政府投資項目后評價工作探討

■/張 琰

政府投資項目后評價工作探討

■/張 琰

本文以政府投資項目后評價工作現(xiàn)狀為切入點，對項目后評價的工作程序、開展效果、存在的問題進行闡述，通過剖析問題，提出進一步規(guī)范政府投資項目后評價工作的相關(guān)建議。

政府投資 項目后評價

2009年1月1日起《中央政府投資項目后評價管理辦法（試行）》施行，各地評審機構(gòu)紛紛開展項目后評價試點工作。項目后評價的試點工作是評審工作的創(chuàng)新，對此項工作，社會各界有一個認識過程，普遍認為是找問題，實際更重要的是總結(jié)經(jīng)驗。2010年以來筆者負責過10多個政府投資項目的后評價工作，從制定項目后評價工作程序到選擇項目進行后評價，從開展項目后評價前期調(diào)查到完成后評價工作，每個項目后評價工作都歷時半年多，項目后評價工作是學習、創(chuàng)新的過程，既要熟悉項目審批流程、項目實施過程，又要熟悉項目估算、概算、預算、結(jié)決算之間的關(guān)系，要收集項目前期決策直至項目竣工交付使用后3～5年的全部相關(guān)資料，要對項目全過程進行評價，可以說從事項目后評價工作過程，是一個不斷探索的過程。

一、開展項目后評價的依據(jù)、內(nèi)容、工作程序

開展項目后評價的主要依據(jù)是：國家有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)及規(guī)章制度、與工程項目相關(guān)的規(guī)定、項目建議書、可行性研究報告及批復文件、項目初步設(shè)計及批復文件、項目建設(shè)開工報告、招投標文件、主要合同、工程概算調(diào)整文件、竣工驗收報告及相關(guān)的批復文件與資料、與項目有關(guān)的審計報告、稽查報告、統(tǒng)計資料和項目自我評價報告等。

項目后評價的內(nèi)容：對審批管理、前期準備、建設(shè)實施、實施進度、資金來源及到位情況、批準概算及執(zhí)行情況、技術(shù)水平、財務(wù)及經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等進行綜合評價。重點內(nèi)容是：對項目建成后所達到的實際效果與項目可行性研究報告及審批文件進行對比分析，找出差距及原因，總結(jié)經(jīng)驗教訓，提出相應(yīng)對策建議。

項目后評價的工作程序：評審機構(gòu)向項目建設(shè)單位下發(fā)后評價通知，成立后評價工作小組并制定實施方案；項目建設(shè)單位準備項目后評價資料并提交自我評價報告；后評價工作小組對項目建設(shè)單位所提供的資料進行初步審查，根據(jù)初步審查情況制訂現(xiàn)場調(diào)研計劃，組織專家現(xiàn)場調(diào)研，專家出具意見，后評價工作小組繼續(xù)核查取證，后評價工作小組編制項目后評價報告；評審機構(gòu)內(nèi)部修改討論后形成后評價報告初稿，向項目建設(shè)單位征求意見，出具項目后評價報告并向市政府及有關(guān)部門提交后評價報告。

二、開展項目后評價工作的做法和發(fā)現(xiàn)的問題

（一）逐步規(guī)范項目后評價的方法與參數(shù)

項目后評價的方法中可以采用的有對比法和成功度法（打分法）。2010年完成的項目后評價，對成功度的評價缺乏專家打分的數(shù)據(jù)支撐，換言之，沒有專家評分參考標準。缺乏準確引導專家的工作思路，專家評價任其自由發(fā)揮，其結(jié)果是專家意見比較零亂，相左意見較多，整合比較困難，能采納的意見不多。筆者所在的評審機構(gòu)借鑒制定了項目后評價專家打分表和指標評分參考標準，對每個專家根據(jù)其專業(yè)對其工作內(nèi)容、項目評價指標、指標執(zhí)行情況、項目成功度評價提出明確要求，由專家給出結(jié)論，形成評價組的成功度評價依據(jù)，并把結(jié)論寫入后評價報告。結(jié)合2012年優(yōu)秀工程咨詢成果獎申報的要求，后評價報告完成后增加了對后評價報告的專家鑒定工作，根據(jù)專家鑒定的意見形成鑒定表。

