社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析及規(guī)避

胡玉魁

（福州外語(yǔ)外貿(mào)學(xué)院，福建 福州 350202）

社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析及規(guī)避

胡玉魁

（福州外語(yǔ)外貿(mào)學(xué)院，福建 福州 350202）

本文通過(guò)對(duì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素的論述和分析，提出規(guī)避措施.文中闡述的規(guī)避是完美型的，不是把風(fēng)險(xiǎn)隨意轉(zhuǎn)嫁給對(duì)方、無(wú)節(jié)操地自我保護(hù)，而是找出一條民眾公允、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的“雙贏”路子.

PPP項(xiàng)目；風(fēng)險(xiǎn)因素；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；規(guī)避措施

1 背景分析及回顧

1.1 國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)及現(xiàn)狀

英國(guó)是世界上最早使用PPP的國(guó)家，他多采用私人融資計(jì)劃(PFI，PrivateFinance Initiative)[1]，政府把全生命周期項(xiàng)目以PPP模式，通過(guò)融資等形式建造運(yùn)營(yíng)，即政府購(gòu)買其產(chǎn)品或服務(wù).法國(guó)的私有化程度較低，他的PPP項(xiàng)目多使用政府特許經(jīng)營(yíng).

以公有制為主體的我國(guó)，PPP項(xiàng)目相對(duì)英法兩國(guó)起步較晚而采用政府特許經(jīng)營(yíng).目前，我國(guó)建筑業(yè)多是重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)且根深蒂固.十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”[2]，作為落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要工具的特許經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目模式給市場(chǎng)打了一針“強(qiáng)心劑”.什么是PPP？廣義上講PPP（Public-Private-Partnership）是指公共部門（政府）與私人部門（民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)等）為協(xié)同完成公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立起來(lái)的各種合作關(guān)系，而狹義上通常是指為基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目融資模式，政府與社會(huì)資本合作過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享的總稱.

近年，房地產(chǎn)市場(chǎng)趨于低迷，結(jié)構(gòu)供給側(cè)改革正在如火如荼地進(jìn)行中，傳統(tǒng)模式建筑業(yè)經(jīng)營(yíng)難以為繼，以教育、醫(yī)療、交通、舊城改造（保障房）、排污、公用養(yǎng)老、社會(huì)事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施等一系列由政府掌控的公共產(chǎn)品又迫切需要發(fā)展，矛盾突出，急需解決.據(jù)財(cái)政部發(fā)改委等統(tǒng)計(jì)至2016年底總投資額達(dá)13萬(wàn)億元之多，且逐年有增長(zhǎng)趨勢(shì).

PPP項(xiàng)目是項(xiàng)目的全壽命過(guò)程，他除給企業(yè)、個(gè)人提供發(fā)展平臺(tái)之外，他們還肩負(fù)著一定的社會(huì)責(zé)任，項(xiàng)目周期性較長(zhǎng)（一般在10～30年）.他們所需要的資源和技能遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)工程承包的范圍，與傳統(tǒng)項(xiàng)目明顯不同.項(xiàng)目前半階段是帶投資建設(shè)負(fù)債或投資半回收，沒(méi)有利潤(rùn)而言，后半期才是贏利回本賺錢階段.

1.2 法律是基礎(chǔ)、改革是關(guān)鍵，典型失敗案例反思

2016年下半年以來(lái)，PPP項(xiàng)目出現(xiàn)井噴，重要性不斷提升.機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)并存，成為投資商投資關(guān)注的重點(diǎn).PPP項(xiàng)目是公私合作的全壽命過(guò)程，具有投資大、經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)，各方合作關(guān)系復(fù)雜，涉及的風(fēng)險(xiǎn)因素眾多.

譬如，墨西哥國(guó)家電信公司(Telmex)壟斷型PPP項(xiàng)目失敗[3].全墨90%以上的電話業(yè)務(wù)被卡洛斯?埃魯控制，他可以隨意制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，用戶除了繳費(fèi)別無(wú)他法.壟斷必然排斥競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重侵害消費(fèi)者利益，進(jìn)而阻礙國(guó)家經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展.

