新型城鎮(zhèn)化：推動縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑

■/劉家慶

新型城鎮(zhèn)化：推動縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑

■/劉家慶

文章回顧了改革開放以來，助推我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的六大紅利因素變化情況，闡述了新型城鎮(zhèn)化已成為縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的助力交匯點(diǎn)，梳理了甘肅縣域城鎮(zhèn)化過程中存在的主要問題，并提出了加快甘肅新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推動縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議。

新型城鎮(zhèn)化 縣域經(jīng)濟(jì) 轉(zhuǎn)型發(fā)展

一、引言

改革開放以來，助推我國經(jīng)濟(jì)發(fā)生巨變的力量可以歸結(jié)為制度紅利、人口紅利、城鎮(zhèn)化紅利、貿(mào)易紅利、技術(shù)紅利和環(huán)境紅利這六大因素。制度紅利的核心是改革，它打破了制度藩籬，降低了市場系統(tǒng)性成本，激發(fā)了萬眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的熱情，處于發(fā)展的主導(dǎo)地位；人口紅利則提供了大量廉價勞動力，降低了人力成本，彌補(bǔ)了發(fā)展初期資金和技術(shù)的不足；城鎮(zhèn)化建設(shè)促進(jìn)了人口和產(chǎn)業(yè)集聚，改善了居民生活，提升了消費(fèi)結(jié)構(gòu)和總量；貿(mào)易紅利拓展了國際國內(nèi)市場，擴(kuò)大了產(chǎn)能和產(chǎn)量；技術(shù)紅利促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，為跨越發(fā)展提供了機(jī)遇；而資源紅利往往是消極的，更多的是以資源環(huán)境的消耗為代價發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

通過分析以縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣為代表的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的發(fā)展路徑和經(jīng)驗(yàn)，可以看出每個經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣都是抓住了改革開放的機(jī)遇，在改革和創(chuàng)新的引導(dǎo)下，綜合運(yùn)用六大發(fā)展紅利，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，突出其中的幾種因素，形成了各具特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。如蘇南模式（蘇南的蘇州、無錫和常州通過發(fā)展以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，走先工業(yè)化、再市場化的發(fā)展路徑，得益于其歷史積累和上海的輻射帶動）、溫州模式（溫州的樂清、甌海、永嘉以家庭工業(yè)+專業(yè)化市場的方式發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，形成小商品、大市場的發(fā)展格局）、溫嶺模式（浙江溫嶺推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和品牌建設(shè)，引導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)帶動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展）、壽光模式（山東壽光創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)，政府建立中小企業(yè)協(xié)會和政策性擔(dān)保公司，銀行創(chuàng)新信貸制度和金融產(chǎn)品，用多種貸款抵押方式滿足農(nóng)民與中小企業(yè)的信貸需求，以金融促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展）。

