政策性竹林保險實施中存在的問題與對策

孟鴻飛

(諸暨市環(huán)境綠化工作站 浙江諸暨 311800)

政策性竹林保險實施中存在的問題與對策

孟鴻飛

(諸暨市環(huán)境綠化工作站 浙江諸暨 311800)

政策性竹林保險是興林惠民的重要措施之一，也是風險轉(zhuǎn)移的一種重要途徑。浙江省諸暨市實施政策性竹林保險已經(jīng)2年。對政策實施的進展以及實施中存在的問題進行了系統(tǒng)調(diào)查。結(jié)果表明:承包大戶的投保意愿、實際投保戶數(shù)、理賠金額呈現(xiàn)上升趨勢；鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府不宜作為投保主體；在實施過程中存在著保費收繳、出險報案、損失鑒定、現(xiàn)場查勘、免賠理賠、實際成效等方面的問題；針對存在的問題提出了林業(yè)部門應引導或配合保險部門、合理確定考核指標、實行大戶投保的總體解決方案。

竹林保險；林業(yè)政策；問題；對策

諸暨市位于我國竹子主產(chǎn)區(qū)浙江省中部，屬東南亞季風竹林地帶，非常適宜于竹子的生長，是浙江省50個重點林區(qū)縣(市)之一。諸暨是浙江省著名的竹子產(chǎn)區(qū)，既有散生竹分布，也有叢生竹分布，是浙江省竹類資源分布集中的地區(qū)之一；以盛產(chǎn)毛竹而聞名全國，被授予“中國竹子之鄉(xiāng)”、“中國優(yōu)秀旅游城市”稱號。諸暨市林業(yè)用地面積14.69萬hm2，占全市土地總面積的63.3%，森林覆蓋率56.5%。其中竹林面積2.79萬hm2，竹林蓄積6 270.38萬株。竹林以毛竹林為主，面積為2.44萬 hm2，6 269.75萬株；雜竹面積3 417.33 hm2，散生竹面積4.2 hm2[1]。

1 研究背景

2014年11 月，諸暨市開始實施“浙江省重點市縣林木(毛竹)綜合保險”政策。作為實施的重點縣，諸暨市實施了3種保險，即生態(tài)公益林政策性林木火災險、政策性林木火災險的護林員人身意外傷害險和政策性林木綜合險毛竹險。其中，毛竹保險已經(jīng)連續(xù)實施2年。為了解毛竹保險政策的實施情況及其實施中存在的問題，開展了系統(tǒng)的調(diào)查研究[2]。

諸暨市政策性林木綜合險中的毛竹保險自2014 年11月份開始，按照林業(yè)實際操作中的保險年度計算，2014年11月至2015年1月30日計算劃入2015年度的竹林保險統(tǒng)計數(shù)據(jù)。理賠按照保單簽訂的日期，為期1年。2015年11月至2016年1月30日劃入2016年度的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。本文數(shù)據(jù)截至2016年8 月30日[3]。

2 研究方法

2.1 資料收集

收集政策實施以來保險公司的保費簽訂單和理賠匯總表、上級部門下發(fā)的文件、投保竹農(nóng)提供的基本資料以及其他相關(guān)資料。

2.2 相關(guān)人員訪談

走訪當?shù)亓謽I(yè)站技術(shù)員、投保戶、竹農(nóng)，詳細了解相關(guān)人員對政策性林木綜合險竹林保險的認識、要求和遇到的困難。

2.3 調(diào)查內(nèi)容

調(diào)查內(nèi)容包括竹林保險的保費收繳、確定損失程度、理賠資料收集和理賠中遇到的難題、對政府的要求、突破困境的對策等。

3 結(jié)果與分析

3.1 調(diào)查樣本基本特征

合計調(diào)查310人次，其中林業(yè)系統(tǒng)56人次、保險系統(tǒng)63人次、鎮(zhèn)鄉(xiāng)村級84人次、竹農(nóng)包括投保竹農(nóng)107人次。樣本的年齡分為50歲及以下、50歲以上；學歷分為高中及以下、高中以上。調(diào)查樣本情況見表1。

