地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理研究

烏蘭察布商都縣財(cái)政局 段旭東

地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理研究

烏蘭察布商都縣財(cái)政局 段旭東

近年來(lái)，我國(guó)在發(fā)展的過(guò)程中將地方政府債務(wù)納入到了財(cái)政預(yù)算之中，利用財(cái)政預(yù)算的法定性、嚴(yán)肅性來(lái)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行有效的管理與規(guī)范。隨著我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展與提升，已經(jīng)逐漸的將地方財(cái)政債務(wù)納入到預(yù)算管理的模式之中，進(jìn)而形成了一系列的公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等等多種預(yù)算的體系。

地方政府債務(wù) 預(yù)算管理 研究

在我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)之中，已經(jīng)將地方財(cái)政債務(wù)納入到了我國(guó)的預(yù)算管理之中，以此來(lái)加強(qiáng)地方財(cái)政債務(wù)的管理，對(duì)地方財(cái)政債務(wù)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的防范。地方政府債務(wù)的預(yù)算管理則包括了公共預(yù)算、附屬預(yù)算以及復(fù)式預(yù)算這三種情況的，其中的復(fù)式預(yù)算模式是進(jìn)行政府債務(wù)預(yù)算管理的最佳管理模式。但是在實(shí)際的開(kāi)展與實(shí)施過(guò)程中，還需要對(duì)其中存在的細(xì)節(jié)性問(wèn)題進(jìn)行有效的研究并予以適當(dāng)?shù)慕鉀Q。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)預(yù)算管理的發(fā)展現(xiàn)狀

(一)缺乏全面?zhèn)鶆?wù)預(yù)算管理的設(shè)計(jì)

我國(guó)的地方政府債務(wù)在進(jìn)行預(yù)算管理的時(shí)候涉及到相關(guān)的立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾、債務(wù)資金期限等多個(gè)方面的內(nèi)容。一般情況之下，債務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)周期較長(zhǎng)，對(duì)周邊的影響較大。因此債務(wù)資金從最初的發(fā)行到使用以及后期的償還過(guò)程中需要經(jīng)過(guò)多個(gè)與之相關(guān)的部門(mén)及單位的層層審批。由此可知，地方政府債務(wù)進(jìn)行預(yù)算管理是一個(gè)內(nèi)容較多、結(jié)構(gòu)十分龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要多元主體的協(xié)同與配合，以此來(lái)制定出一套完整的制度體系。

但是在實(shí)際的發(fā)展過(guò)程中，主要是由國(guó)務(wù)院和相關(guān)的財(cái)政部門(mén)以應(yīng)景下文的形式來(lái)對(duì)地方政府債務(wù)預(yù)算管理進(jìn)行一些簡(jiǎn)單的管理與控制，缺少全面、完整的總體構(gòu)架設(shè)計(jì)。

(二)預(yù)算編制內(nèi)容不全面

當(dāng)前，在我國(guó)的地方政府債務(wù)預(yù)算管理中，對(duì)債務(wù)預(yù)算的編制內(nèi)容只包括了部分直接性的債務(wù)，對(duì)地方政府的擔(dān)保債務(wù)、政府欠賬、應(yīng)付未付的利息、國(guó)有企業(yè)沒(méi)有彌補(bǔ)的虧損等相關(guān)情況，均沒(méi)有那納入到預(yù)算編制的范圍之中。同時(shí)，對(duì)于地方政府債務(wù)預(yù)算在編制的過(guò)程中，存在著編制內(nèi)容簡(jiǎn)單、信息使用者無(wú)法全面的掌握相關(guān)信息等，致使整個(gè)地方政府債務(wù)預(yù)算沒(méi)有發(fā)揮出本應(yīng)發(fā)揮的作用及效果。

