銀行獲取信貸資金，放在同一個現(xiàn)金池中來滿足項目的巨額支出。該行為不僅直接降低了各平臺再融資時的信譽度，而且從不同銀行舉債導(dǎo)致地方政府債務(wù)總額過大，加重財務(wù)負(fù)擔(dān)，增加商業(yè)銀行風(fēng)險和政府財政風(fēng)險。甚至有些地方政府，為了償還各銀行的到期債務(wù)，采用拆東墻補(bǔ)西墻的方式，來暫時緩解財政危機(jī)。這種短期行為方式如果長期循環(huán)，必將給政府帶來嚴(yán)重的危機(jī)，也會給政府帶來財務(wù)上的潛在風(fēng)險。某些商業(yè)銀行在銀行授信放貸環(huán)節(jié)比較不規(guī)范，一些商業(yè)銀行在投融資平臺進(jìn)行貸款申請時，只要看到有政府擔(dān)保就盲目授信，甚至不對所予貸款的資金用途進(jìn)行分析和考量，更談不上對后續(xù)資金使用的監(jiān)督，隱藏著授信失敗的風(fēng)險。另外，銀行在信貸資金的投向上也存在問題，民生性的信貸融資較少，卻對其他生產(chǎn)性經(jīng)營企業(yè)與投融資平臺后管理放款比較寬松，脫離投融資平臺設(shè)立的初衷，存在潛在風(fēng)險。

第二，由于平臺公司的盈利能力較低導(dǎo)致的還款難。地方政府融資平臺的資產(chǎn)利潤率不足1.3%，縣級平臺則更是幾乎沒有盈利。政府投融資平臺自身的使命也決定了其開發(fā)建設(shè)的項目具有一定的社會公益性，這就造成其在經(jīng)營過程中特別是在投入營運的初期經(jīng)營業(yè)績不夠理想，盈利能力較低。從平臺公司的資產(chǎn)構(gòu)成來看，純公益性的道路、橋梁、泵站、水庫的在建工程是平臺公司的主要存貨，幾乎占到平臺公司資產(chǎn)中流動資產(chǎn)的100%。待這些存貨工程完工并驗收后，并不會給公司帶來現(xiàn)金流，因為這些存貨完工后要移交給城管局，以后產(chǎn)生的廣告位收入、公用事業(yè)收入也不會給公司帶來現(xiàn)金流入。所以，這類“存貸”雖然屬于公司的資產(chǎn)，但是卻虛增了企業(yè)經(jīng)營利潤。從收入的構(gòu)成來看，平臺公司的營業(yè)收入構(gòu)成中絕大部分是營業(yè)外收入或補(bǔ)貼收入來實現(xiàn)資金的持續(xù)運轉(zhuǎn)，尤其是縣級投融資平臺尤為嚴(yán)重，幾乎達(dá)到100%。如果政府補(bǔ)貼決定了平臺資金鏈的安全，這充分說明平臺的營業(yè)利潤比較小，甚至為負(fù)。

第三，是由于平臺公司沒有還款保障機(jī)制，導(dǎo)致還款難。地方政府融資平臺的貸款和債券往往享有隱性政府擔(dān)保，地方政府為了維持融資平臺的償債能力，經(jīng)常提供現(xiàn)金補(bǔ)貼或資產(chǎn)注入。

（二）投資風(fēng)險

平臺公司治理結(jié)構(gòu)不夠完善帶來的投資風(fēng)險。治理結(jié)構(gòu)影響的是企業(yè)的整體運行框架，好的治理機(jī)構(gòu)就是建立一套委托代理關(guān)系明確、權(quán)責(zé)明晰，能夠相互制衡、相互協(xié)調(diào)的系統(tǒng)的一套制度。河南投融資平臺公司多為政府直接出資設(shè)立的國有獨資公司，正是由于這種政府背景，使得公司的治理結(jié)構(gòu)委托代理關(guān)系不夠明確，治理結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步完善。

河南省現(xiàn)有的投融資平臺治理結(jié)構(gòu)傾向于政府導(dǎo)向，表現(xiàn)為三個方面。第一，客觀上說，投資平臺公司有些是企業(yè)法人，有些是事業(yè)單位法人，行政導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)設(shè)置比較混亂，給管理設(shè)置了無形的障礙；投融資平臺的管理過程又缺乏完善的管理機(jī)制，經(jīng)營決策往往也主要依賴于政府的政策導(dǎo)向，進(jìn)一步加重了管理的不科學(xué)。第二，除了平臺自身的缺陷外，從主觀上說，投融資平臺的很多管理人員是從各級政府部門選拔，本質(zhì)上還是政府人員，由政府指派，不管是對企業(yè)管理還是對金融市場都缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗，并且沒有足夠的風(fēng)險意識，這些都會造成決策上的重大失誤。第三，由于成立和決策都傾向于政府導(dǎo)向，缺失應(yīng)有的市場導(dǎo)向，因此，在投融資平臺的監(jiān)督制約機(jī)制上也不能按照企業(yè)來進(jìn)行政府、自身及獨立的第三方監(jiān)督。由于監(jiān)管缺失，有些地方政府投融資平臺中存在著資本金不實、抽逃資本、向平臺注入不實資產(chǎn)進(jìn)行“濫芋充數(shù)”等現(xiàn)象，對于其經(jīng)營過程更是缺乏有效監(jiān)督和審計。從長期來看，市政建設(shè)和交通運輸仍是河南省主要的資金投向，資金使用期限較長，債務(wù)期限與資金使用期限錯位，如果河南省經(jīng)濟(jì)不能保持較快的發(fā)展速度，土地收益不能實現(xiàn)，地方政府也沒有足夠的財力來為其提供支持時，投融資平臺的資金鏈就會面臨斷裂的風(fēng)險。

