農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市初探

溫利

（開封大學(xué) 土木建筑工程學(xué)院，開封 475000）

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市初探

溫利

（開封大學(xué) 土木建筑工程學(xué)院，開封 475000）

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及本集體成員才能使用集體建設(shè)用地使用權(quán)，而且是無償?shù)?、限制流轉(zhuǎn)的，同時(shí)規(guī)定集體外的建設(shè)用地原則上為國(guó)有土地.這與我國(guó)土地改革的方向和目標(biāo)背道而馳，土地改革要求實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià).因此，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，實(shí)現(xiàn)有償有限期使用的改革也勢(shì)在必行.本文基于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市面臨的利益分配困難的核心問題，提出了解決思路和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有償有限期使用的實(shí)施路徑.

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；同等入市；核心問題；入市路徑

現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及本集體成員才能使用集體建設(shè)用地使用權(quán)，而且是無償?shù)摹⑾拗屏鬓D(zhuǎn)的，同時(shí)規(guī)定集體外的建設(shè)用地原則上為國(guó)有土地.因此，從來源上看，國(guó)有土地包括存量國(guó)有土地和從農(nóng)村集體征收而來的增量國(guó)有土地，存量國(guó)有土地?cái)?shù)量有限，從農(nóng)村集體征收而來的增量國(guó)有土地則需出于公共利益的目的，那么，非公共利益建設(shè)用地從何而來？為此，借助新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的契機(jī)、農(nóng)村土地改革的推動(dòng)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有償有限期使用改革也勢(shì)在必行.

1 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市面臨的核心問題

在加速城市化進(jìn)程中，農(nóng)村土地被大量征收，土地增值收益巨大，但農(nóng)民卻無法公平地分享土地收益.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市后所獲得收益沒有明確的分配機(jī)制，增值收益如何做到合理分配，是入市改革的核心問題，也是多年以來一直懸而未決的征地補(bǔ)償難題.不僅政府與集體、農(nóng)民之間的土地增值收益分配不易確定，不同集體之間的土地增值收益如何協(xié)調(diào)平衡更是難題.對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地而言，土地使用權(quán)出讓收益全部上繳地方財(cái)政并實(shí)行收支兩條線管理，不同用途、不同區(qū)位的地塊出讓收益雖然差距很大，但政府可以統(tǒng)一調(diào)配和使用，不存在出讓收益的平衡問題.而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分屬不同的集體經(jīng)濟(jì)組織，因規(guī)劃用途、交通區(qū)位的不同帶來的入市收益差異一般很大，如果不能通過適當(dāng)方式予以平衡，就會(huì)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間造成苦樂不均，引發(fā)矛盾.

中共中央十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng).這其實(shí)是一個(gè)市場(chǎng)資源重新配置的問題，而重新配置資源肯定會(huì)打破既有的利益格局.必須有效平衡不同利益主體之間的利益關(guān)系，構(gòu)建起合理的土地流轉(zhuǎn)收益平衡機(jī)制，才能更快的促進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的實(shí)施，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià).

2 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市核心問題的解決思路

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市后所獲得收益沒有明確的分配機(jī)制，增值收益如何做到合理分配，是入市改革的核心問題，解決核心問題的思路如下：

2.1 明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的土地收益分配原則

農(nóng)村集體建設(shè)用地歸農(nóng)民集體所有，基于產(chǎn)權(quán)理論集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的初次分配理應(yīng)歸農(nóng)民集體所有的原則，應(yīng)按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、再次分配政府參與”的原則進(jìn)行土地利益分配.，政府不參與收益的初次分配，而是通過征收土地增值稅、契稅、土地使用稅、登記管理費(fèi)等稅費(fèi)來參與收益二次分配.

