政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目融資研究

河南省財(cái)政廳監(jiān)督檢查四處 劉寶全

政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目融資研究

河南省財(cái)政廳監(jiān)督檢查四處 劉寶全

PPP項(xiàng)目融資可以讓私人部門參與融資，加快項(xiàng)目進(jìn)程；可以加快現(xiàn)有資產(chǎn)貨幣化的進(jìn)程；可以節(jié)約時(shí)間和成本；可以提高生命周期效率和工程質(zhì)量；也可以合理規(guī)避一些潛在的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)PPP項(xiàng)目中也存在著公共控制和項(xiàng)目靈活性下降、將公共開支變成私人利潤(rùn)、減少未來(lái)公共開支、增多環(huán)境和勞務(wù)等潛在問題?；诖?，本文針對(duì)政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目融資進(jìn)行研究，以期對(duì)我國(guó)的政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目融資有所幫助。

政府和社會(huì)資本 PPP項(xiàng)目融資 資本合作

一、PPP融資模式發(fā)展和意義

Public-Private Partnerships簡(jiǎn)寫是PPP，翻譯成國(guó)語(yǔ)的意思是“公私合伙制”，指的是公共部門和私人部門之間形成的一種合作伙伴關(guān)系，提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)的一種方式。PPP特許經(jīng)營(yíng)模式，最早是20世紀(jì)80年代初在英國(guó)出現(xiàn)的。這是一種比較前沿的投融資模式，出現(xiàn)之后，許多城市都將它應(yīng)用于許多項(xiàng)目，而且其應(yīng)用模式可以靈活組合成多種。PPP模式中相較于傳統(tǒng)的公共事業(yè)提供方式，其優(yōu)勢(shì)更加明顯，這也使其自上世紀(jì)80年代以來(lái)，這種融資模式已經(jīng)在多個(gè)國(guó)家中被廣泛應(yīng)用，也成為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推動(dòng)城市發(fā)展的有效方法。

二、PPP模式的分類

外包類PPP項(xiàng)目通常都是由政府投資，私人部門在其中承包一個(gè)或者多個(gè)項(xiàng)目，通過(guò)這種方式所來(lái)完成對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，或者提供相應(yīng)的公共服務(wù)，并且由政府來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用。在外包PPP項(xiàng)目中，由于資金都是由政府出資來(lái)完成，因而私人部門所需承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)的也會(huì)有所降低。

對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目而言，需要私人來(lái)參與投資，這種投資可以是針對(duì)某一項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行全部投資，也可以是實(shí)施部分投資，同時(shí)其風(fēng)險(xiǎn)主要是由公共部門來(lái)進(jìn)行承擔(dān)，雙方以協(xié)議的方式來(lái)明確收益的歸屬和分配。在這種方式下，公共部門會(huì)向特許經(jīng)營(yíng)部門收取一定的費(fèi)用作為補(bǔ)償，在這種機(jī)制下就要求公共部門和私人部門之間必須建立良好的溝通，平衡好利潤(rùn)和項(xiàng)目公益性之間的關(guān)系，這也從側(cè)面說(shuō)明對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目而言，其效果根本上取決于政府的管理水平。政府公共部門和私有部門之間通過(guò)這種協(xié)議的方式，將雙方所擁有的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)，在資源得到整合的條件下，實(shí)現(xiàn)成本的節(jié)約，并且能夠更好的實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)的管理，提升公共服務(wù)的管理水平。

私有化類PPP項(xiàng)目，通常都是由私人部門來(lái)進(jìn)行投資，而政府在其中只起到監(jiān)督的作用，私人部門在進(jìn)行投資后，由于公共服務(wù)所產(chǎn)生的收益也歸私有部門所有，同時(shí)在所有權(quán)方面也是歸私人所有，并且公共部門不能夠?qū)?xiàng)目進(jìn)行追索，這也說(shuō)明在這種私有化類的PPP項(xiàng)目中，私人部門所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)較高。

三、政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式與一般融資模式的區(qū)別

(一)追索程度不同

PPP項(xiàng)目融資公司與傳統(tǒng)金融融資公司，有著不同的追索區(qū)別。前者屬于有限追索或無(wú)追索；后者則屬于完全追索。無(wú)追索融資就是依賴于PPP的經(jīng)濟(jì)收入，來(lái)償還債務(wù)。在相關(guān)人員融資過(guò)程中的任一階段，貸款人都不可以對(duì)借款人追索到除PPP以外的任何資產(chǎn)。

