加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的思考

麗水市財(cái)務(wù)總監(jiān)管理中心 王麗慧

加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的思考

麗水市財(cái)務(wù)總監(jiān)管理中心 王麗慧

在十二五期間麗水市固定資產(chǎn)投資增速在20%以上，在基礎(chǔ)設(shè)施滯后問(wèn)題上得到了解決。為求經(jīng)濟(jì)快速平穩(wěn)的發(fā)展，在十三五固定資產(chǎn)要保持較高增長(zhǎng)速度，政府要加大投資力度，為提高政府性投資項(xiàng)目管理水平，本文將對(duì)前期項(xiàng)目建設(shè)的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)分析，提出提高投資效益優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的建議。保證“十三五”投資項(xiàng)目建設(shè)工作順利實(shí)施、全面完成。

政府性投資項(xiàng)目 工程管理 財(cái)政資金

一、政府性投資項(xiàng)目建設(shè)中存在的問(wèn)題

(一)項(xiàng)目建設(shè)體制需進(jìn)一步理順

一是項(xiàng)目建設(shè)模式不一。當(dāng)前政府性投資項(xiàng)目建設(shè)模式主要有城市建設(shè)公司、臨時(shí)指揮部建設(shè)和單位自建三種。從近幾年的政府投資項(xiàng)目投資計(jì)劃分析，單位自建和指揮部模式還占較大比例，特別單位自建投資規(guī)模小數(shù)量多。二是項(xiàng)目建設(shè)自主權(quán)容易受行政干預(yù)，如一些建設(shè)項(xiàng)目政府將不同階段的劃撥給不同單位負(fù)責(zé)，存在信息不對(duì)稱(chēng)、銜接不到位的情況。三是項(xiàng)目的建設(shè)與營(yíng)運(yùn)責(zé)任沒(méi)有分清，資產(chǎn)移交條件不符合或移交單位不明確，如由城投公司建設(shè)完成的道路、街道等項(xiàng)目，部分項(xiàng)目建設(shè)完成后沒(méi)有移交給相關(guān)單位接管，將項(xiàng)目運(yùn)行費(fèi)用列入項(xiàng)目建設(shè)成本，擠占了建設(shè)成本。

(二)項(xiàng)目建設(shè)超概超期情況還是存在

隨著招投標(biāo)和工程管理程序的不斷完善，工程建設(shè)項(xiàng)目的“三超”情況有了好轉(zhuǎn)，超概算超合同價(jià)的比例也逐年下降，特別是八項(xiàng)規(guī)定的執(zhí)行，項(xiàng)目建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)的情況有了根本好轉(zhuǎn)，但超合同價(jià)超概算的情況依然存在，超工期情況還較普遍。一是受政策處理影響，政策處理是項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)，也是項(xiàng)目建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，當(dāng)前政策處理已成為制約項(xiàng)目建設(shè)的主要因素。如某道路工程在2009年開(kāi)工建設(shè)完成部份路段后因政策原因，直到2016年政策處理完成重新建設(shè)，時(shí)間跨度長(zhǎng)達(dá)八年。二是項(xiàng)目各環(huán)節(jié)銜接存在問(wèn)題。大型項(xiàng)目不同的部分由不同單位進(jìn)行設(shè)計(jì)施工，各個(gè)環(huán)節(jié)的工作協(xié)調(diào)尤為重要，只要一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)影響整體進(jìn)度，也增加造價(jià)。如某大型項(xiàng)目普通裝修與二次裝修分開(kāi)發(fā)包，業(yè)主、代理單位和設(shè)計(jì)單位之間缺少溝通，普通裝修施工后，設(shè)計(jì)單位才提供了完整的圖紙，出現(xiàn)已裝修部分與設(shè)計(jì)圖紙不一致，導(dǎo)致裝修發(fā)包難，影響了項(xiàng)目進(jìn)度。三是項(xiàng)目合同把關(guān)不嚴(yán)，變更不規(guī)范的現(xiàn)象還較為普遍，部分工程變更、隱蔽工程簽證資料不全，存在事后補(bǔ)辦情況，甚至存在超范圍支付工程款的現(xiàn)象。