與之相比，目前還沒有發(fā)展起來的貧困縣，大多都沒有用好、用足這些發(fā)展紅利，錯失了發(fā)展機(jī)遇，表現(xiàn)為既沒有獲得外部因素的強(qiáng)力推動（如特殊政策、大項(xiàng)目、大資金、大平臺的支持），也沒有內(nèi)部自我革新所形成的強(qiáng)大動力與活力。貧困縣經(jīng)濟(jì)雖然也在平穩(wěn)較快發(fā)展，與歷史相比取得了長足進(jìn)步，但與發(fā)達(dá)縣域經(jīng)濟(jì)橫向?qū)Ρ?，整體差距不但沒有縮小反而越來越大，呈現(xiàn)出強(qiáng)者恒強(qiáng)、弱者恒弱的馬太效應(yīng)。更為嚴(yán)峻的是，改革開放之初全國百廢待興，發(fā)展紅利集中釋放，發(fā)展機(jī)遇層出不窮，東部地區(qū)在改革引領(lǐng)下，縣域經(jīng)濟(jì)搶抓各種機(jī)遇迅速發(fā)展起來，經(jīng)過30多年的積淀，在市場、資金、技術(shù)、業(yè)態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展要素方面占據(jù)了有利地位，發(fā)展層次和形態(tài)已相對固化。與此同時，改革開放以來的發(fā)展紅利也已發(fā)生了重大變化，有的甚至是顛覆性的。以資源環(huán)境消耗為代價的環(huán)境紅利已不復(fù)存在，2016年1月啟動的中央環(huán)境保護(hù)督查機(jī)制，由環(huán)保部牽頭、中紀(jì)委、中組部參加，代表中央對各省市區(qū)開展環(huán)境保護(hù)督察，措施強(qiáng)硬、力度空前，標(biāo)示著我國發(fā)展理念、發(fā)展路徑已發(fā)生實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，縣域以犧牲環(huán)境來降低成本的發(fā)展路徑被封死。我國從1999年開始邁入老齡社會（60歲及以上老年人口占總?cè)丝诒壤^10%），截至2014年老年人口達(dá)2.12億人，占總?cè)丝诒戎剡_(dá)15.5%，呈現(xiàn)出老年人口基數(shù)大、增長快和“未富先老”的特征，從全國來看人口紅利已消耗殆盡，對貧困地區(qū)縣域而言情況更為嚴(yán)峻，青壯年農(nóng)民大部分流向發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)城打工，人口紅利的好處基本貢獻(xiàn)給了城市，打工農(nóng)民年老后能留在發(fā)達(dá)城市養(yǎng)老的比例很小，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)大部分留給了縣域。技術(shù)紅利看起來前景廣闊，能夠通過技術(shù)創(chuàng)新帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，但獲得技術(shù)紅利的條件很高，要有充裕的資本、良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、高素質(zhì)人才等，而這些正是貧困地區(qū)縣域所缺乏的。就是較低端的產(chǎn)業(yè)技術(shù)梯級轉(zhuǎn)移也沒有想象中的樂觀，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的淘汰技術(shù)和落后產(chǎn)能并沒有如預(yù)期流向中西部地區(qū)，在我國環(huán)境成本和工資水平大幅提升的背景下，有相當(dāng)部分轉(zhuǎn)向了東南亞等外部地區(qū)。貿(mào)易紅利，在新貿(mào)易保護(hù)主義抬頭和人力成本大幅提升的今天，我國已無明顯優(yōu)勢，更勿論廣大貧困地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)在貿(mào)易上長期處于劣勢地位，所獲利益和貿(mào)易水平與發(fā)達(dá)地區(qū)差距很大。雖然“一帶一路”和電子商務(wù)蓬勃發(fā)展，給貧困地區(qū)的貿(mào)易發(fā)展帶來了新希望，但其更多的依賴于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，貧困地區(qū)單純依靠貿(mào)易實(shí)現(xiàn)騰飛的難度遠(yuǎn)高于改革開放之初。目前，隨著全面深化改革的漸次推進(jìn)，新一輪制度紅利加快釋放，為貧困地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)提供了難得的發(fā)展機(jī)遇，但改革的決策權(quán)往往掌握在上級政府手中，縣級政府自主創(chuàng)新能力有限，而且貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)在以往改革的主動性和成效上存在著不小的差距，能否通過深化改革促進(jìn)發(fā)展、縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，還有待檢驗(yàn)。

通過分析改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展六大紅利因素的演進(jìn)，可以看出人口紅利、環(huán)境紅利已喪失，貿(mào)易紅利、技術(shù)紅利對貧困地區(qū)而言很難獲取，制度紅利不確定因素較多，而城鎮(zhèn)化紅利卻一直比較穩(wěn)定地發(fā)揮著作用。對于貧困地區(qū)縣域而言，目前城鎮(zhèn)化程度依然較低（如甘肅2015年城鎮(zhèn)化率43.19%，而全國為56.1%，低13個百分點(diǎn)），發(fā)展的空間、時間都還較長（以每年城鎮(zhèn)化率提高1個百分點(diǎn)，達(dá)到70%的基本目標(biāo)，還可發(fā)展近30年），城鎮(zhèn)化過程又是一個綜合發(fā)展的過程，涉及社會經(jīng)濟(jì)的方方面面，對整體經(jīng)濟(jì)的牽引效果明顯。特別是中央提出新型城鎮(zhèn)化以來，在國家戰(zhàn)略和具體政策層面的支持力度空前，這對廣大貧困地區(qū)縣域而言是難得的歷史機(jī)遇。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)必須要研究判斷好這一形勢，牢牢抓住機(jī)遇，充分利用好政策，推動和實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

二、新型城鎮(zhèn)化是縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的助力交匯點(diǎn)

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、發(fā)展速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市發(fā)展帶動了整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎，但各類城市發(fā)展很不協(xié)調(diào)。特大和大城市發(fā)展迅猛，基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局等硬件建設(shè)已基本完成，城鎮(zhèn)化架構(gòu)已成型，未來發(fā)展重點(diǎn)是提高參與全球產(chǎn)業(yè)分工的層次，健全以先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)體系，提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和管理水平，解決好“城市病”。大城市對縣域經(jīng)濟(jì)的影響主要是延伸產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)鏈，增強(qiáng)輻射帶動功能。而中小城鎮(zhèn)發(fā)展相對滯后，特別是貧困地區(qū)城鎮(zhèn)的數(shù)量增加很快，但大部分在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚、吸納就業(yè)、社區(qū)管理等方面發(fā)展滯后，有城鎮(zhèn)化之名而無城鎮(zhèn)化之實(shí)。