表1 調(diào)查樣本基本特征

3.2 參保情況

調(diào)查顯示(表2):2015年，參加投保的承包大戶(承包竹林面積在3.33 hm2以上)有42戶，共支付保費17 492.8元；參加投保的鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府包括國有林場有30家，共支付保費570 358.4元[4]。2016年，參保的承包大戶增加至112戶，共支付保費34 692.8元；參保的鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府包括國有林場有29家，共支付保費557 995.2元。與2015年相比，2016年表示愿意參保的承包大戶增加到112戶，增加了1.38倍，參保大戶支付的保費增加了17 200.0元，增加了0.98倍；參保的鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府包括國有林場數(shù)量減少了1家，支付的保費減少了12 363.2元。由此可見，承包大戶自愿投保的積極性在增加，而鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府在參保數(shù)量和支付保費上均呈下降趨勢。

表2 大戶和鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府參加保險的狀況

3.3 理賠情況

調(diào)查表明(表3)，2015年發(fā)生自然災害后，按照保險程序和符合保險理賠規(guī)定的承包大戶有15戶，理賠金額共計203 400.0元；鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府包括國有林場6家，理賠金額共計958 112.0元；2016年發(fā)生自然災害后，按照保險程序和符合保險理賠規(guī)定的承包大戶有54戶，理賠金額共計753 000.0元；鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府包括國有林場沒有獲得理賠。與2015年相比，2016年符合理賠條件的承包大戶增加了39戶，獲得的理賠金額增加了2.7倍。2016年，鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府沒有獲得理賠，其原因是作為政府機構(gòu)不符合保險的相關(guān)文件規(guī)定，即“開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的公司不得將對保險標的不具有保險利益的組織或機構(gòu)確認為被保險人”。地方政府或部門所屬公司作為農(nóng)業(yè)保險賠款收益人與規(guī)定不相符合。

表3 大戶和鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府理賠狀況

此外，調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，對于鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府是否可以作為投保人存在不同的觀點。45.2%的鎮(zhèn)鄉(xiāng)認為由鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府支付保費且由竹農(nóng)受益，其政策不具有連續(xù)性；40.1%的鎮(zhèn)鄉(xiāng)認為可以由鎮(zhèn)鄉(xiāng)集體支付且集體獲得理賠金；14.7%的鎮(zhèn)鄉(xiāng)認為原則規(guī)定是正確的，但需要更加貼近實際可操作的財政補貼方法。

3.4 竹林保險理賠一般程序

調(diào)查顯示，竹林保險理賠程序總體上符合《浙江省政策性林木保險操作規(guī)程(試行)》中的相關(guān)規(guī)定[5]。保險公司在具體操作上是按照保險條款的相關(guān)規(guī)定確定投保和理賠程序，即:投保人投?！侗Ｈ颂峁┫嚓P(guān)資料—投保人支付保費—簽訂保單—投保人出險后24 h撥打保險電話報案—保險公司受理—現(xiàn)場查勘定損—林業(yè)部門認定書—投保人提供資料—保險公司理賠—結(jié)案。

下列情況保險公司不進行理賠，即:“不投保不理賠、不報案不理賠、不受損不理賠、免賠額以下不理賠、資料不齊全不理賠”；“每次事故相對免賠額為0.2 hm2(含)”，或者說每次事故損失不足500元時不理賠。在竹林正常理賠情形中，竹子受損程度基本上要符合:竹子幼齡林和中齡林樹干主稍折斷，近成過熟林主干從地面至2/3高處劈裂或折斷；被淹死、流失、掩埋；竹子翻兜倒伏或傾斜30°以上無法正常生長。

3.5 竹林保險實施中存在的問題

政策性林木保險實施中的主要問題就是林業(yè)保險責權(quán)利是否一致性和實際操作中能否順利開展。調(diào)查結(jié)果表明，65.3%的人認為不可能完全做到縣級林業(yè)和保險部門既要符合政策規(guī)定又要完成任務、且理賠款要給付到每個竹農(nóng)投保戶同時又不引發(fā)新的矛盾；32.4%的人認為縣級林業(yè)部門要完成2.44 萬hm2竹林的保險且要到戶是不可能的；2.3%的人對林業(yè)部門還有保險指標任務的情況不清楚。