（二）檢驗可行性研究、初步設(shè)計、預算等前期評審的客觀、公正性

通過項目后評價工作，對可行性研究、初步設(shè)計、預算、合同進行總結(jié)評價，常常發(fā)現(xiàn)可行性研究沒有發(fā)揮作用，初步設(shè)計工作不夠細致、預算不夠準確、合同簽訂不規(guī)范，由此可以檢驗衡量可行性研究、初步設(shè)計、預算等前期評審工作是否客觀、公正。有助于建立健全評審中心質(zhì)量控制、過錯追究制度，促使負責從事項目前期評審工作的評審人員在工作中形成高度的責任心，提高評審質(zhì)量，確保前期評審工作的客觀、公正。

（三）評價中發(fā)現(xiàn)的問題

1.項目前期工作方面。第一，建設(shè)程序不完善。如河道整治項目，在河道內(nèi)進行的建設(shè)項目未取得河道管理部門的批準或批復。第二，設(shè)計方面。首先，設(shè)計有缺陷。如河道整治項目，項目地處河道中，項目建成后部分河道不能保證河道治導線寬度的要求，可能對該河段的河堤行洪和河勢變化產(chǎn)生不利影響；其次，設(shè)計不細致，造成設(shè)計變更較大，增加投資多。某建設(shè)工程設(shè)計階段均未對地基處理方案進行詳細勘察和論證，導致設(shè)計變更——地基采用浸水強夯處理；再次，設(shè)計方案粗糙且不完善，導致項目建成后需改進和完善之處較多。如某建設(shè)工程，無室外公共照明，不利于夜間活動和安全防范監(jiān)控；某傳染病院建設(shè)項目，烈性傳染病樓無專用的工作人員電梯，如果發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，不利于醫(yī)護人員身心健康和交叉感染的防范，且設(shè)計未考慮潔凈電梯、負壓病房手術(shù)室裝飾工程、內(nèi)墻裝飾工程、排送風、緩沖間消毒等，使使用功能受到了一定的影響；最后，設(shè)計粗劣，造成隱患多。某傳染病院建設(shè)項目，供配電系統(tǒng)的設(shè)計及運行現(xiàn)狀不符合相關(guān)規(guī)定，不滿足醫(yī)院對供電可靠性的基本要求；變配電室設(shè)置在食堂下，食堂用水多，易漏、滲水至變配電室，地面、墻面無雙保險防水措施，中心氧氣站距門診樓間距小于標準要求，雖然采取防火墻處理，但距離偏小，不符合規(guī)范要求；對建設(shè)場地有無地震、地質(zhì)災害缺乏論證分析。第三，項目前期工作深度不夠，審批部門把關(guān)不嚴，導致工程實際完成規(guī)模與批復規(guī)模、實際完成與批復投資相差較大。如某項目建設(shè)內(nèi)容與初步設(shè)計批復規(guī)模不符，與初步設(shè)計相比，部分工程沒有實施，但實際建設(shè)的規(guī)模和內(nèi)容符合實際需要且較為經(jīng)濟合理；某易地扶貧搬遷試點工程，方案上報時間倉促，缺乏搬遷經(jīng)驗，存在未批先建的問題，在落實搬遷農(nóng)戶及每戶人口時，因移民搬遷意愿變化等原因，致使實際完成搬遷安置戶數(shù)、人口與計劃搬遷戶數(shù)、人口有一定出入；某展覽館建設(shè)項目，項目前期未考慮到展覽館內(nèi)裝布展工程內(nèi)容及費用，導致展覽館工程建設(shè)實際完成投資超出初步設(shè)計批復投資10%以上。

