以區(qū)域化黨建助推基層社會(huì)治理創(chuàng)新
——以上海市松江區(qū)為例

郭 瑋

(中共松江區(qū)委黨校 教研室，上海 松江 201620)

以區(qū)域化黨建助推基層社會(huì)治理創(chuàng)新
——以上海市松江區(qū)為例

郭 瑋

(中共松江區(qū)委黨校 教研室，上海 松江 201620)

創(chuàng)新社會(huì)治理的重心在基層，提高黨建科學(xué)化水平的重心也在基層。新形勢(shì)下，把尊重在職黨員主體地位的理念化為具體制度、機(jī)制及行為規(guī)范，形成黨建支持共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等人民團(tuán)體共同發(fā)揮作用的共建格局，才能提升基層治理水平與治理實(shí)效，回應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

區(qū)域化黨建；基層社會(huì)治理；創(chuàng)新

隨著政治社會(huì)化、社會(huì)多元化及黨員結(jié)構(gòu)的變遷，以單位制黨建為依托的封閉式、垂直型黨建模式逐漸暴露出時(shí)代局限性。在此背景下，區(qū)域化黨建作為單位制黨建模式的延伸與拓展，日漸成為社區(qū)黨建謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要趨勢(shì)。社區(qū)黨建的重點(diǎn)是把社區(qū)所在地的政府組織、企事業(yè)單位組織和社會(huì)團(tuán)體組織有效組織起來(lái)，整合社區(qū)各類資源，發(fā)揮各自功能，改善社區(qū)環(huán)境，解決社區(qū)的共同需求，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域化黨建契合對(duì)城市社區(qū)善治結(jié)構(gòu)的需求，以區(qū)域化黨建為抓手和載體，助推基層社會(huì)治理創(chuàng)新，對(duì)整合區(qū)域黨建資源、優(yōu)化基層黨建格局及推動(dòng)區(qū)域單位共駐共建共享共治，具有重大的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、以區(qū)域化黨建助推基層社會(huì)治理創(chuàng)新的實(shí)踐探索

區(qū)域化黨建指“在一定區(qū)域內(nèi)，黨組織對(duì)行政、居民區(qū)以及駐區(qū)各類組織實(shí)行政治、組織、文化等全面引導(dǎo)和整合，推進(jìn)社區(qū)黨建工作由‘垂直管理’向‘區(qū)域整合’轉(zhuǎn)變，由‘條塊分割’向‘條塊結(jié)合、以塊為主’轉(zhuǎn)變?！盵1]把區(qū)域內(nèi)不同隸屬關(guān)系的黨組織和黨員凝聚起來(lái)，共同推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，參與社區(qū)治理，是上海市松江區(qū)區(qū)域化黨建面臨的重要課題。

(一)深化“雙報(bào)到”制度，監(jiān)督制約在職黨員

第一，建立健全定期和不定期聯(lián)系溝通機(jī)制。在職黨員進(jìn)社區(qū)，應(yīng)本著組織安排與自愿服務(wù)相結(jié)合的原則，充分利用業(yè)余時(shí)間，以志愿服務(wù)形式參與社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮先進(jìn)性。組織關(guān)系不在現(xiàn)居住地的在職黨員、離退休黨員和流動(dòng)黨員，應(yīng)持《黨員聯(lián)系報(bào)到單》主動(dòng)到現(xiàn)居住地居民區(qū)黨組織亮明黨員身份，按居住地黨組織的要求，提供聯(lián)系方式，實(shí)現(xiàn)聯(lián)系溝通的長(zhǎng)效性。

第二，建立健全報(bào)到回執(zhí)制度。方松社區(qū)黨工委以“三給”工作法激活在職黨員服務(wù)群眾的動(dòng)力機(jī)制，并對(duì)在職黨員形成監(jiān)督?！敖o位子”主要確保駐區(qū)單位和在職黨員有用武之地，重點(diǎn)吸收規(guī)模較大的駐區(qū)單位黨組織加入，在社區(qū)成員代表會(huì)議中，駐區(qū)單位代表比例不低于代表總數(shù)的一半；“給任務(wù)”主要調(diào)動(dòng)駐區(qū)單位和在職黨員的積極性，社區(qū)黨工委以共同政治目標(biāo)、社區(qū)利益與實(shí)際需求為基礎(chǔ)，主動(dòng)與駐區(qū)單位黨組織聯(lián)系，聽取意見(jiàn)；“給榮譽(yù)”主要激勵(lì)駐區(qū)單位和在職黨員發(fā)揮應(yīng)有作用，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、微信、微平臺(tái)等新媒體，對(duì)先進(jìn)集體和個(gè)人事跡進(jìn)行宣傳報(bào)道，凝聚思想共識(shí)，匯聚前行力量。