面對我國城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀和發(fā)展中存在的問題，中央城市工作會議對未來城市發(fā)展方向做出了“一個尊重，五個統(tǒng)籌”的頂層設(shè)計，即：尊重城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，這是未來新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本指導(dǎo)方針?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》秉承這一思想，進(jìn)一步明確提出，我國城鎮(zhèn)化必須同農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，城市工作必須同“三農(nóng)”工作一起推動，形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新格局。把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo)，鼓勵引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在資源環(huán)境承載力強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行〕鞘泻涂h城布局，公共資源配置向中小城市和縣城傾斜，同時推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與疏解大城市中心城區(qū)功能相結(jié)合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、與服務(wù)“三農(nóng)”相結(jié)合，大力發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)和專業(yè)特色鎮(zhèn)。各類城市要結(jié)合資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化大中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，逐步形成橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局?？梢?，新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)之一是加快推進(jìn)中小城鎮(zhèn)有質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展，提升其經(jīng)濟(jì)社會功能，通過縣城、中心鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)將縣域經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)領(lǐng)串并起來，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。因此，當(dāng)前在大城市外延式發(fā)展不再經(jīng)濟(jì)合算的背景下，中小城鎮(zhèn)迎來了發(fā)展的關(guān)鍵階段，社會經(jīng)濟(jì)資源將在“有形之手”和“無形之手”共同作用下向縣域加快配置，縣域在城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)培育、人口集聚等方面將充分地拓展空間，貧困地區(qū)縣域要緊緊抓住這一輪擴(kuò)張機(jī)遇，將基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)體系、經(jīng)濟(jì)總量等硬實(shí)力推上一個臺階。

當(dāng)前，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展已成為我國現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容。而城鎮(zhèn)化是載體和平臺，承載工業(yè)化和信息化發(fā)展空間，對帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展，發(fā)揮著不可替代的融合作用。特別是正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間的縣域，各類扶持政策、社會資本和民間力量圍繞城鎮(zhèn)建設(shè)而匯聚融合，城鎮(zhèn)化已成為縣域發(fā)展的強(qiáng)大引擎。

（一）戰(zhàn)略規(guī)劃和導(dǎo)向方面

不僅將城鎮(zhèn)化定位在“現(xiàn)代化的必由之路，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，促進(jìn)社會全面進(jìn)步的必然要求”的戰(zhàn)略高度，而且在實(shí)施規(guī)劃中突出了“優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中心城市輻射帶動功能，加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”和“科學(xué)規(guī)劃縣域村鎮(zhèn)體系，統(tǒng)籌安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展”的內(nèi)容，體現(xiàn)出將縣域通盤納入城鎮(zhèn)化體系，并從城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)兩端發(fā)力，全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的政策導(dǎo)向，這對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個長期利好。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面

中央提出要改善中小城市和小城鎮(zhèn)對外交通，發(fā)揮綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)對城鎮(zhèn)化格局的支撐和引導(dǎo)作用，確定了“到2020年，普通鐵路網(wǎng)覆蓋20萬以上人口城市，快速鐵路網(wǎng)基本覆蓋50萬以上人口城市；普通國道基本覆蓋縣城，國家高速公路基本覆蓋20萬以上人口城市；民用航空網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)展，航空服務(wù)覆蓋全國90%左右的人口”的目標(biāo)。市政建設(shè)上加強(qiáng)城市地下和地上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)海綿城市，加快棚戶區(qū)和危房改造，有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治，力爭到2020年基本完成現(xiàn)有城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造，推進(jìn)城市綠色發(fā)展，打造智慧城市。同時，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施布局，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)路網(wǎng)、公共交通、電力、供水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展。隨著項(xiàng)目的實(shí)施到位，將大幅提升縣域基礎(chǔ)設(shè)施水平。

（三）產(chǎn)業(yè)培育扶持方面

中央提出各城市要結(jié)合資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化大中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)同，逐步形成橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。就是強(qiáng)調(diào)要合理安排城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，以發(fā)展各具特色的產(chǎn)業(yè)體系來支撐新型城鎮(zhèn)化，當(dāng)前對縣域產(chǎn)業(yè)的扶持也是圍繞著“四化同步”展開。通過加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模種養(yǎng)殖、完善農(nóng)產(chǎn)品價格保護(hù)制度、提高農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣服務(wù)能力、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、鼓勵承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營、鼓勵和引導(dǎo)工商資本投資“三農(nóng)”、完善農(nóng)產(chǎn)品流通體系等政策措施，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。強(qiáng)調(diào)調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，加快改造提升縣域工業(yè)集中區(qū)，支持符合主體功能定位的適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大力發(fā)展金融、信息、現(xiàn)代物流、電子商務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，提升商貿(mào)、文化、旅游、社區(qū)服務(wù)、家政服務(wù)等生活性服務(wù)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，打造特色農(nóng)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、現(xiàn)代工業(yè)重鎮(zhèn)、商貿(mào)集散大鎮(zhèn)、文化旅游名鎮(zhèn)。這些措施與縣域經(jīng)濟(jì)的切合度高，將有力地推進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（四）促進(jìn)人口集聚方面