2.項目實施方面。第一，項目建設(shè)周期長，造成項目投資加大。如某建設(shè)項目，從立項批復至竣工跨越10多年，由于征地賠償拖延、規(guī)劃手續(xù)審批等原因造成項目建設(shè)周期過長，期間由于材料費、人工費上漲、材料標準提高造成投資不斷增加；某建設(shè)工程，因地基處理時間過長，導致工期拖延；某建設(shè)項目，項目建設(shè)周期過長，造成投資增加，超批復較多。第二，建設(shè)投資由于設(shè)計變更、概算漏列等原因在可行性研究、初步設(shè)計、竣工決算階段有較大的變化。如某建設(shè)項目，初步設(shè)計批復投資3685萬元，實際完成投資7582.54萬元，實際完成投資超概算很多；某建設(shè)工程建設(shè)規(guī)模和建設(shè)投資在可行性研究、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計及竣工驗收各階段均有較大的變化，隨意性大。第三，項目未執(zhí)行國家及省上關(guān)于政府投資項目進行公開招投標的有關(guān)規(guī)定，存在建設(shè)管理不規(guī)范的問題。如某項目按照該項目的規(guī)模和投資，無論是施工還是監(jiān)理都符合公開招標的條件，但施工采用了邀請招標方式，監(jiān)理采用了直接委托方式，均不符合國家、省有關(guān)建設(shè)項目招投標的規(guī)定。第四，建設(shè)資金不到位，導致項目建成幾年后還存在嚴重拖欠工程款的現(xiàn)象。如某項目實際完成投資4097.49萬元，實際支付工程款1867.94萬元，拖欠工程款及建設(shè)其他費用2229.55萬元，拖欠時間長達6年。第五，項目建設(shè)資金短缺，導致項目的整體建設(shè)內(nèi)容未全部建成。如某展覽館建設(shè)項目，由于資金短缺目前只完成了內(nèi)部展覽館的展示內(nèi)容，室外展示內(nèi)容未完成，難以滿足參觀者的需求。第六，合同簽訂不規(guī)范，未按照招投標結(jié)果簽訂施工合同。如某項目部分工程項目業(yè)主未與施工單位簽訂施工合同；施工合同簽訂不規(guī)范，不應(yīng)以暫定價、預算加簽證及最后審定價為準簽訂合同價款，應(yīng)根據(jù)中標價簽訂合同價款。第七，項目檔案資料不齊全，某項目資料中缺乏設(shè)計變更、施工圖、竣工圖、監(jiān)理報告等相關(guān)資料。第八，因項目施工方面的問題，造成項目運行中存在安全隱患。如某易地扶貧搬遷試點工程，水利隧洞由于施工中隧洞縱坡形成倒坡，隧洞進口形成壅水，影響灌溉使用，新建泵站雖已建成也因此暫未安裝水泵及電氣設(shè)備。

三、項目后評價工作中存在的問題

（一）缺少政府出面組織和管理，項目后評價工作被動

總結(jié)幾年來的項目后評價試點工作，選擇后評價項目的原則是：先易后難、先小后大的項目。在實際工作中，存在建設(shè)單位對后評價不能正確理解和配合不夠積極，甚至有的后評價工作進行到中途而無法繼續(xù)的現(xiàn)象，導致項目后評價工作很被動。

政府投資項目一般涉及面廣，社會公眾普通關(guān)注、政府對此負有極大的責任。根據(jù)項目“誰投資誰負責”的原則，政府投資項目必然由政府出面組織和管理。因此后評價工作和監(jiān)察局協(xié)調(diào)配合效果會更好，這必須引起各單位的重視。

（二）后評價工作缺少制度保障

建設(shè)項目管理歷來只重視項目前期及實施階段的管理，而不重視后評價這一重要環(huán)節(jié)，《中央政府投資項目后評價管理辦法（試行）》施行以來，應(yīng)結(jié)合本地實際制定項目后評價制度，以推進后評價工作深入、廣泛開展。