(二)不斷深化運(yùn)行機(jī)制，提升社會(huì)治理能級(jí)

第一，建立健全聯(lián)席會(huì)議制度。建立聯(lián)合會(huì)議制度，一事一議，提升社會(huì)治理的針對(duì)性和實(shí)效性。積極打造在職黨員“六帶頭六不要”機(jī)制，即帶頭參加一次夜間巡邏、帶頭提供一次專長(zhǎng)服務(wù)、帶頭參與一次清潔家園勞動(dòng)、帶頭參加一次獻(xiàn)愛(ài)心捐款活動(dòng)、帶頭為和諧小區(qū)建設(shè)獻(xiàn)一計(jì)、帶頭結(jié)對(duì)一戶家庭，不違章搭建、不亂停車輛、不毀綠種菜、不放任寵物、不飼養(yǎng)家禽、不違規(guī)租賃?！傲鶐ь^六不要”機(jī)制成為在職黨員的“硬約束”，促進(jìn)黨員志愿服務(wù)的常態(tài)化。

第二，深化黨建項(xiàng)目化管理。緊緊圍繞黨和政府的中心工作，圍繞基層黨建的重難點(diǎn)，精心打磨接地氣的黨建項(xiàng)目，推動(dòng)黨建責(zé)任制有效落實(shí)。建立“三聯(lián)”工作法，以居民自治、社區(qū)共治和聯(lián)合整治為特征，融合百姓力量，破解阻礙發(fā)展的頑瘴痼疾，激活在職黨員服務(wù)群眾的內(nèi)生動(dòng)力，打通在職黨員參與社會(huì)治理的“最后一公里”。

(三)凝聚多方智慧，破解社會(huì)治理難題

第一，發(fā)揮決策議事平臺(tái)功能。推行居民區(qū)黨組織主導(dǎo)的決策聽證會(huì)、矛盾協(xié)調(diào)會(huì)和政務(wù)評(píng)議會(huì)制度，通過(guò)議事協(xié)商解決社區(qū)治理過(guò)程中的急難愁問(wèn)題。在居民區(qū)設(shè)立區(qū)域性議事會(huì)，擴(kuò)大參與主體，納入駐區(qū)單位，與居民共同商議區(qū)域內(nèi)的重大問(wèn)題。

第二，豐富服務(wù)群眾載體。推進(jìn)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，補(bǔ)短板、破瓶頸，結(jié)合黨代表、人大代表和政協(xié)委員聯(lián)系走訪村居等方法，逐漸完善駐區(qū)單位黨組織、黨員經(jīng)常性主動(dòng)走訪區(qū)域內(nèi)黨員群眾制度。在居民區(qū)推行“大黨委制”，倡導(dǎo)社區(qū)民警、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、駐區(qū)單位和社會(huì)組織等各方黨員代表，通過(guò)程序兼任居民區(qū)黨組織成員，提高居民區(qū)黨組織整合、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)區(qū)域黨建資源的水平，合力解決社區(qū)建設(shè)的管理難題。

第三，注重發(fā)揮社會(huì)組織力量。社會(huì)組織具有第三方屬性，其成立的宗旨和目標(biāo)決定了它更加關(guān)注和維護(hù)公共利益，可以不以私利為出發(fā)點(diǎn)維護(hù)公眾的合法利益。[2]

二、以區(qū)域化黨建助推基層社會(huì)治理創(chuàng)新的制約瓶頸及原因

“社區(qū)發(fā)展是社會(huì)化發(fā)育的重要標(biāo)志，也是社會(huì)化組織的基本形態(tài)之一?！盵3]社區(qū)內(nèi)各類組織形態(tài)的成長(zhǎng)和發(fā)育既是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。經(jīng)過(guò)探索與實(shí)踐，雖然形成了黨員知情制度、通報(bào)制度和教育管理制度等，但各項(xiàng)體制機(jī)制仍不完善，有的過(guò)于籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)；有的只是原則性口號(hào)，既無(wú)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，又無(wú)具體操作程序，難以有效執(zhí)行。