(二)股權(quán)比例不同

在原有傳統(tǒng)金融公司融資模式下，一般要求貸款人必須持有投資總額的百分之三十到四十的資金，方可以得到金融公司的貸款，而其余需要的資金可以通過(guò)其他方式來(lái)獲得。這樣的方式是需要很多的資金才能完成，因此，不少貸款人也就失去了貸款機(jī)會(huì)。而PPP項(xiàng)目融資模式是一種采用有限追索權(quán)或者無(wú)追索權(quán)的形式進(jìn)行的融資活動(dòng)，在這種新融資模式下，項(xiàng)目投資者可利用項(xiàng)目的期望收益吸引到大量的投資，從而籌集到更多的，甚至超過(guò)自己資產(chǎn)的幾十倍、上百倍的資金，因此，PPP項(xiàng)目融資模式是一種資產(chǎn)負(fù)債率極高的融資模式。這種融資模式極大的方便了資金少而預(yù)期經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)高的企業(yè)。

四、政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目融資模式發(fā)展建議

(一)政府方面

1、建立和完善統(tǒng)一的PPP模式政策和法規(guī)

國(guó)家政府對(duì)PPP模式方面的政策以及法規(guī)的建立勢(shì)在必行。地方政府需要針對(duì)PPP具體項(xiàng)目，將參與主體之間的關(guān)系進(jìn)行良好的協(xié)調(diào)，將項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)中存在的相關(guān)合同糾紛等問題給予有效解決，在提高私人資本參與的積極性的同時(shí)，充分緩解政府財(cái)政的壓力。

2、充分發(fā)揮政府職能

從政府層面上講，要想強(qiáng)化國(guó)際PPP項(xiàng)目融資模式的風(fēng)險(xiǎn)管理，除了需要將關(guān)于PPP模式的法規(guī)和政策進(jìn)行統(tǒng)一化建立以及有效健全之外，還需要使政府職能有效的發(fā)揮。具體來(lái)講在PPP模式中可以說(shuō)政府部門占有絕對(duì)的主體地位，而基于此，政府就需要將其職能進(jìn)行充分的發(fā)揮。

3、完善PPP模式的準(zhǔn)入機(jī)制

其一將私人部門準(zhǔn)入機(jī)制放寬。通常來(lái)講在PPP項(xiàng)目中無(wú)論是政府部門還是私人部門，兩者之間應(yīng)該是處于較為平等地位，也就是說(shuō)雙方在待遇上都是公平的，因此政府部門就需要搭建較為健全的融資平臺(tái)以吸引較多的私人資本參與到實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)中，為私人部門提供較為易行且暢通的相關(guān)融資渠道。放寬私人部門參與PPP項(xiàng)目的實(shí)際條件進(jìn)而通過(guò)該種方式使得PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出多元化的投資發(fā)展趨勢(shì)。

其二是將準(zhǔn)入資格嚴(yán)格規(guī)范。政府部門在實(shí)際進(jìn)行合作伙伴的選擇過(guò)程中需要堅(jiān)持公開以及公正的原則，尤其是需要將暗箱操作實(shí)際摒除。在實(shí)際進(jìn)行項(xiàng)目建造商以及相應(yīng)的投資商選擇之前，尤其需要對(duì)其信用度給與實(shí)際考察，并對(duì)項(xiàng)目公司資質(zhì)以及技術(shù)水平和相應(yīng)的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)等給與多角度的實(shí)際評(píng)價(jià)。進(jìn)而通過(guò)該種方式將建設(shè)糾紛實(shí)際化解。