（三）項目后評價切入時機單一

根據(jù)《中央政府投資項目后評價管理辦法（試行）》，項目后評價應(yīng)當在項目建設(shè)完成并投入使用或運營一定時間（3～5年）后進行。但評審機構(gòu)往往都選擇的是竣工交付使用1～2年以后的項目。這些項目存在項目建設(shè)完成后工程管理人員調(diào)動工作、新任管理人員對項目建設(shè)情況不了解、工程資料保管單位調(diào)整、資料保管人員更換、資料不完整的問題，導致項目后評價無法搜集到完整的資料，無法全面了解工程建設(shè)情況，無法分析出項目建成實施的差距及原因，無法深入總結(jié)經(jīng)驗教訓，提出相應(yīng)對策建議。

（四）后評價專業(yè)人員缺乏

后評價工作人員需要很全面的知識，一個項目從前期立項可研到竣工投入使用，涉及政策法規(guī)、規(guī)劃、土地、招投標、合同、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、國民經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益、投入產(chǎn)出、財務(wù)管理及經(jīng)濟預測等方方面面，要駕馭這個項目的后評價工作，必須培養(yǎng)專業(yè)的后評價隊伍。目前后評價工作剛剛起步，缺乏專業(yè)評價人員，使項目后評價的質(zhì)量和進度受到制約。

四、完善政府投資項目后評價工作的建議

（一）由市政府批準后評價項目名單

建議由市監(jiān)察局負責后評價的組織工作，依據(jù)市委、市政府的工作部署，負責制定項目后評價年度工作計劃，確定后評價項目名單，并報市政府批準后組織實施。

評審機構(gòu)負責實施項目后評價工作，通過后評價工作，向市政府提交項目后評價成果報告，作為規(guī)劃制定、投資決策、審批核準、項目管理的重要參考依據(jù)和政府投資決策責任追究的重要依據(jù)。

（二）建立后評價工作的制度保障

項目后評價工作涉及范圍廣、工作量大，部分人對后評價認識不夠，存在害怕暴露問題等現(xiàn)象，導致后評價項目單位不愿配合，后評價工作必須要有制度保障。

建議由市發(fā)改委和市監(jiān)察局聯(lián)合頒發(fā)《政府投資項目后評價管理辦法》。項目后評價業(yè)務(wù)受市發(fā)改委和市監(jiān)察局委托，市發(fā)改委和市監(jiān)察局將開展政府投資項目后評價工作作為從源頭上防治腐敗的一項重要內(nèi)容，把項目后評價成果作為項目審批、投資決策、項目管理和行政問責的重要依據(jù)之一。

（三）試行中間評價工作

后評價可以在項目完工前開展工作，這也可以說是中間評價。因為通過項目完工前建設(shè)活動的總結(jié)與評價，可以及時發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)中存在的問題，分析原因，評價項目的目標是否可以達到，項目預計的效益指標是否可以實現(xiàn)，并提出解決問題的對策和措施，以便項目決策者掌握項目實施全過程的動態(tài)，及時作出調(diào)整方案，使項目按照立項時的目標實施。對沒有繼續(xù)建設(shè)條件的項目可以及時終止，以防造成更大的浪費。項目后評價可以作為中間評價的延伸，中間評價可以作為后評價的基礎(chǔ)。

（四）培養(yǎng)和培訓后評價的專業(yè)人才

培養(yǎng)后評價的專業(yè)人才，可通過多種方式進行，如由高校正規(guī)培養(yǎng)，參加協(xié)會、有關(guān)部門組織的后評價培訓班、研討班，還可采取現(xiàn)有人員去相關(guān)單位掛職、進修等方式。

[1]國家發(fā)改委．中央政府投資項目后評價管理辦法（試行）〔S〕．2008-11-07．

◇作者信息：蘭州市財政局

◇責任編輯：劉小梅

◇責任校對：劉小梅

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