(一)“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制功能有待深入挖掘和充分發(fā)揮

第一，“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制功能發(fā)揮不明顯?！?”是社區(qū)黨工委，“3”是在社區(qū)黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，建立行政黨組、社區(qū)綜合黨委和居民區(qū)黨委的整體框架結(jié)構(gòu)。駐區(qū)單位成百上千，社區(qū)黨工委吸納3名左右的駐區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人進(jìn)入黨工委班子，代表性不夠。在實(shí)際運(yùn)行中，社區(qū)黨工委會(huì)議的主要議題是干部任免、發(fā)展黨員等社區(qū)工作，駐區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人不熟悉社區(qū)工作，但仍須參加會(huì)議，這會(huì)影響干部人事工作的保密性。

第二，行政黨組的硬性約束力較弱。被吸納進(jìn)黨工委班子的大多是垂直管理的職能場(chǎng)所，以體制內(nèi)單位為主，“一組兩委”中行政黨組基本變成街道辦事處與垂直管理的職能場(chǎng)所間比較松散的平臺(tái)。有的居民區(qū)黨委幾乎全部由兼職人員組成，尚未進(jìn)行實(shí)體化運(yùn)作。“一分部署，九分落實(shí)”，如果對(duì)制度和政策的執(zhí)行力不強(qiáng)，必然導(dǎo)致部分制度和政策成為擺設(shè)。

(二)條塊行政關(guān)系亟需進(jìn)一步理順

第一，居委會(huì)行政工作的主要任務(wù)和基本職能亟需理順?！吧厦媲l線，下面一根針”，社區(qū)對(duì)各項(xiàng)工作只有招架之力。在一定程度上，繁重的行政事務(wù)將影響黨建的有效開展，削弱黨建的影響力和輻射力。區(qū)域內(nèi)黨組織與社區(qū)黨工委缺少經(jīng)常性聯(lián)系，社區(qū)黨工委下屬的黨組織與其他黨組織之間的聯(lián)系溝通不多，合作開展的黨建活動(dòng)缺少特色，服務(wù)黨員、服務(wù)群眾的方式比較單一。

第二，黨建工作聯(lián)席會(huì)議制度功能亟需充分發(fā)揮。每年定期召開聯(lián)席會(huì)議，商討社區(qū)建設(shè)及社區(qū)黨建的重大問(wèn)題，提出對(duì)策建議，雖起到了推動(dòng)作用，但沒(méi)有剛性約束力，更多表現(xiàn)為一種松散的臨時(shí)組織，只是協(xié)商和聯(lián)誼，缺乏制度性規(guī)定，穩(wěn)定性不足，導(dǎo)致聯(lián)席會(huì)議功能和作用的真正發(fā)揮取決于社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人的能力、水平和駐地單位負(fù)責(zé)人的態(tài)度、素質(zhì)。

(三)社區(qū)黨組織的科學(xué)定位有待進(jìn)一步明確

第一，社區(qū)黨建的科學(xué)定位不明確。一是對(duì)社區(qū)黨建的重要意義認(rèn)識(shí)不足，存在重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕黨的建設(shè)傾向。二是就黨建開展黨建，存在簡(jiǎn)單的自我管理、自我提高、自我完善取向，在一定程度上導(dǎo)致社區(qū)單位黨建聯(lián)建共建的作用發(fā)揮不明顯，部分共建單位和在職黨員積極性和主動(dòng)性不高。

第二，社區(qū)黨組織區(qū)域政治核心功能不明確。社區(qū)黨建的兩大重點(diǎn)任務(wù)，一是健全完善黨的基層組織和活動(dòng)方式；二是鞏固發(fā)展黨的群眾基礎(chǔ)，密切黨群關(guān)系，核心和關(guān)鍵在于黨通過(guò)健全完善的組織體系和社區(qū)的有效活動(dòng)，構(gòu)建最廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)資源的有效整合。

(四)社區(qū)共商共治合力有待進(jìn)一步加強(qiáng)

第一，志愿者素質(zhì)需要提高。直接參與社區(qū)建設(shè)的志愿者多數(shù)是阿姨，雖具有參與社區(qū)服務(wù)的熱情和積極性，經(jīng)驗(yàn)豐富，但年齡較大、文化程度偏低，工作質(zhì)量和效果距離預(yù)期目標(biāo)還有一定差距。新形勢(shì)下的社區(qū)建設(shè)迫切需要在職黨員服務(wù)群眾、奉獻(xiàn)社會(huì)，充分發(fā)揮先鋒模范作用。