還有，因可研預(yù)判嚴(yán)重失真PPP模式失敗的杭州灣跨海大橋，其因多次追加投資，投資額翻倍，車流量比預(yù)期少了30%以上，周邊多條道路相繼通車.合同與規(guī)劃的嚴(yán)重沖突，政府不得不回購(gòu)或贖回項(xiàng)目股份.

看似偶然，實(shí)則必然的蘭州威立雅供水苯超標(biāo)事件，福州鑫遠(yuǎn)閩江四橋均有相類似的遭遇……

筆者認(rèn)為，這些歸根到底主要是政府缺位與企業(yè)逐利造成的.假如立法到位，政府監(jiān)管足力，相關(guān)方均誠(chéng)實(shí)互信，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)充足且合理分擔(dān)，合同約定條款得當(dāng)?shù)?這些問(wèn)題完全可以規(guī)避.PPP項(xiàng)目的成敗不僅是企業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的問(wèn)題，更需要政府頂層設(shè)計(jì)和監(jiān)管；在相互平等，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則上，項(xiàng)目才能持續(xù)和良性循環(huán).

2 風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生及原因分析

政府的強(qiáng)勢(shì)，企業(yè)的逐利，壟斷的打破等如何化解，成為專家學(xué)者及各方分析追逐的熱點(diǎn).據(jù)清華大學(xué)王守清教授文獻(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目失敗原因統(tǒng)計(jì)不少于四十多種[4]，主要有：政府信用、法律變更、審批延誤、政治決策失誤和過(guò)程冗長(zhǎng)、公眾反對(duì)、不可抗力、融資、市場(chǎng)收益不足、項(xiàng)目唯一性、配套設(shè)施服務(wù)提供、市場(chǎng)需求變化、收費(fèi)變更、腐敗等風(fēng)險(xiǎn)……

談起政府信用風(fēng)險(xiǎn)，在中國(guó)，政府屬于強(qiáng)勢(shì)的一方，它能主導(dǎo)著整個(gè)項(xiàng)目的發(fā)展方向和進(jìn)度.雖然政府部門不完全了解項(xiàng)目的具體情況，而熟知項(xiàng)目情況企業(yè)一方，卻沒(méi)有平等的決策權(quán).很多項(xiàng)目之所以失敗，是因?yàn)閺?qiáng)勢(shì)的政府隨意違背合約的承諾導(dǎo)致合作企業(yè)利益受損，而退出；在企業(yè)利益受損后，企業(yè)沒(méi)有渠道狀告政府，獲得損失補(bǔ)償.這也導(dǎo)致了一些企業(yè)不敢介入PPP項(xiàng)目原因之一.

受技術(shù)水平、資金等制約，政府更喜好與央企國(guó)企合作.但由于PPP項(xiàng)目時(shí)間周期性很長(zhǎng)，與政府、國(guó)企長(zhǎng)官行政任職周期產(chǎn)生的短期效應(yīng)等矛盾突出；民營(yíng)資本力量雄厚，她的參與，對(duì)于打破壟斷，建立約束機(jī)制發(fā)揮了重要作用.這應(yīng)引起政府部門的高度重視.政府必須轉(zhuǎn)變對(duì)待民營(yíng)企業(yè)的態(tài)度，把民營(yíng)資本當(dāng)作是政府的合作伙伴，形成平等的關(guān)系主體，進(jìn)而公平合作.英法兩國(guó)在施行PPP模式時(shí)，都比較重視并強(qiáng)調(diào)公共部門一定要與私人資本建立合作伙伴關(guān)系，支持并鼓勵(lì)私人資本參與到PPP項(xiàng)目中.

反之，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目不代表排擠國(guó)有企業(yè).我國(guó)與西方相對(duì)比較純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相比，有所相同；我國(guó)國(guó)有企業(yè)在基礎(chǔ)實(shí)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域占主要地位.因此，許可符合特殊約定條件的國(guó)有企業(yè)可以按社會(huì)資本的身份參與PPP項(xiàng)目是比較符合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)狀實(shí)際.