2.2 構(gòu)建外部分配機(jī)制：政府通過稅收參與土地增值收益的分配

政府通過征收土地增值稅、契稅、土地使用稅、登記管理費(fèi)等稅費(fèi)來參與收益二次分配.相對(duì)應(yīng)的，《稅收管理法》要進(jìn)行調(diào)整，明確確定征收的比例.以土地增值稅為例，現(xiàn)行土地增值稅的納稅人是轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個(gè)人，并不包括集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)的范圍，但是集體建設(shè)用地可以參照其標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)則進(jìn)行制定.首先，在現(xiàn)行的《稅收管理法》土地增值稅的條例中增加一個(gè)新的稅目：集體建設(shè)用地使用權(quán)的有償讓與，繳納土地增值稅.相應(yīng)的，土地增值稅納稅義務(wù)人必須拓寬范圍.其次，確定征稅稅率.集體建設(shè)用地的土地增值的大部分應(yīng)該歸土地所有權(quán)人所有，同時(shí)，農(nóng)村土地集體所有與城鎮(zhèn)土地國(guó)家所有有著本質(zhì)的區(qū)別，國(guó)家不應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)行土地增值稅累進(jìn)稅率爭(zhēng)奪農(nóng)村土地增值份額.所以，要參考我國(guó)目前的相關(guān)法律制定適合集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中利益分配關(guān)系的土地增值稅的稅率.從《中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例》可以看出，增值稅的基本稅率是17%，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地增值稅暫行條例》中土地增值稅的稅率為四級(jí)超率累進(jìn)稅率30%、40%、50%、60%，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和土地改革的目標(biāo)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中土地收益的分配要向集體內(nèi)部?jī)A斜，所以集體建設(shè)用地使用權(quán)有償讓與過程中土地增值稅的稅率可定在17%-25%之間，高于增值稅的基本稅率，低于現(xiàn)行土地增值稅的最低稅率.在實(shí)際操作中，各地是要分幾個(gè)幅度實(shí)行累進(jìn)稅率還是只確定一個(gè)適用稅率，各地政府可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況選擇.建議盡量選擇低稅率，剩余增值額過高部分由集體取得.

2.3 構(gòu)建內(nèi)部分配機(jī)制：土地收益在集體內(nèi)部進(jìn)行分配

首先，集體成員權(quán)資格的認(rèn)定.集體成員參與土地收益的內(nèi)部分配，首先需確認(rèn)其集體成員的資格.在現(xiàn)實(shí)的試點(diǎn)操作中，大多以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)界定集體成員的資格狀況，若基于戶籍界定集體成員的資格，必須完善當(dāng)?shù)貞艏w出遷入的詳細(xì)規(guī)定，這與城市戶籍制度將有所區(qū)別.戶籍之外，還可以考慮一些附加因素作為集體成員資格認(rèn)定的參考標(biāo)準(zhǔn)，如，在所在集體生活的時(shí)間的長(zhǎng)短、對(duì)集體所做出的義務(wù)和貢獻(xiàn)等.其次，確定收益分配方案.對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的土地收益，歸于農(nóng)村集體的部分如何分配，必須制定具體的收益分配方案.收益分配方案關(guān)系每一位集體成員所得的利益多少，因此，需要絕對(duì)多數(shù)的成員同意才具有效力，才能實(shí)施.最后，確定集體成員參與收益分配的最低份額.具體分析如下：土地收益在分配之前先扣掉必須用于支出的和必要不可預(yù)見費(fèi)用外，剩余資金的70%以上應(yīng)當(dāng)分配給符合集體成員資格的個(gè)人，剩余不高于30%部分作為集體預(yù)留，同時(shí)確定預(yù)留資金可以使用的用途范圍和方向，應(yīng)該主要用于農(nóng)村集體的長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完善建設(shè)以及集體內(nèi)成員的社會(huì)養(yǎng)老和保障的建設(shè).

總之，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的土地收益的分配，要兼顧國(guó)家、集體、農(nóng)民三者之間的關(guān)系，特別要注重農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益.

3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的路徑建議

3.1 構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有償有限期使用的發(fā)展目標(biāo)

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有償使用即集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)人在一定年限內(nèi)將集體建設(shè)用地使用權(quán)以出讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等形式讓與使用權(quán)人，由使用權(quán)人向所有權(quán)人支付土地有償使用費(fèi)的行為.而在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng).在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，這不僅確立了農(nóng)地改革中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有償有限期使用的發(fā)展目標(biāo)，也為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有償有限期使用的改革指明了方向.在農(nóng)村建設(shè)用地使用的實(shí)際操作中，土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃劃定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用范圍，并列入年度用地計(jì)劃后，才能以出讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等形式有償讓與.農(nóng)民集體行使的存量建設(shè)用地和規(guī)劃建設(shè)用地，其使用權(quán)的的轉(zhuǎn)移必須以合同形式確定下來，使用集體建設(shè)用地用于經(jīng)營(yíng)性目的的，要以有償使用方式取得，用于集體公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)依法經(jīng)批準(zhǔn)使用集體所有土地的，可以采用無償使用的方式.