第二，在職黨員參與社區(qū)的意識(shí)較弱。雖建立了“雙報(bào)到”制度，但實(shí)際報(bào)到率和參與率都不高。調(diào)研顯示，松江區(qū)在職黨員報(bào)到人數(shù)占在職黨員總數(shù)的52%左右，參與社區(qū)活動(dòng)的在職黨員人數(shù)占報(bào)到黨員人數(shù)的49%左右。未報(bào)到的在職黨員中，有的黨性意識(shí)不強(qiáng)，有的認(rèn)為活動(dòng)價(jià)值不大，有的認(rèn)為活動(dòng)不能發(fā)揮黨員的實(shí)際特長(zhǎng)。只有讓在職黨員積極投身社區(qū)大舞臺(tái)，社區(qū)功能才能真正凸顯放大。

三、以區(qū)域化黨建助推基層社會(huì)治理創(chuàng)新的對(duì)策

以區(qū)域化黨建助推基層社會(huì)治理創(chuàng)新，是基層黨建需要持之以恒努力的實(shí)踐目標(biāo)。新形勢(shì)下，把尊重在職黨員主體地位的理念化為具體制度、機(jī)制及行為規(guī)范，形成黨建支持共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等人民團(tuán)體共同發(fā)揮作用的共建格局，才能提升基層治理水平與治理實(shí)效，回應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

(一)堅(jiān)持實(shí)踐導(dǎo)向，理順“1+3”領(lǐng)導(dǎo)體制

社區(qū)黨工委既是區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，也是社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心，理應(yīng)成為“地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性、公益性”的主導(dǎo)力量，擔(dān)負(fù)起指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)社區(qū)各項(xiàng)任務(wù)的政治責(zé)任。行政黨組、社區(qū)綜合黨委和居民區(qū)黨委在社區(qū)黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，分為不同條線，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)的行政組織、居民區(qū)和企事業(yè)單位，整合各類資源，形成社區(qū)建設(shè)發(fā)展和社會(huì)治理創(chuàng)新的合力。

第一，將社區(qū)黨工委委員分為專職委員和兼職委員兩類。專職委員由社區(qū)內(nèi)部人員組成，兼職委員由駐區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人組成，適當(dāng)增加兼職委員人數(shù)，增強(qiáng)廣泛性和代表性。

第二，創(chuàng)新黨工委會(huì)議召開的形式。涉及干部任免等社區(qū)內(nèi)部事務(wù)的黨工委會(huì)議，召集專職委員開會(huì)；涉及社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展議題的黨工委會(huì)議，則由兼職委員和專職委員共同參加。增強(qiáng)行政黨組對(duì)其成員的約束力，垂直管理的職能場(chǎng)所的年終考核、評(píng)先評(píng)優(yōu)及負(fù)責(zé)人提拔任用等事宜，均須聽取行政黨組的意見(jiàn)，以促進(jìn)垂直管理的職能場(chǎng)所更好地服務(wù)社區(qū)。

第三，以實(shí)踐活動(dòng)為紐帶，培養(yǎng)黨員的主體意識(shí)。“意識(shí)形態(tài)是具有符號(hào)意義的信仰和觀點(diǎn)的表達(dá)形式，它以表現(xiàn)、解釋和評(píng)價(jià)現(xiàn)實(shí)世界的方法來(lái)形成、動(dòng)員、指導(dǎo)、組織和證明一定的行為模式或方式，并否定其他一些行為模式或方式?！盵4]黨員主體作用的發(fā)揮首先依賴于主體意識(shí)的培育和確立，依賴于黨組織為黨員參與黨內(nèi)事務(wù)所提供的政治參與途徑及寬松良好的黨內(nèi)政治生態(tài)。