人口集聚是城鎮(zhèn)化的基本途徑和重要特征。中央提出要“以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。全面放開了建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，并按人口規(guī)模逐級收緊大城市落戶條件，引導(dǎo)人口向縣域城鎮(zhèn)集聚。推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，保障農(nóng)民工及隨遷子女平等享有教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和創(chuàng)業(yè)就業(yè)等方面的權(quán)利。這從根本上打破了農(nóng)民進(jìn)城安家落戶的制度障礙，加快了人口向城鎮(zhèn)集聚的步伐。

（五）基本公共服務(wù)方面

城鎮(zhèn)化伴隨著市政設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)水平的提升。國家將大力支持城市公共交通、電力、通信、供排水、供熱、燃?xì)狻⑺吹乇Ｗo(hù)、供水設(shè)施、地下管網(wǎng)（綜合管廊）、污水垃圾處理、社區(qū)生活設(shè)施等建設(shè)，統(tǒng)籌布局建設(shè)學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、文化設(shè)施、體育場所等公共服務(wù)設(shè)施。同時，提升基本醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、基本養(yǎng)老、文化體育、社會救助、最低生活保障制度等，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化，這將推動縣域經(jīng)濟(jì)社會的全方位發(fā)展。

（六）體制機(jī)制改革方面

改革是最大的發(fā)展紅利。影響三農(nóng)和縣域發(fā)展的主要障礙之一——農(nóng)村土地管理制度問題有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，國家已全面推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，賦予農(nóng)民對承包土地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能；保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，逐步推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓；允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價；同時，強(qiáng)化耕地保護(hù)制度，完善征地制度改革。這些措施促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，提高了土地經(jīng)濟(jì)價值，維護(hù)了農(nóng)民權(quán)益，擴(kuò)大了縣域潛在資本總量。戶籍制度改革也在加快推進(jìn)，城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘逐步消除，在促進(jìn)人口有序流動的同時，也促進(jìn)了其他要素的合理分布和流動。財政改革上已推出了轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，下一步將按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制；完善地方政府發(fā)行市政債券，推廣PPP項(xiàng)目，拓寬城市建設(shè)融資渠道；同時加快資源稅改革、房地產(chǎn)稅立法等，以培育地方主體稅，這些對于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說都是支柱性的政策。

綜上所述，城鎮(zhèn)化是一個各類要素集聚和創(chuàng)新發(fā)展的過程，城鎮(zhèn)化既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，也是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力，當(dāng)前圍繞新型城鎮(zhèn)化這個載體和平臺，各類政策和要素不斷匯集，必將極大推動縣域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化推動縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中存在的問題

加快新型城鎮(zhèn)化推動縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等方方面面，作為欠發(fā)達(dá)省份的甘肅，受自然、經(jīng)濟(jì)、歷史、區(qū)位等因素的制約，縣域發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后，現(xiàn)階段存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）支撐城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)體系缺乏

城鎮(zhèn)發(fā)展有其自身規(guī)律，是一個自然歷史過程，也是一個經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)建設(shè)用地的過程。對農(nóng)民而言，就是要能進(jìn)城、能就業(yè)、能生存，其實(shí)質(zhì)是要有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)體系來維持城鎮(zhèn)人口的生存、就業(yè)、發(fā)展。從甘肅來看，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，工業(yè)化水平不高，城鎮(zhèn)化賴以發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)體系不完備、層次低。傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)輻射帶動作用不強(qiáng)，石化、有色、冶金、能源、裝備制造等支柱產(chǎn)業(yè)大都以能源和資源開發(fā)為依托，且多集中在大中城市，產(chǎn)業(yè)鏈條短、科技含量和附加值低、核心競爭力弱、吸納就業(yè)少，未能有效發(fā)揮出對中小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的輻射帶動作用。同時縣域城鎮(zhèn)人口有限且有效需求不足，導(dǎo)致吸納就業(yè)能力最強(qiáng)的服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，在聚集產(chǎn)業(yè)、人口、擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)總量等方面能力有限，后勁不足。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體滯后

從全省看，甘肅在道路交通、農(nóng)田水利、能源設(shè)施等方面比較落后，公路網(wǎng)不僅與東部地區(qū)差距大，而且與貴州、新疆、寧夏等西部省區(qū)也存在一定差距，基礎(chǔ)設(shè)施的滯后削弱了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場競爭能力，阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。從城鎮(zhèn)自身看，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施不健全，一些中小城鎮(zhèn)道路骨架尚未形成，市政公用設(shè)施建設(shè)水平不高、功能不全，城鎮(zhèn)道路、供水、供電、供氣、供暖、通訊、污水處理、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施普遍滯后。大城市交通擁堵、環(huán)境污染、房價高、就業(yè)難、上學(xué)難等“城市病”不同程度顯現(xiàn)。