3.2 合理確定不同性質(zhì)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的初次流轉(zhuǎn)時(shí)的最高使用年限

集體建設(shè)用地有償使用的年限，由土地所有者和使用者協(xié)商確定，在滿足最高年限不得超過同類用途國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的最高年限的前提下，結(jié)合不同用途房地產(chǎn)的特征、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程、當(dāng)?shù)氐墓I(yè)化程度等因素來確定，如，住宅用地70年，工業(yè)用地30年，商業(yè)用地25年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地40年，商業(yè)、旅游、娛樂用地20年，綜合或者其他用地30年.以住宅和工業(yè)用地為例分析，住宅用地的土地使用年限70年，與城市住宅用地保持統(tǒng)一，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的生活環(huán)境；工業(yè)化程度高的地區(qū)，因?yàn)榘l(fā)展變化快，而且工業(yè)對(duì)環(huán)境的影響大，需要不斷進(jìn)行用地規(guī)劃調(diào)整，所以工業(yè)用地可以確定為30年.據(jù)此思路并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展，制定合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的初次流轉(zhuǎn)時(shí)的最高使用年限.

3.3 發(fā)揮政府的管理職能，建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的地價(jià)評(píng)估體系

參照國(guó)有土地定價(jià)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行定價(jià)評(píng)估，實(shí)施最低保護(hù)價(jià)制度，為集體土地市場(chǎng)提供地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，防止集體資產(chǎn)流失.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有償有限期使用，在土地所有者與使用者簽訂的書面合同中必須有體現(xiàn)：合同不僅要寫明雙方當(dāng)事人的基本情況、權(quán)利義務(wù)，土地的位置、范圍、用途、使用條件，還要明確土地的使用年限、土地有償使用費(fèi)或土地收益標(biāo)準(zhǔn)及支付方式、期限屆滿時(shí)土地使用權(quán)及地上建筑物的處理辦法、土地被依法征收時(shí)征地補(bǔ)償費(fèi)的分配辦法和土地有償使用費(fèi)的退還辦法等內(nèi)容.最后，政府必須加強(qiáng)對(duì)土地交易市場(chǎng)的監(jiān)管，確保公平競(jìng)爭(zhēng)，真正實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的有償有限期使用.

3.4 規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件、方式和程序，完善相關(guān)配套制度

首先，必須經(jīng)過確權(quán)登記、權(quán)屬清晰的土地才能入市，入市后土地的使用也必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地用途管制對(duì)其的要求；其次，借鑒國(guó)有土地的入市交易的方式，出讓可以通過招標(biāo)、拍買、掛牌的方式實(shí)現(xiàn)，轉(zhuǎn)讓可以通過出租、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、合作等方式實(shí)現(xiàn)；再次，必須制定合理的入市程序，并嚴(yán)格執(zhí)行.借鑒國(guó)有土地入市的流程，細(xì)化入市申請(qǐng)、行政主管部門審核評(píng)估、發(fā)布交易信息、簽訂流轉(zhuǎn)合同、繳費(fèi)登記，直至取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)證的整個(gè)過程.最后，完善相關(guān)的配套制度.比如，統(tǒng)一國(guó)有和集體土地使用權(quán)到期后的產(chǎn)權(quán)處置辦法.2016年11月27日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》發(fā)布，明確提出要研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，建議國(guó)家合并研究集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，土地及其地上建構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)處置問題，提供統(tǒng)一的解決方案.其基本原則是盡量使集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地在土地使用期限屆滿后產(chǎn)權(quán)的歸屬處置方式趨同，打破二元管理體制，為實(shí)現(xiàn)二者的“同權(quán)同價(jià)同責(zé)”創(chuàng)造條件.此外，也要完善土地規(guī)劃制度，落實(shí)耕地保護(hù)制度，這是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的前提，事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益與糧食安全問題，必須嚴(yán)格執(zhí)行.

總之，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市最終將打破原有制度對(duì)集體土地的諸多限制，盤活農(nóng)民資產(chǎn)、增加農(nóng)民收入、減少農(nóng)村與城市收人差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的真正實(shí)現(xiàn).

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F321.1

：A

：1673-260X（2017）05-0093-03

2017-02-02

2016年度河南省社科聯(lián)、河南省經(jīng)團(tuán)聯(lián)調(diào)研課題：新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革問題研究（SKL-2016-3538）