1)保費收繳工作量大，成本高。諸暨市有竹林面積2.44萬hm2，涉及30個鎮(zhèn)和單位475個行政村。每個行政村平均竹林面積51.47 hm2，平均應繳保費1 235.2元。參保農(nóng)戶投保需要準備身份證及銀行卡復印件、林權(quán)證復印件等相關(guān)資料，如果保險公司業(yè)務員分別上門逐戶收取保費，核實相關(guān)資料，則工作量巨大，對保險公司而言不具備成本效益。

2)小戶竹農(nóng)投保不切實際。諸暨市0.2 hm2竹林以上的農(nóng)戶約有20萬戶，如果這些農(nóng)戶完全自愿投保，與保險公司簽訂保單，那么保險公司起碼要到每個村住上一些日子，專門簽訂保單。同時，一旦出險，出險農(nóng)戶按照規(guī)定“在出險24 h內(nèi)撥打95518”實行報案，則保險公司亦應接不瑕。

3)損失界定缺乏專業(yè)人才。根據(jù)《浙江省政策性林木保險操作規(guī)程(試行)》規(guī)定，投保人須按實際受災情況如實填寫保險公司提供的竹林報損統(tǒng)計表，填報內(nèi)容包括報損單位、投保人、戶主姓名、小班號、地塊、受損面積、受損株樹、受損程度、竹種等。毛竹林應統(tǒng)計受損株數(shù)和損失面積，并對新竹和老竹分別統(tǒng)計。所有這些填報內(nèi)容非林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員無法完成，需要林業(yè)部門進行協(xié)助。但0.2 hm2以上的投保戶眾多，竹林具體面積、位置和損失程度認定的工作量相當大。

4)現(xiàn)場查勘工作量大，拖延理賠進程。出險后，須報案并提供有關(guān)材料，保險公司在接到報案后會同相關(guān)部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)村工作人員進行現(xiàn)場查勘。由于對0.2 hm2及以上農(nóng)戶要逐戶現(xiàn)場查勘，費時費力，將嚴重拖延理賠進程。

5)小戶竹農(nóng)難以獲得理賠。諸暨的山林分山時分得比較細，按照竹林保險免賠額“每次事故相對免賠額為0.2 hm2(含)”的標準，這些農(nóng)戶即使繳納保費且有災害發(fā)生，按規(guī)定也難以得到理賠；而且，理賠時需要提供保險單正本、出險通知書、損失清單、小班圖、投保人和被保險人所能提供的與確認保險事故的性質(zhì)原因損失程度等有關(guān)的證明和資料；保險公司對0.2 hm2以上理賠農(nóng)戶需要整理一個理賠案卷。整個過程需要消耗大量的人力和物力。

6)保險成效不顯著。以2015年為例，扣除保險公司的免賠責任，有些鎮(zhèn)鄉(xiāng)集體獲得的賠償款下發(fā)到受災農(nóng)戶手中平均只有10元/戶，有的甚至只有3～5元/戶或者更少。此外，理賠款的發(fā)放是現(xiàn)金發(fā)放還是通過銀行支付，農(nóng)戶是否愿意現(xiàn)場領(lǐng)取、銀行是否愿意辦理等都是潛在的問題。同時，相鄰農(nóng)戶有的有賠款，有的無賠款；有的賠款多，有的賠款少，由此也會引發(fā)一些不必要的矛盾糾紛。

4 建議與對策

政策性竹林保險是惠民措施之一，也是風險轉(zhuǎn)移的一種重要方法，總體要求是以服務“三農(nóng)”為宗旨，堅持“政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”的原則，進一步強化改革創(chuàng)新，完善農(nóng)業(yè)保險工作機制和發(fā)展模式，擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，提升服務水平，推進政策性農(nóng)業(yè)保險工作再上新臺階。針對政策性竹林保險實施中存在的問題，提出如下建議與對策。

1)在投保及理賠過程中，林業(yè)部門不宜參與過多。投保及理賠的具體操作過程是保險公司的具體業(yè)務，林業(yè)部門可以引導或者配合保險部門，而不宜參與過多，只是在保險部門與投保者發(fā)生矛盾時進行協(xié)調(diào)。

2)考核指標的確定應當更加合理化。上級林業(yè)部門對下級的考核應當只針對本部門的業(yè)務范圍，具體保險方面的事情自然會由保險公司自己去考核。考核一些屬于其他部門的內(nèi)容不切實際，即使要考核也要剔除不合理部分內(nèi)容。在竹林保險中應當剔除不屬于投保范圍和理賠范圍的竹林面積，而不應當是整個縣竹林的全部面積。