二、影響項(xiàng)目建設(shè)問(wèn)題的原因分析

(一)項(xiàng)目建設(shè)管理體制還在完善中

九十年代中后期進(jìn)行基本建設(shè)體制和國(guó)有企業(yè)改制，大部分單位取消了基建處，項(xiàng)目多數(shù)采取臨時(shí)指揮部模式，因臨時(shí)指揮部存在一次性業(yè)主、經(jīng)驗(yàn)缺乏、機(jī)構(gòu)重復(fù)等弊端，而城市建設(shè)公司成為項(xiàng)目建設(shè)的主要力量，我國(guó)對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)體制不斷進(jìn)行探索，根據(jù)“法人責(zé)任制”等“五制規(guī)定”的要求，政府投資項(xiàng)目體制逐步由原來(lái)的臨時(shí)指揮部轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)建設(shè)，2004年在《投融資體制》中提出推行代建制，2008年金融危機(jī)后，政府加大投資力度，代建制等市場(chǎng)化行為進(jìn)展不大，少數(shù)項(xiàng)目也在試行代建模式。不同的管理體制都具有不同的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)，還處于不同模式共同存在，在變化過(guò)程中，項(xiàng)目建設(shè)也受影響，作為政府的下屬機(jī)構(gòu)，容易受行政的影響。政府投資項(xiàng)目建設(shè)通常涉及多個(gè)部門(mén)或單位，如安居房建設(shè)，土地征用歸土地儲(chǔ)備中心，銷(xiāo)售由處置不同由不同單位負(fù)責(zé)，造成職責(zé)不清。

(二)項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程影響因素多

一是項(xiàng)目前期工作不夠深入。當(dāng)前我國(guó)政府投資項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)入快速推進(jìn)階段，需要大面積征地拆遷工作，部分項(xiàng)目為加快進(jìn)度，政策處理未完成，就進(jìn)場(chǎng)施工，同時(shí)隨著特權(quán)法等法規(guī)的頒布實(shí)施，民眾維護(hù)自身財(cái)產(chǎn)合法權(quán)的意識(shí)不斷加強(qiáng)，造成土地征遷工作量加大難度也加大，部分干部沒(méi)有及時(shí)調(diào)整思維，存在畏難情節(jié)，沒(méi)有及時(shí)做通民眾思想工作，造成政策處理進(jìn)度不能滿(mǎn)足項(xiàng)目建設(shè)的需要。二是項(xiàng)目人員管理能力水平不同。項(xiàng)目管理需要非常專(zhuān)業(yè)的知識(shí)，目前項(xiàng)目建設(shè)業(yè)主有的由使用單位自己建設(shè)，管理人員缺乏基本的專(zhuān)業(yè)能力，對(duì)施工單位虛報(bào)工程量、違規(guī)提高項(xiàng)目單價(jià)，違反合同規(guī)定多付工程款等現(xiàn)象，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，造成工程造價(jià)大幅增加，據(jù)調(diào)查由城投公司等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人員管理的項(xiàng)目造價(jià)控制較好。部分政府投資項(xiàng)目存在管理技術(shù)力量薄弱的情況，技術(shù)人員很多是臨時(shí)抽調(diào)或臨時(shí)聘用，不具有項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)，也沒(méi)有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)。