（三）城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高

相較于城鎮(zhèn)化發(fā)展量上的不足，甘肅縣域在城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量上差距更大。部分城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏系統(tǒng)性思維，沒有一個將經(jīng)濟(jì)社會、城鄉(xiāng)發(fā)展、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多個規(guī)劃融合在一起的總體規(guī)劃，各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接，更為嚴(yán)重的是在規(guī)劃實(shí)施中隨意性大，常常出現(xiàn)換一屆領(lǐng)導(dǎo)改一次規(guī)劃的現(xiàn)象；部分城鎮(zhèn)建設(shè)存在布局不合理、體系層次不清、城鎮(zhèn)職能雷同、基礎(chǔ)設(shè)施低水平重復(fù)建設(shè)等問題；部分城鎮(zhèn)空間無序開發(fā)，開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)占地較多，發(fā)展層次低、管理落后，土地集約化程度不高；部分城鎮(zhèn)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運(yùn)行效率不高，公共服務(wù)供給能力不足，城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部等外來人口聚集區(qū)環(huán)境差。

（四）城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程緩慢

目前，城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會、文化方面還沒有實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，經(jīng)濟(jì)要素還不能在城鄉(xiāng)之間順暢流通，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，產(chǎn)城融合不緊密，城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化。受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口的農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面全面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來諸多隱患。同時，近年來隨著精準(zhǔn)扶貧等惠農(nóng)政策的實(shí)施，農(nóng)民享受了很多實(shí)惠，農(nóng)村條件也全面改善，土地、宅基地等增值，部分農(nóng)民不愿轉(zhuǎn)、不敢轉(zhuǎn)為市民，出現(xiàn)了逆城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。

（五）基本公共服務(wù)均等化水平較低

經(jīng)過多年的努力,甘肅縣域在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化科技、基本養(yǎng)老、社會救助等公共服務(wù)方面有了較大的提高，但整體水平還較低、均衡性較差，硬件設(shè)施建設(shè)快、軟件服務(wù)進(jìn)展慢。2015年甘肅縣域參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險人數(shù)占城鎮(zhèn)人口的56.49%、參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)占城鎮(zhèn)人口的19.28%，而全國城鎮(zhèn)平均數(shù)據(jù)分別是95%和66.9%（2012年數(shù)據(jù)），差距還很大。另外，公共服務(wù)管理上也存在較多問題。城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差距較大，城鄉(xiāng)醫(yī)保銜接不暢，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保和新農(nóng)合兩種保障制度不能相互銜接轉(zhuǎn)移，在籌資標(biāo)準(zhǔn)、報銷比例和報銷方式上不統(tǒng)一。教育資源配置不均衡，一方面大中城市教育資源總量不少，但仍滿足不了日益增長的人口需求，校園小、班額大等問題普遍存在；另一方面部分小城鎮(zhèn)和農(nóng)村教育設(shè)施健全，但在校生數(shù)量少，一些教育資源被閑置和浪費(fèi)。由于基本公共服務(wù)水平較低，致使縣域城鎮(zhèn)的吸引力不強(qiáng)，影響了城鎮(zhèn)化的進(jìn)度。

（六）城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資體系不完善

城鎮(zhèn)化是一個資本集聚和社會財富形成的過程，伴隨著巨額的資金投入。甘肅城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源相對單一，主要依靠各級地方政府財政投入或政府投融資平臺籌措資金。由于地方政府財力不足（2015年甘肅縣級財政自給率只有17.2%），投融資平臺發(fā)展相對滯后（與東部地區(qū)比，甘肅縣級投融資平臺大多成立時間晚、自有資本不足，在自身還沒有發(fā)展強(qiáng)大起來時，國家已開始對政府投融資平臺進(jìn)行調(diào)控，發(fā)展受到極大限制），投融資方式比較單一等問題使城鎮(zhèn)化建設(shè)資金一直存在較大缺口。同時由于機(jī)制不成熟，難以吸引各類民間投資主體和社會資本參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來。目前，國家正在大力推行PPP模式（政府和社會資本合作模式），希望藉此拓寬公共項(xiàng)目投資渠道，吸引民間和社會資本進(jìn)入。但PPP模式在甘肅縣域推進(jìn)緩慢，PPP項(xiàng)目適用范圍小、投資數(shù)額大、周期長、收益低，再加上縣域融資渠道不暢、融資成本偏高、行政性風(fēng)險大等因素，短期內(nèi)若沒有體制機(jī)制的根本性改革，PPP項(xiàng)目則很難挑起縣域公共基礎(chǔ)投資的大梁。

四、幾點(diǎn)建議

當(dāng)前和今后一段時期，縣域仍處于新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間，謀劃縣域發(fā)展必須要深刻認(rèn)識城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大作用，牢牢把握新型城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含的巨大機(jī)遇，充分利用新型城鎮(zhèn)化這個載體和平臺，優(yōu)化縣域發(fā)展戰(zhàn)略，挖掘縣域發(fā)展?jié)摿Γ峡h域發(fā)展資源，打造縣域發(fā)展的“火車頭”，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，產(chǎn)業(yè)與城市、農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型跨域。