(三)預(yù)算編制模式存在問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)在進(jìn)行地方政府債務(wù)預(yù)算管理的時(shí)候，采用的是嵌入式的預(yù)算編制模式。這種編制的模式具有著簡(jiǎn)單的優(yōu)勢(shì)，但是只能夠簡(jiǎn)單的顯示出預(yù)算年度的債務(wù)收支數(shù)據(jù)，對(duì)相關(guān)的信息提供的較少。這種嵌入式債務(wù)預(yù)算的缺點(diǎn)在于債務(wù)信息的不完整以及債務(wù)信息匯總難度較高等現(xiàn)象，其中由于編入預(yù)算中的信息分布在不同的預(yù)算之中，致使整個(gè)債務(wù)信息處于一種分散的狀況之中，難以直觀性的獲取完整信息、觀察相關(guān)的完整情況。

(四)或有債務(wù)的編制困難

將地方政府債務(wù)納入到預(yù)算管理中是我國(guó)財(cái)政發(fā)展的必然趨勢(shì)，但是由于我國(guó)地方政府債務(wù)有著一定的特殊性，因此在編制的過(guò)程中不能夠依據(jù)企業(yè)及國(guó)外的相關(guān)做法進(jìn)行制定，進(jìn)而造成預(yù)算編制過(guò)程中出現(xiàn)的困難，在或有債務(wù)的確認(rèn)方面出現(xiàn)了一定的困難。地方政府的或有債務(wù)是不是由政府自身的直接行為引起的，而是在政府履行相關(guān)責(zé)任的時(shí)候，由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、環(huán)境等多種因素綜合造成的，成為了地方政府的隱性或有債務(wù)。

二、加強(qiáng)地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理的建議

(一)總體框架設(shè)計(jì)

1、建立完備的組織體系

政府需要在進(jìn)行預(yù)算管理的過(guò)程中成立一套立體式的地方政府債務(wù)預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)，進(jìn)行不同層級(jí)的組織架構(gòu)管理。其中的第一層是組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主要對(duì)債務(wù)預(yù)算管理進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)。第二層是工作機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)債務(wù)預(yù)算的日常監(jiān)管。第三層是具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其中包括了債務(wù)發(fā)行機(jī)構(gòu)、預(yù)算單位、項(xiàng)目建設(shè)單位等等。通過(guò)完善組織機(jī)構(gòu)來(lái)使其與地方政府債務(wù)預(yù)算管理的流程相適應(yīng)。

2、制定完善的管理制度體系

在進(jìn)行地方政府債務(wù)預(yù)算過(guò)程中，需要依靠相關(guān)的制度進(jìn)行有效的管理與規(guī)范，由此才能夠更好的提升整個(gè)地方政府債務(wù)預(yù)算管理的效率。對(duì)此，需要制定出一套完善的管理制度體系，通過(guò)對(duì)預(yù)算編制、審批制度、決算編制、審計(jì)等多個(gè)方面制定并不斷的完善，以此來(lái)將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，提升整個(gè)預(yù)算管理的效果。

(二)管理組織機(jī)構(gòu)設(shè)置

1、近期機(jī)構(gòu)設(shè)置

當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)是進(jìn)行當(dāng)?shù)氐胤秸畟鶆?wù)預(yù)算管理的最佳部門(mén)，因而可以由政府的管理部門(mén)對(duì)其進(jìn)行管理，承擔(dān)相關(guān)的管理工作責(zé)任。同時(shí)，進(jìn)行債務(wù)預(yù)算編制與管理工作是由相關(guān)的綜合部門(mén)及預(yù)算部門(mén)承擔(dān)的，而納入到政府性基金預(yù)算中的債務(wù)預(yù)算則是由綜合部門(mén)予以負(fù)責(zé)的。對(duì)此，需要對(duì)相關(guān)的工作人員進(jìn)行定期的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，提升預(yù)算編制的技術(shù)、專(zhuān)業(yè)以及業(yè)務(wù)的工作需求，促使地方政府債務(wù)預(yù)算管理工作更好的開(kāi)展。