(三)項(xiàng)目后續(xù)推進(jìn)沒(méi)有足夠重視

影響項(xiàng)目竣工驗(yàn)收等后期工作的順利開(kāi)展的原因較為復(fù)雜。一是建設(shè)業(yè)主對(duì)項(xiàng)目后續(xù)工作不重視。在項(xiàng)目建設(shè)期有項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度的考核，能夠引起領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，項(xiàng)目投入使用后，領(lǐng)導(dǎo)就沒(méi)有那么關(guān)注，建設(shè)業(yè)主的責(zé)任心也就不強(qiáng)了，對(duì)后續(xù)工作不重視，為加快進(jìn)度，容易忽略程序與資料收集，到后期難以彌補(bǔ)造成檔案不全而難以補(bǔ)辦。二是資料收集不齊全。公司建設(shè)初期，對(duì)竣工驗(yàn)收認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)的檔案管理人員，項(xiàng)目前期檔案和建設(shè)過(guò)程的檔案沒(méi)有及時(shí)收集，等資料送審才發(fā)現(xiàn)缺失很多，一時(shí)難以補(bǔ)上，影響了審價(jià)進(jìn)度；部分工程施工單位結(jié)算資料編報(bào)不及時(shí)、部份資料缺失、業(yè)主與施工單位雙方對(duì)工程造價(jià)有異議，溝通不到位等，使工程結(jié)算審計(jì)工作無(wú)法完成。

三、規(guī)范政府投資項(xiàng)目建設(shè)的對(duì)策與建議

(一)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)有序進(jìn)行

一是要加強(qiáng)調(diào)研，進(jìn)一步優(yōu)化項(xiàng)目管理體制，實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。二是各級(jí)項(xiàng)目主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同財(cái)政部門(mén)，加強(qiáng)本部門(mén)或本行業(yè)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督，指導(dǎo)和督促項(xiàng)目建設(shè)單位做好項(xiàng)目管理工作。三是政府要減少對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的干涉，在建設(shè)過(guò)程中政策不可隨意變動(dòng)。因項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間較長(zhǎng)，同一項(xiàng)目在建設(shè)期間保持項(xiàng)目管理體制的相對(duì)穩(wěn)定。

(二)加強(qiáng)建設(shè)管理，提升項(xiàng)目管理效率

一是對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)狀進(jìn)行深入細(xì)致的研究，擇優(yōu)選擇設(shè)計(jì)單位，做深、做細(xì)項(xiàng)目前期，力求建設(shè)內(nèi)容完整，建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和投資估算合理，確保初步設(shè)計(jì)內(nèi)容和概算的完整；二是及時(shí)梳理拆遷安置工作難點(diǎn)問(wèn)題，及時(shí)掌握各項(xiàng)政策，及時(shí)做通民眾思想工作，重大問(wèn)題及時(shí)報(bào)請(qǐng)政府召集相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)解決。完成政策處理的地塊，要加強(qiáng)管理，防止被人占用土地，為無(wú)障礙交付土地打好基礎(chǔ)。三是要嚴(yán)格控制工程設(shè)計(jì)變更，規(guī)范變更程序。在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過(guò)程中，不得擅自進(jìn)行增加內(nèi)容、擴(kuò)大規(guī)模和提高標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)變更，因特殊情況確需優(yōu)化的，應(yīng)按規(guī)定程序報(bào)批后，再予設(shè)計(jì)變更和實(shí)施。

(三)重視資料收集，為審價(jià)驗(yàn)收打好基礎(chǔ)

一是完成財(cái)務(wù)決算批復(fù)項(xiàng)目及時(shí)移交，財(cái)政部門(mén)在財(cái)務(wù)決算批復(fù)報(bào)告中，盡量明確結(jié)余資金和往來(lái)款等未了事項(xiàng)的處置原則，要求在一定期限內(nèi)完成移交工作。二是加快審計(jì)結(jié)算工作，加強(qiáng)與審計(jì)、發(fā)改、財(cái)政部門(mén)溝通，及時(shí)補(bǔ)充資料，加快審計(jì)、調(diào)概等工作。三是及時(shí)收集資料開(kāi)展審價(jià)，在建設(shè)過(guò)程中就要注意資料的收集，特別是要加強(qiáng)各分項(xiàng)工程資料收集，項(xiàng)目完工后及時(shí)將工程結(jié)算資料送審。

[1]呂亞妃.關(guān)于如何加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理的思考[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí),2016