（一）把城鎮(zhèn)化擺在縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵位置，整體謀劃，合理布局，長效推進(jìn)

城鎮(zhèn)化既是工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的路徑和手段，也是當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的助力交匯點(diǎn)，處于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中樞位置和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，要樹立全局觀，不能就城鎮(zhèn)化建設(shè)論城鎮(zhèn)化建設(shè)，而要將其放在統(tǒng)領(lǐng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局，與農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與培育、人口集聚與就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)布局與擴(kuò)圍、城市功能發(fā)揮與管理水平提升、基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及生態(tài)保護(hù)等諸多問題系統(tǒng)連接，整體謀劃，互為助力，相互促進(jìn)。要弄清在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化條件下當(dāng)?shù)乜h域能承載多少農(nóng)業(yè)人口，承載多少工業(yè)消耗，農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移多少，縣域人口向外部轉(zhuǎn)移多少，城鎮(zhèn)化的規(guī)模應(yīng)多大，要算好大賬，做到心中有數(shù)。要落實(shí)縣域經(jīng)濟(jì)社會、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用和環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、前瞻性和公開性，彰顯當(dāng)?shù)匚幕厣?。要提升城?zhèn)發(fā)展品質(zhì)，結(jié)合新發(fā)展理念和國家政策，創(chuàng)新城市發(fā)展模式，推動綠色城市、智慧城市、人文城市和海綿城市建設(shè)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)管理和綜合治理，強(qiáng)化城鎮(zhèn)功能。要樹立長期觀念，根據(jù)我國城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律與實(shí)踐，城鎮(zhèn)化速度大約每年提升一個百分點(diǎn)，甘肅縣域城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%的水平，大約還需要30年左右，城鎮(zhèn)化不可能畢其功于一役，也不是一屆政府所能完成的。因此，要有一個長期整體規(guī)劃、有一個清晰的路線圖，一屆一屆接力干下去，長效推進(jìn)。

（二）圍繞就業(yè)與創(chuàng)新，完善和重構(gòu)縣域產(chǎn)業(yè)體系

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化是低質(zhì)低效的、甚至是危機(jī)四伏的城鎮(zhèn)化。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須要加快完善縣域產(chǎn)業(yè)體系，要依托資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢，明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商、宜游則游，同時要結(jié)合新發(fā)展理念和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，突出兩個方面。

1.以就業(yè)為核心。以人為本的城鎮(zhèn)化，需要解決農(nóng)民進(jìn)城、人口集聚后的就業(yè)和吃飯問題，因此，縣域產(chǎn)業(yè)培育要大力發(fā)展勞動力密集型產(chǎn)業(yè)。將工業(yè)化放到重要位置，甘肅縣域工業(yè)化尚未完成，第二產(chǎn)業(yè)仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和承載就業(yè)的主體之一，不能盲目追求發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行“退二進(jìn)三”的結(jié)構(gòu)調(diào)整，有條件的地方仍然要將第二產(chǎn)業(yè)作為龍頭，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接步伐，實(shí)施有利于發(fā)揮勞動力比較優(yōu)勢的技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級戰(zhàn)略，不遺余力地推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程。大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，廣開服務(wù)業(yè)就業(yè)渠道，注重發(fā)展金融、物流、電商等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)及餐飲、旅游、家政、養(yǎng)老等生活性服務(wù)業(yè)，加大政策支持力度，提高服務(wù)業(yè)就業(yè)比重。注重產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開發(fā)與維護(hù)，努力提高經(jīng)濟(jì)聚集效應(yīng)和資源整合能力，大力發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加強(qiáng)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，并努力衍生出新的就業(yè)崗位。大力發(fā)展中小企業(yè)，重點(diǎn)扶持小型微型企業(yè)，夯實(shí)這個最大的就業(yè)渠道。同時，要注重一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，抓住農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)這個連接點(diǎn)，加大支持力度，有效發(fā)揮其培訓(xùn)農(nóng)民、吸納就業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的作用。