(二)優(yōu)化黨員教育管理，完善民主運(yùn)行機(jī)制

黨內(nèi)民主運(yùn)行機(jī)制是黨員主體地位得以落實(shí)的基本保障。第一，優(yōu)化黨員教育管理。加強(qiáng)黨員志愿者隊(duì)伍建設(shè)，把志愿服務(wù)作為聯(lián)系服務(wù)群眾的重要載體，以專業(yè)化團(tuán)隊(duì)建設(shè)為方向，深化黨員志愿服務(wù)力度。面對(duì)區(qū)域內(nèi)構(gòu)成較為復(fù)雜的黨員系統(tǒng)，實(shí)施黨員分類管理，實(shí)現(xiàn)黨員管理向全體黨員拓展。對(duì)屬地企事業(yè)單位黨員，通過(guò)黨建聯(lián)席會(huì)開展教育培訓(xùn)。按照屬地管理原則，依靠網(wǎng)格黨組織力量，可采取定期、不定期上門及靈活安排活動(dòng)等方式，建立黨員學(xué)習(xí)、實(shí)踐、活動(dòng)積分手冊(cè)，確保有黨員的地方就有黨組織，有黨組織的地方就有健全的黨組織生活。

第二，完善黨員知情機(jī)制。享有知情權(quán)是黨員行使權(quán)利的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，落實(shí)知情權(quán)使黨員主體地位的實(shí)現(xiàn)有制度機(jī)制保障。健全黨內(nèi)溝通機(jī)制，既要通過(guò)召開會(huì)議、印發(fā)文件、簡(jiǎn)報(bào)等傳統(tǒng)方式進(jìn)行，更要利用微信、微博、網(wǎng)絡(luò)教育等載體加以實(shí)現(xiàn)。

第三，完善黨員參與機(jī)制。規(guī)范黨支部議事規(guī)則，健全重大事項(xiàng)和重要決策票決制，建立黨員議事月制度，讓不同意見(jiàn)平等討論，形成暢所欲言、切磋探討的民主氛圍。

(三)健全激勵(lì)保障機(jī)制，促進(jìn)黨員主體意識(shí)

保障機(jī)制是發(fā)揮黨員主體地位的中心環(huán)節(jié)。第一，健全創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)機(jī)制。這是推動(dòng)激勵(lì)機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)的助動(dòng)力。把創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)與黨員教育相結(jié)合，建立定期思想分析制度，及時(shí)分析黨員的思想狀況、成長(zhǎng)需求；把理想信念教育與生活實(shí)際相結(jié)合，引發(fā)思想認(rèn)同和心靈共鳴。開展黨員愛(ài)心日、黨員承諾、黨員志愿者等主題鮮明、形式多樣的活動(dòng)，在實(shí)踐中激發(fā)黨員愛(ài)黨熱情。

第二，完善關(guān)懷幫扶機(jī)制。把黨內(nèi)關(guān)懷與黨員教育相結(jié)合，建立長(zhǎng)效溝通機(jī)制。通過(guò)設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)干部接待日、黨員意見(jiàn)箱、黨員網(wǎng)絡(luò)建議平臺(tái)、心理輔導(dǎo)室等方式，注重黨內(nèi)關(guān)懷和心理疏導(dǎo)，及時(shí)解除思想困惑、精神痛苦和心理障礙，培育黨員理性平和、自尊自信、陽(yáng)光向上的社會(huì)心態(tài)。

第三，健全黨員主體監(jiān)督機(jī)制。在充分發(fā)展黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)上，開辟有利于黨員監(jiān)督的直通車，建立黨員意見(jiàn)、批評(píng)、檢舉、控告、質(zhì)疑、評(píng)議等順暢上達(dá)和及時(shí)處理機(jī)制。把黨建情況作為黨組織參評(píng)的重要標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，黨建成效不突出和參與社區(qū)黨建不積極的黨組織不能參加評(píng)選。完善領(lǐng)導(dǎo)班子成員考核任免細(xì)則，年終、屆中和換屆選舉期間，均須聽取單位黨組織的意見(jiàn)。

[1]梁妍慧.區(qū)域化黨建是黨的建設(shè)的新課題[J].理論學(xué)刊，2010(10):21.

[2]孟維娜.社會(huì)組織在生態(tài)文明建設(shè)中的作用及實(shí)現(xiàn)路徑[J].長(zhǎng)春師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2016(3):26.

[3]鄧偉志.我的社會(huì)觀[M].北京：人民出版杜，2003:219.

[4]戴維·布萊克維爾.政治學(xué)百科全書[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002:345.

2016-10-02

上海市松江區(qū)軟課題項(xiàng)目“區(qū)域化黨建中黨員主體作用發(fā)揮機(jī)制研究”(16SJRKT24)。

郭瑋(1983- )，男，講師，碩士，從事馬克思主義基本理論和基層黨建理論研究。

D267

A

2095-7602(2017)01-0033-04