3)投保主體宜選擇大戶投保。以鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道辦事處為單位進行投保在收費上、理賠上相對簡單易行，但在實際操作上連續(xù)性不強。村級財政已經(jīng)統(tǒng)一集中到鎮(zhèn)級，且有的村集體經(jīng)濟比較困難，長期支付保費不現(xiàn)實。對小戶竹農(nóng)(0.2 hm2以上)直接收費，保險公司難以辦到。因此，在實際操作中，可以參照水稻保險與理賠的方法，以承包大戶為單位進行投保；在理賠上，承包大戶符合保險理賠規(guī)定。對于承包大戶，保險公司收費、定損理賠也比較容易操作。

4)理賠費用宜集中用于恢復森林資源。竹林保險理賠款如果以戶為單位發(fā)放，將會引起農(nóng)戶更多的矛盾糾紛；同時由于理賠款少而分散，也無法達到竹林修復的預期效果。因此，保險理賠款應由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一安排，用于恢復森林資源，集中解決由于自然災害引發(fā)的農(nóng)民損失，讓大多數(shù)農(nóng)戶受益，會取得較好的效果。

5)損失認定宜由第三方的專業(yè)技術(shù)人員承擔。損失認定屬于技術(shù)性問題，可以參照其它行業(yè)的規(guī)定，由保險部門或者投保人邀請專業(yè)技術(shù)人員實施確認。第三方或者紹興全市統(tǒng)一組成專家?guī)?，由保險部門或者投保人自行挑選商定。

這樣，既可以減少不必要的矛盾，也可充分發(fā)揮林業(yè)技術(shù)人員的專業(yè)技能，擴大林業(yè)行業(yè)的影響。

[1] 孟鴻飛.基于風險轉(zhuǎn)移的竹林保險程序技術(shù)規(guī)范研究[C]//第十一屆中國竹業(yè)學術(shù)大會論文集，2015－10.

[2]浙江省委浙江省人民政府.關(guān)于加快推進林業(yè)改革發(fā)展全面實施五年綠化平原水鄉(xiāng)十年建成森林浙江的意見:浙委發(fā)[2014]26號[Z].杭州:2014.

[3]浙江省林業(yè)廳.關(guān)于共同推進林木綜合保險工作的指導意見:浙林計[2015]9號[Z].杭州:2015.

[4]浙江省農(nóng)險協(xié)調(diào)辦.關(guān)于我省政策性林木保險列入國家試點品種后有關(guān)政策調(diào)整的通知:浙農(nóng)險辦[2010] 16號[Z].杭州:2010.

[5]浙江省林業(yè)廳.浙江省政策性林木保險操作規(guī)程(試行)[Z].杭州:2013.

Problem and Countermeasures for the Implementation of Policy-based Bamboo Forest Insurance

Meng Hongfei
(Zhuji Municipal Environment Greening Workstation，Zhuji 311800，Zhejiang，China)

The policy-based bamboo forest insurance is one of important measures to facilitate the development of bamboo forest and benefit people，and also a critical approach to shift the risks that might encounter.Zhuji City in Zhejiang Province has implemented the policy-based bamboo forest insurance for 2 years.This paper made a systematical investigation on the progress of the policy implementation and on the problems found during the implementation.The results showed that there are a rising tendency in the willingness of large forest contractors to buy insurance，the actual number of insurers and the amount claimed for settlement.It was noted that the township government is not appropriate to be the insurer.During the policy implementation，some problems have arisen，including insurance premium collection，report for settlement claiming，loss verification，on-site investigation，actual effect.With an eye to the existing problems，the paper came up with the overall plan to solve them，for example，forestry authorities should take a lead in bamboo forest insurance or cooperate with insurance bodies，indicators should be reasonably identified for evaluation and large bamboo forest contractor should be guided to make insurance.

bamboo forest insurance，forest policy，problem，countermeasure

10.13640/j.cnki.wbr.2017.01.008

孟鴻飛(1963－)，男，浙江諸暨人，高級工程師，長期從事森林資源保護工作。E－mail:834943378＠qq.com。