（三）融資渠道單一帶來的融資風(fēng)險

目前，投融資平臺的融資現(xiàn)狀是間接融資有余，直接融資不足。在全省融資結(jié)構(gòu)中，直接融資在債務(wù)性資金中所占比例大約為12%，而間接融資占比88%。直接融資因其沒有中間環(huán)節(jié)，具有融資成本低、周期長、使用靈活便捷等特點。面對大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口和政績的需求，地方政府主要依賴融資平臺大量舉債。從債務(wù)融資期限和融資結(jié)構(gòu)來看，融資平臺項目的銀行貸款占全部融資80%以上，且基本為長期貸款。地方政府在籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金方面面臨著融資渠道單一等問題，風(fēng)險集中度高。目前來看，通過出讓土地收入、出具政府抵押擔(dān)保承諾等已經(jīng)成為一些地方融資平臺公司的主要融資模式，大量貸款集中發(fā)放給地方融資平臺，不僅導(dǎo)致商業(yè)銀行因客戶集中而產(chǎn)生新的風(fēng)險，而且也因行業(yè)集中而產(chǎn)生風(fēng)險。商業(yè)銀行放款對象和行業(yè)的集中將導(dǎo)致風(fēng)險不斷累計、放大，也給商業(yè)銀行的經(jīng)營以及銀行業(yè)監(jiān)管帶來巨大壓力。

二、河南省投融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議

（一）增強(qiáng)平臺的投融資能力

由于各個投融資平臺發(fā)展的成熟度不同、管理的模式不同、規(guī)模不同，地方政府的投融資平臺要結(jié)合自身的具體情況，充分激發(fā)內(nèi)在的活動，以降低融資成本為原則，積極探索多元化的融資渠道。同時，各級政府也要對所屬的平臺公司進(jìn)行整合和宏觀指導(dǎo)，給平臺準(zhǔn)確定位，提升本級平臺公司的整體競爭力。此外，要強(qiáng)化和規(guī)范平臺公司投融資行為的信息披露，規(guī)范其會計核算，讓平臺公司透明化、讓地方政府債務(wù)顯性化。進(jìn)一步拓寬平臺公司的融資渠道，包括發(fā)行債券，嘗試資產(chǎn)證券化融資，積極采取BOT、TOT、PPP等項目融資模式等。推進(jìn)省級政府投融資公司在加快轉(zhuǎn)型發(fā)展中建立基金大平臺運作機(jī)制，繼續(xù)在由省政府層面出資成立引導(dǎo)基金的前提下來吸引金融機(jī)構(gòu)資金，由政府和銀行合作共同成立城鎮(zhèn)化建設(shè)母基金，然后再選擇市（縣）建立城鎮(zhèn)化引導(dǎo)子基金。

國家開發(fā)銀行河南分行主承的漯河市城市建設(shè)投資有限公司2015年度第一期中期票據(jù)日前在銀行間市場成功發(fā)行，開創(chuàng)了河南省非省會城市融資平臺發(fā)行中期票據(jù)的先河。對于市、縣級政府投融資公司而言，目前要側(cè)重吸引民間資本。市、縣級投融資公司可以通過與社會資本合作、發(fā)展村鎮(zhèn)銀行及小額貸款公司等，為本地中小微企業(yè)開展融資服務(wù)。要積極引導(dǎo)市、縣等融資平臺向自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的新型市場化投融資主體轉(zhuǎn)變，拓寬融資渠道，幫助其實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）用市場來約束和規(guī)范平臺的發(fā)展

一方面，平臺公司必須以市場主體的身份回歸到市場，只有以市場化的方式運作，平臺才能得以實現(xiàn)良性循環(huán)、健康發(fā)展。對縣級平臺而言，要結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)、整合中小企業(yè)，將地方政府資源、地方資金通過市場化模式，以“產(chǎn)業(yè)合營、區(qū)域合作”的思想，以實實在在的產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，從以政府為依托的投融資主體，投融資平臺向市場化的、區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展運營平臺轉(zhuǎn)變。