2.以創(chuàng)新為動力。中央提出新型城鎮(zhèn)化要“優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)鏈，讓創(chuàng)新成為城市發(fā)展的主動力，釋放城市發(fā)展新動能”。城市是人才科技、金融資本、物流、信息流的集散中樞，是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的核心載體，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的希望也在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。首先，要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展。產(chǎn)業(yè)規(guī)模適度和人才的高度集聚才能產(chǎn)生思想激蕩，才能迸發(fā)創(chuàng)新的火花，才能創(chuàng)造廣闊的市場。要充分利用各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)、工業(yè)集中區(qū)的平臺作用，形成一批與城市融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，夯實(shí)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的基礎(chǔ)。其次，要完善并落實(shí)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠、小額貸款、財政貼息、資金補(bǔ)貼、場地安排、信息咨詢等扶持政策，簡化審批手續(xù)，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境。有條件的地方要建設(shè)一批示范性的創(chuàng)業(yè)孵化基地，推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型城鎮(zhèn)建設(shè)，通過創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)促進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型換代，同時也產(chǎn)生大量新消費(fèi)需求和就業(yè)機(jī)會，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（三）加快補(bǔ)齊縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目繁多，在投入有限的情況下，要集中資源重點(diǎn)解決一些制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展和阻礙生活質(zhì)量提高的短板。從全省范圍來看，縣域交通設(shè)施不足是首要問題，突出表現(xiàn)在縣域運(yùn)輸通道和區(qū)際交通骨干網(wǎng)絡(luò)不完善，中小城鎮(zhèn)對外交通不順暢，缺乏綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)對城鎮(zhèn)化格局和縣域經(jīng)濟(jì)的支撐引導(dǎo)作用。要加快城際間綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，進(jìn)一步形成鐵路、高速公路、民用航空共同組成的綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，支撐和促進(jìn)我省城鎮(zhèn)化布局與建設(shè)。依托國省干線公路升級改造，提高中小城市和小城鎮(zhèn)公路等級，加強(qiáng)中小城鎮(zhèn)與交通干線、交通樞紐城市的連接，把縣域經(jīng)濟(jì)單元串并連接入全省乃至全國經(jīng)濟(jì)圈。繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村“暢通工程”，促進(jìn)公路網(wǎng)向農(nóng)村地區(qū)延伸，加快通村道路硬化、通組道路砂化，切實(shí)提升農(nóng)村交通服務(wù)水平。從縣域內(nèi)部來說，重點(diǎn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施布局，加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展。要進(jìn)一步加快城市燃?xì)?、供熱、供排水、通訊等各類管網(wǎng)與道路建設(shè)，加大城鄉(xiāng)生活污水、生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)力度。加快城鄉(xiāng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快推進(jìn)光纖進(jìn)社區(qū)、寬帶進(jìn)農(nóng)村，積極搭建信息高速公路，實(shí)現(xiàn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)“三網(wǎng)融合”，全面提高城鄉(xiāng)信息化水平。結(jié)合脫貧攻堅，大力推進(jìn)農(nóng)村安全飲水、危房改造、易地搬遷和電網(wǎng)改造升級等工程，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

（四）有效破解體制機(jī)制障礙，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

城鎮(zhèn)化先是城市吸納集聚農(nóng)村人口、生產(chǎn)要素，隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級再擴(kuò)散輻射農(nóng)村，這是城鎮(zhèn)化過程的普遍規(guī)律。現(xiàn)階段甘肅縣域已跨過了從農(nóng)村單向吸納集聚要素的時期，更多的是要向農(nóng)村擴(kuò)散輻射經(jīng)濟(jì)能量，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)化。但這一進(jìn)程并不順暢，在戶籍制度、土地管理、勞動就業(yè)、公共服務(wù)、社會保障、社會治理等諸多領(lǐng)域，城鄉(xiāng)分割的二元體制依然根深蒂固，長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)妨礙了城鄉(xiāng)資源平等交換和優(yōu)化配置，農(nóng)民無法將資源變成資產(chǎn)、將資產(chǎn)變成資本，無法通過市場機(jī)制優(yōu)化資源配置、吸引社會投資，即便進(jìn)城多年也無法享受市民待遇，這就制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展，影響了城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進(jìn)。因此，要加快消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機(jī)制障礙，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

1.推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場建設(shè)。要深化土地管理制度改革，落實(shí)農(nóng)村土地確權(quán)、土地流轉(zhuǎn)政策，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，大力培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場和服務(wù)體系，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道，將農(nóng)民手中的資源變成資本。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場，落實(shí)城鄉(xiāng)平等就業(yè)、同工同酬制度和農(nóng)業(yè)科技人員下鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化、先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的激勵和利益分享機(jī)制，提高人力資源的流動性，也為農(nóng)民進(jìn)城和富人下鄉(xiāng)提供途徑。完善城鄉(xiāng)金融體制，拓展城鄉(xiāng)金融供給渠道，促進(jìn)縣域、特別是“三農(nóng)”低成本融資。引導(dǎo)更多人才、技術(shù)、資金等要素投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。

2.制定好城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃。要合理安排縣域城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護(hù)、產(chǎn)業(yè)集聚、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局，明確工作的具體標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)銜接配套辦法和時間點(diǎn)，推動城鄉(xiāng)合理分工和有機(jī)連接。

同時，在城鄉(xiāng)一體化過程中要注重運(yùn)用市場手段，能用市場解決的盡量交給市場，如在農(nóng)村社會服務(wù)體系方面，要探索引入龍頭企業(yè)、發(fā)展專業(yè)合作組織，開發(fā)利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，建設(shè)新型農(nóng)村社會服務(wù)體系。