3 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施

PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素相當(dāng)復(fù)雜，建議政府監(jiān)管應(yīng)從定性研究向定量研究逐步過(guò)渡.所謂的定性是指風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與應(yīng)對(duì)、成功因素識(shí)別、政府職能等，而定量是政府信用（擔(dān)保）價(jià)值的評(píng)估、特許期長(zhǎng)度的確定與調(diào)整、定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制等.

3.1 立法先行，規(guī)劃前瞻

不論廣義PPP還是俠義PPP，都應(yīng)該以法的形式予以規(guī)范.當(dāng)前雖然已經(jīng)有部門規(guī)章，但是效力級(jí)別相對(duì)比較低，只能約束建設(shè)等部門系統(tǒng)，無(wú)法約束地方政府乃至假借政府名義不可為而為之的行為.如，某市發(fā)改委主辦的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》討論會(huì)后，辦法隨即出臺(tái)[5].有人請(qǐng)教發(fā)改委的工作人員，該辦法與PPP兩者的差別是什么?該工作人員沒(méi)辦法解釋清楚.這樣的文件發(fā)下去比較容易引發(fā)地方政府的認(rèn)識(shí)歧意和操作者無(wú)所適從.

嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃法，抓牢合法合理規(guī)劃，尤其適合的長(zhǎng)遠(yuǎn)合理規(guī)劃，決不能“拍腦袋”或“朝令夕改”.規(guī)劃應(yīng)與實(shí)際相匹配，以免因不合實(shí)際或影響民眾，造成民眾反對(duì)等事件發(fā)生.同時(shí)，還要做好一系列操作性很強(qiáng)的“頂層設(shè)計(jì)”政策框架，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，讓項(xiàng)目順應(yīng)規(guī)劃設(shè)計(jì)軌道運(yùn)行.

3.2 規(guī)范管理，循序漸進(jìn)

目前，相當(dāng)多PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是靠經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有可靠可行的定性標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有準(zhǔn)確明了的定量分析.易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的偏差，甚至有可能導(dǎo)致一些參與方獲得暴利，還有可能出現(xiàn)有意識(shí)的利益輸送.判斷風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的偏差是具有一定技術(shù)性，長(zhǎng)效性的活動(dòng).

（1）項(xiàng)目前期可以采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商機(jī)制，邀請(qǐng)多個(gè)社會(huì)團(tuán)體或企業(yè)來(lái)幫助政府完成PPP項(xiàng)目的預(yù)判和建議，提出技術(shù)措施、資金路線、回報(bào)期望要求等.前期策劃階段與建設(shè)經(jīng)營(yíng)維護(hù)階段可以分開(kāi)，也可以一并進(jìn)行，但要區(qū)別對(duì)待.

（2）過(guò)程中的主要風(fēng)險(xiǎn)處置與規(guī)避，首先政府應(yīng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，設(shè)置附加審批條件限制；第二，應(yīng)有抗衡市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，確定“產(chǎn)品”的銷量和價(jià)格，建立明確調(diào)價(jià)機(jī)制；當(dāng)法律和政策缺乏穩(wěn)定性時(shí)，可以適當(dāng)同意投資方要求更高的投資回報(bào)率作為承擔(dān)更高政策風(fēng)險(xiǎn)的一種補(bǔ)償，或政府直接對(duì)可能出現(xiàn)的政策、法律風(fēng)險(xiǎn)做出承諾；還有，雙方還應(yīng)明確特許期末資產(chǎn)處置方式和稅收等.

（3）采取定量評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、定性分析辦法，合理界定風(fēng)險(xiǎn)邊界，建立一系列有針對(duì)性、操作性強(qiáng)的管理制度和辦法.比如，如何應(yīng)對(duì)政府的績(jī)效考核付費(fèi)制度，各參與方可持續(xù)性回報(bào)機(jī)制以及誠(chéng)信處置辦法等，使項(xiàng)目能夠順利推進(jìn)并達(dá)到預(yù)期目標(biāo).避免出現(xiàn)決策失誤、過(guò)程冗長(zhǎng)、審批延誤等問(wèn)題.

（4）往往與一般建設(shè)工程不同的城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，有眾多不確定因素，即有較大變化的時(shí)間和空間，因此，合同中一定要約定完整、建立彈性的磋商機(jī)制和協(xié)商談判原則，以便來(lái)明確或?qū)崿F(xiàn)各方的需求.