2、遠(yuǎn)期機(jī)構(gòu)設(shè)置

從我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展方面進(jìn)行考慮，可以通過(guò)建立相關(guān)的債務(wù)預(yù)算管理委員會(huì)來(lái)進(jìn)行地方政府債務(wù)預(yù)算管理工作。這種形式就是將預(yù)算編制工作進(jìn)行獨(dú)立劃分，成為一個(gè)專(zhuān)門(mén)的預(yù)算管理委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)債務(wù)預(yù)算的匯總及編制，處理相關(guān)的日常工作。一般來(lái)說(shuō)，建立債務(wù)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)能夠建設(shè)一個(gè)真正的預(yù)算核心機(jī)構(gòu)，進(jìn)行全口徑的預(yù)算管理。

(三)地方政府債務(wù)預(yù)算管理的模式及路徑

1、發(fā)展思路

當(dāng)前，我國(guó)地方政府債務(wù)預(yù)算管理的發(fā)呈現(xiàn)出一種有由簡(jiǎn)到繁、由直接債務(wù)到或有債務(wù)進(jìn)行逐步改革、完成債務(wù)預(yù)算的方式。因此，我國(guó)在進(jìn)行地方政府債務(wù)預(yù)算管理的時(shí)候需要實(shí)行嵌入式的預(yù)算管理模式，并隨著社會(huì)的發(fā)展逐漸過(guò)渡到附屬預(yù)算模式，最終發(fā)展成為復(fù)式的預(yù)算模式。

2、建立完整的債務(wù)預(yù)算報(bào)表體系

在進(jìn)行地方政府債務(wù)預(yù)算管理的過(guò)程中，需要建立起一個(gè)完整的預(yù)算報(bào)表體系，通過(guò)總預(yù)算報(bào)表和機(jī)構(gòu)預(yù)算報(bào)表來(lái)共同組成。同時(shí)，在實(shí)施的過(guò)程中還需要依據(jù)不同的償還主體，將相關(guān)各機(jī)構(gòu)的預(yù)算進(jìn)行匯總之后，再進(jìn)行總報(bào)表的預(yù)算，以此來(lái)完成整個(gè)職務(wù)預(yù)算報(bào)表體系的構(gòu)建。

3、短期預(yù)算與中長(zhǎng)期預(yù)算相結(jié)合

在對(duì)地方政府債務(wù)預(yù)算進(jìn)行年度預(yù)算編制的時(shí)候，還需要編制跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和債務(wù)投資項(xiàng)目建設(shè)周期相適應(yīng)的中長(zhǎng)期預(yù)算，以此來(lái)進(jìn)行中長(zhǎng)期的債務(wù)預(yù)算。通過(guò)將短期預(yù)算與長(zhǎng)期預(yù)算相結(jié)合的方式來(lái)進(jìn)行地方政府債務(wù)預(yù)算工作，能夠有效的明確政府財(cái)政收支的情況，制定債務(wù)償還的計(jì)劃，建設(shè)償還基金。

三、結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)的地方政府債務(wù)預(yù)算管理工作仍舊處于一個(gè)初步嘗試的階段，需要建立起與我國(guó)當(dāng)前發(fā)展情況相適應(yīng)的地方政府債務(wù)預(yù)算管理框架體系結(jié)構(gòu)，以此來(lái)加強(qiáng)整個(gè)預(yù)算管理工作的實(shí)施與開(kāi)展。同時(shí)，還可以通過(guò)對(duì)原有的預(yù)算體制進(jìn)行改革，提升工作的效率等來(lái)促使地方政府債務(wù)預(yù)算管理更好的實(shí)施與開(kāi)展。

[1]劉家凱.科學(xué)編制地方政府債務(wù)預(yù)算的思考[J].財(cái)會(huì)研究，2012(10)

[2]劉慧芳.財(cái)政機(jī)會(huì)主義與完善地方政府或有債務(wù)預(yù)算管理[J].地方財(cái)政研究，2013(5)