另一方面，根據(jù)43號文規(guī)定，要剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)，政府要逐步放開地方投融資平臺公司，讓投融資平臺的運作機(jī)制實現(xiàn)公開化，讓決策管理過程透明化。用現(xiàn)代企業(yè)管理制度來引導(dǎo)投融資平臺公司的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，加速完善以董事會為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步規(guī)范董事會建設(shè)。加快內(nèi)部經(jīng)營機(jī)制改革，避免過多干預(yù)導(dǎo)致投融資決策失誤，賦予政府投融資平臺公司決策自主權(quán)。

（三）加強(qiáng)對政府投融資平臺的監(jiān)管

地方投融資平臺為城鎮(zhèn)化進(jìn)程及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大發(fā)展提供了良好的資金支持和保障，但由于缺乏對平臺公司進(jìn)行強(qiáng)制有效的監(jiān)管，一些平臺公司背上了過多的債務(wù)包袱，甚至一些平臺公司難以維持。

河南省地方政府可以從國外較完善的監(jiān)控體系中得到啟示與借鑒。為保證地方政府披露財務(wù)信息的真實性，美國（市場經(jīng)濟(jì)體制較為完善）建立了較為完善的地方政府審計制度，此外還建立了專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、社會輿論兩位一體的監(jiān)管體系來監(jiān)督地方政府債務(wù)的規(guī)模及其風(fēng)險。為保證地方政府債務(wù)資金的來源可靠、使用科學(xué)合理，日本（中央集權(quán)特色）建立了由國家會計檢查院（日本的最高審計機(jī)關(guān)，不受政府干涉）和地方檢查委員會二位一體的監(jiān)管體系對地方政府債務(wù)資金的往來進(jìn)行全程監(jiān)督；法國專門委托具有監(jiān)管資質(zhì)和技術(shù)能力的銀行等專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)，由其來代理對政府債務(wù)的資金往來進(jìn)行監(jiān)控；澳大利亞則通過建立完善的政府債務(wù)預(yù)算管理體系，在對借款融資進(jìn)行分類管理的基礎(chǔ)上，借鑒金融市場的信用評級制度，對地方政府債務(wù)進(jìn)行科學(xué)的評級并建立地方政府債務(wù)報告制度，進(jìn)而實施對政府債務(wù)的監(jiān)督；巴西則是直接由中央政府來管理地方政府的債務(wù)。

河南省是全國較早明確提出嘗試建立三級地方投融資平臺的省份，但省級以下的地方政府投融資平臺管理體制比較混亂，需要綜合治理投融資平臺才能化解其面臨的風(fēng)險。第一，要做到政府監(jiān)控和金融機(jī)構(gòu)監(jiān)控雙管齊下。從河南省的省情來講，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)需要大規(guī)模的資金支持，因此，地方政府的債務(wù)要受中央財政的集中管理和約束，避免地方政府債務(wù)的過度膨脹。政府主要是對資金的需求進(jìn)行管控和監(jiān)督，金融機(jī)構(gòu)主要側(cè)重與對資金的來源進(jìn)行管控和監(jiān)督。從需求資金的一方和供給資金的一方同時對借貸款行為及規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格控制和把關(guān)，從源頭來控制風(fēng)險。第二，明確要求地方政府各級投融資平臺層層披露其債務(wù)信息，保證投融資平臺債務(wù)信息和財務(wù)信息的透明化，建立地方政府債務(wù)信息管理系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)平臺對地方政府融資平臺進(jìn)行有效監(jiān)管。第三，需要建立及時應(yīng)對風(fēng)險的措施，對于監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題要能夠及時解決。因此，需要設(shè)置科學(xué)的地方債務(wù)預(yù)警體系，通過某些指標(biāo)量化地方政府投融資平臺的風(fēng)險，及時對各級地方財政是否良好運行及面臨的風(fēng)險做出判斷，從而有效防范局部性的債務(wù)風(fēng)險。第四，加強(qiáng)地方政府債務(wù)的責(zé)任制度的建設(shè)。實行預(yù)算約束，明確償債人的身份及所承擔(dān)、應(yīng)該承擔(dān)的各種責(zé)任。各級地方政府債務(wù)要有明確的責(zé)任機(jī)構(gòu)及負(fù)責(zé)人，要建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度，保證政府投融資平臺的各項資金有制度約束、有人員負(fù)責(zé)、有機(jī)構(gòu)監(jiān)管。

在目前城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)下，在現(xiàn)有的財稅體制和新的經(jīng)濟(jì)形勢下，政府財力依然在一定時期內(nèi)無法獨立支撐公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)，更是無法完成綠色城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)建設(shè)，政府投融資平臺還必須承擔(dān)為城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)項目籌資的任務(wù)，但也應(yīng)注意防范和化解各種債務(wù)及經(jīng)營風(fēng)險，為城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)提供強(qiáng)有力的資金保障。

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