3.3 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要的目的是為了減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，達(dá)到各盡所能地控制好分擔(dān)給自己的風(fēng)險(xiǎn)，并使項(xiàng)目成功有效地工作.

（1）由于PPP項(xiàng)目的參與者掌握的資源不同，面對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的能力水平也不盡相同.風(fēng)險(xiǎn)必須由最合適的一方來(lái)承擔(dān)，參與各方中哪方對(duì)哪種風(fēng)險(xiǎn)控制力最有效最顯著，就必須由發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)方控制哪種風(fēng)險(xiǎn).即，各盡所能，發(fā)揮各方賦性優(yōu)勢(shì)原則.

（2）合適匹配協(xié)調(diào)原則.即，高收益高風(fēng)險(xiǎn)，低收益低風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)相對(duì)的有“話語(yǔ)權(quán)”的公平.唯有公平，各個(gè)項(xiàng)目參與者才能持續(xù)共同地為實(shí)現(xiàn)同一個(gè)目標(biāo)而努力奮斗，形成緊密和諧的利益共同體.

（3）量力而行、各盡其能原則.承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要同各參與方的能力相適應(yīng)，必須要有上限.如果哪方承擔(dān)了她無(wú)法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，必定會(huì)因缺乏能力失控、成果失控，造成無(wú)法估量的損失，甚至合作失敗.

以上是原則性、框架性要求.在PPP項(xiàng)目具體運(yùn)營(yíng)中，一定要注意因地制宜，循序漸進(jìn)，不能墨守成規(guī)，在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善自我.

4 結(jié)束語(yǔ)

研究國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目，總結(jié)其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以PPP項(xiàng)目模式施行的應(yīng)注重高層立法，至少在國(guó)務(wù)院層級(jí)以上，保護(hù)公眾利益；做好規(guī)劃，建立公平、合理、透明、高效、長(zhǎng)效的決策機(jī)制，充分研究與理性預(yù)判市場(chǎng)前景；簡(jiǎn)化流程，減少紛爭(zhēng)，建立政府與企業(yè)的平等關(guān)系；建立誠(chéng)信政府和績(jī)效考核制度，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)量力共擔(dān)、利益依險(xiǎn)共享原則；公眾參與，避免利益輸送，采用“陽(yáng)光下”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇投資者并簽訂長(zhǎng)期合作協(xié)議（不應(yīng)由于換屆、人事變動(dòng)而隨意更改），市場(chǎng)預(yù)判中出現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)提出相應(yīng)的對(duì)策；充分做好事前、事中管理與控制，各方合理、公平、動(dòng)態(tài)地承擔(dān)項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)；確有爭(zhēng)議無(wú)法商榷，盡可能采用仲裁.

因PPP實(shí)質(zhì)是通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)聯(lián)合獲得，是行政行為和民事行為的混合行為，是組合合同.為達(dá)到合同的法律保障效力，簽訂合同時(shí)，應(yīng)依據(jù)PPP項(xiàng)目的類型特點(diǎn)，合理策劃和確定合同性質(zhì)，依法依性質(zhì)分別設(shè)置不同的爭(zhēng)議解決辦法，才是對(duì)社會(huì)資本參與各方利益的最好保護(hù).

〔1〕H M Treasury.Standardizationof PFI Contracts V4[M]. 1 Horse Guards Road,London:Correspondence and Enquiry Unit,2007.

〔2〕中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào).（新華社北京2013年11月12日電）.

〔3〕王守清.我國(guó)PPP研究與實(shí)踐概述.新浪實(shí)名微博：http: //weibo.com/botppp.

〔4〕國(guó)內(nèi)外九個(gè)PPP項(xiàng)目失敗案例及評(píng)價(jià).環(huán)衛(wèi)科技網(wǎng)，2015-08-09.

〔5〕陳坤龍.我國(guó)地方政府PPP項(xiàng)目指南框架構(gòu)建研究[D].重慶大學(xué),2013.

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：A

：1673-260X（2017）05-0099-02

2017-01-11