4、形成有效的監(jiān)管機(jī)制

從政府層面上講要想強(qiáng)化國(guó)際PPP項(xiàng)目融資模式的風(fēng)險(xiǎn)管理除了從上述三方面進(jìn)行開展之外，還需要從PPP模式方面的實(shí)際監(jiān)管上給與不斷的監(jiān)督，進(jìn)而保證該種融資模式能夠形成科學(xué)的監(jiān)管體系，在這樣的監(jiān)管體系下，一切問題和漏洞，都將無(wú)所遁形。具體從以下兩個(gè)方面來(lái)講：其一是對(duì)項(xiàng)目?jī)r(jià)格給與實(shí)際監(jiān)管。在項(xiàng)目涉及到相應(yīng)的產(chǎn)品價(jià)格時(shí)，政府就需要對(duì)其中的利潤(rùn)給與認(rèn)真考慮，因此政府部門對(duì)于加強(qiáng)價(jià)格的監(jiān)管就至關(guān)重要。可以采取開展項(xiàng)目?jī)r(jià)格方面的聽證會(huì)或者開展專家討論會(huì)等策略。其二是對(duì)項(xiàng)目安全給與實(shí)際監(jiān)管。項(xiàng)目在整個(gè)的運(yùn)營(yíng)建設(shè)過(guò)程中可能隨時(shí)會(huì)出現(xiàn)安全問題，因此就需要對(duì)項(xiàng)目事前、事中以及事后加強(qiáng)實(shí)際安全監(jiān)管，尤其是關(guān)注項(xiàng)目偷工減料以及盲目進(jìn)行工期縮短等方面的問題。此外，還需要建立相應(yīng)的安全責(zé)任部門，將安全責(zé)任劃分到具體的部門上，進(jìn)而形成系統(tǒng)化的風(fēng)險(xiǎn)管理。

(二)企業(yè)對(duì)策

1、進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要求

從企業(yè)層面上講，要想強(qiáng)化國(guó)際PPP項(xiàng)目融資模式的風(fēng)險(xiǎn)管理，需要從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面的要求給與合理處理。具體來(lái)講，PPP項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間較長(zhǎng)同時(shí)實(shí)際投入的資金較為巨大，因此其中存在的風(fēng)險(xiǎn)以及不確定因素也就比較多，而風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是降低風(fēng)險(xiǎn)的最好解決辦法。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)而為獲取項(xiàng)目利潤(rùn)以及降低損失奠定基礎(chǔ)，此外通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)也能夠?qū)⑺饺瞬块T的參與性給予提高。

2、繳納風(fēng)險(xiǎn)預(yù)備金和補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)控制成本

從企業(yè)層面上講，要想強(qiáng)化國(guó)際PPP項(xiàng)目融資模式的風(fēng)險(xiǎn)管理，除了需要從風(fēng)險(xiǎn)方面的分擔(dān)要求給與合理處理，還需要對(duì)預(yù)備金以及控制成本進(jìn)行良好處理。具體來(lái)講項(xiàng)目在實(shí)際確定之后就需要進(jìn)行實(shí)際建設(shè)，而為了確保項(xiàng)目實(shí)施的有效性以及順利性就需要在風(fēng)險(xiǎn)比例實(shí)際劃分之后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)份額相應(yīng)預(yù)備金的提前繳納。

3、專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)與復(fù)合型人才

從企業(yè)層面上講，要想強(qiáng)化國(guó)際PPP項(xiàng)目融資模式的風(fēng)險(xiǎn)管理，除了需要從上述兩方面給與合理處理之外，還需要引進(jìn)復(fù)合型的相關(guān)人才。具體來(lái)講，PPP項(xiàng)目從最初的立項(xiàng)到后續(xù)的投入建設(shè)再到項(xiàng)目竣工，整個(gè)過(guò)程中涉及到較為繁雜的管理內(nèi)容。因此無(wú)論是私人部門還是政府部門都需要和對(duì)方形成較為和諧統(tǒng)一的合作關(guān)系，進(jìn)而在和諧關(guān)系基礎(chǔ)上發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)共同促成PPP項(xiàng)目的有效完成，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)人才的培養(yǎng)與實(shí)訓(xùn)。在人才的培養(yǎng)的過(guò)程中，可以適當(dāng)?shù)钠刚?qǐng)專業(yè)的專家進(jìn)行授課，以保證人才培養(yǎng)的理論知識(shí)專業(yè)化。除此之外，還要注重人才實(shí)訓(xùn)的過(guò)程，不能單單“紙上談兵”，要將自身的理論結(jié)合實(shí)際問題進(jìn)行實(shí)踐性訓(xùn)練，保證人才的“實(shí)用性”。

五、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，隨著國(guó)內(nèi)各城市項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，舊有的政府投融資模式已經(jīng)不能滿足項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金的需要。項(xiàng)目投融資問題成為我國(guó)市政公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域面臨的重要瓶頸之一。對(duì)于PPP項(xiàng)目融資模式的探討和應(yīng)用，在我國(guó)還處于起步階段，相關(guān)研究涉及的也不是很多。PPP項(xiàng)目融資模式由于其公私合營(yíng)的特點(diǎn)，應(yīng)用于大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的前景很廣闊，其本身在項(xiàng)目融資模式的應(yīng)用還是值得去好好研究的。

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