（五）建立健全與城鎮(zhèn)化相匹配的基本公共服務(wù)體系

基本公共服務(wù)均等化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的保障與成果體現(xiàn)。現(xiàn)階段的重點(diǎn)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、有機(jī)銜接的公共服務(wù)體系。

1.推進(jìn)城鎮(zhèn)化“要把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”。加快落實(shí)國家關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度和政策，加大財政對農(nóng)民工市民化的投入力度，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)常住人口的基本公共服務(wù)全覆蓋，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但尚未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有基本公共服務(wù)問題，使轉(zhuǎn)移家庭能夠享受同城就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房等公共服務(wù)。制定和完善全省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)社會保險、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)等，提升融入城市社會的能力。一旦這些農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)化的過程中獲得歸屬感，他們就會成為城市發(fā)展建設(shè)的穩(wěn)定動力。

2.加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，以增強(qiáng)公平性和流動性為重點(diǎn)，著力完善相關(guān)體制機(jī)制，推進(jìn)銜接融合。要將農(nóng)民工逐步納入職工基本醫(yī)療保險，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，并與新農(nóng)合制度整合，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險制度。要推進(jìn)養(yǎng)老并軌，構(gòu)建由機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民三項(xiàng)養(yǎng)老保險制度組成的基本養(yǎng)老保險體系，并在此基礎(chǔ)上適時整合這三項(xiàng)保險制度，最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度。

3.加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會管理制度。要打破城鄉(xiāng)分治、鎮(zhèn)村分治的管理體制，按照全域規(guī)劃、全域管理、城鄉(xiāng)同治的思路，把各級政府部門的管理職能由城鎮(zhèn)向農(nóng)村延伸和覆蓋，尤其要把規(guī)劃、土地、交通、通信、科教、文化、環(huán)衛(wèi)、防疫、城管、水務(wù)、安全、消防等經(jīng)濟(jì)社會管理和公共服務(wù)職能由城鎮(zhèn)向農(nóng)村延伸，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一服務(wù)。

（六）創(chuàng)新完善城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資體制

城鎮(zhèn)化需要大量的資金投入，金融和政府部門是城鎮(zhèn)化的主要資金來源。據(jù)測算，城鎮(zhèn)化率每提升1個百分點(diǎn)，地方政府公共投資需求將增加6個百分點(diǎn)左右。在實(shí)際投資中，財政撥款資金的占比不超過三分之一，其余主要依靠銀行貸款。因此，創(chuàng)新完善投融資體制對于城鎮(zhèn)化而言尤其重要和迫切。

1.要鞏固和提升政府財政投入水平。準(zhǔn)確把握國家支持城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域的政策取向和支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策機(jī)遇，爭取中央財政資金的支持。強(qiáng)化預(yù)算管理，建立健全償債保障機(jī)制，在財力可承受的限度內(nèi)，積極爭取增加財政部代發(fā)地方債的額度，增加地方政府的可用財力。有效利用政府投融資平臺、產(chǎn)業(yè)投資基金、股權(quán)投資基金等，不斷提升資本市場直接融資比重，大力發(fā)展資產(chǎn)證券化融資。

2.要拓展市場化的投融資渠道。大力推廣和利用PPP（公私合營）項(xiàng)目，進(jìn)一步健全和完善基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私合營的政策法規(guī)制度，推動政府購買社會服務(wù)和公私合作項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范化、制度化，吸引各類市場化主體參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營。探索設(shè)立城鎮(zhèn)化投資引導(dǎo)基金和城鎮(zhèn)化投資基金，大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化運(yùn)作。

[1]占張明.浙江省縣域發(fā)展比較研究〔M〕.杭州：浙江大學(xué)出版社，2014.

[2]朱智文，包東紅，王建兵.甘肅縣域和農(nóng)村發(fā)展報告（2017）〔M〕.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017.

[3]潘明清，杜青龍，熊丹.四川縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展：新型城鎮(zhèn)化視角下的解讀〔M〕.北京：科學(xué)出版社，2016.

[4]中共中央，國務(wù)院.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）〔S〕.2014-03-16.

[5]2015中央城市工作會議公報〔S〕.2015-12-23.

[6]姜安印，鄭博文.新型城鎮(zhèn)化投融資體制創(chuàng)新研究——以甘肅為例〔J〕.甘肅社會科學(xué)，2013（06）.

[7]周戰(zhàn)強(qiáng)，喬志敏.金融發(fā)展、財政投入與城鎮(zhèn)化〔J〕.城市發(fā)展研究，2011（09）.

[8]劉志偉.新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐和就業(yè)安置研究——以哈爾濱市阿城區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃編制為例〔J〕.國土資源科技管理，2015（05）.

◇作者信息：甘肅省財政科學(xué)研究所

◇責(zé)任編輯：張力恒

◇責(zé)任校對：張力恒

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1004-6070（2017）07-0058-09