國內(nèi)外科技項目管理對比研究

紀軍+黃朝英

[摘 要] 自20世紀80年代初期以來，為了實施國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃的任務與目標，國內(nèi)外政府在對國民經(jīng)濟和國家安全具有重大意義的特定關(guān)鍵科學技術(shù)領域，先后推出了多項科技計劃。但是，由于體制機制的多種因素制約，科技計劃項目的監(jiān)督管理問題日益凸顯。本文通過對比研究國外及國內(nèi)先進省市科技計劃項目管理方面的成功經(jīng)驗，結(jié)合廣西現(xiàn)狀及存在問題，提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞] 國內(nèi)外；科技項目管理；對比；研究

[中圖分類號] G644 [文獻標識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）1-66-3

A Comparative Study on the Management of Science and Technology Projects at Home and Abroad

Ji Jun Huang Zhaoying

（Guangxi Institute of economic and social development， Nanning Guangxi 530000）

Abstract： Since the early 1980s， in order to implement the tasks and objectives of the national medium and long-term science and technology development plan， Chinese and foreign governments has launched a number of science and technology plans in the specific key areas of science and technology which are of great significance to the national economy and national security. However， due to the restriction of various factors of institutional mechanisms， the supervision and management of science and technology projects have become increasingly prominent. In this paper， by comparing the successful experiences of foreign and domestic advanced provinces and cities in science and technology project management， combined with the current situation and existing problems in Guangxi， related suggestions are put forward.

Key words： home and abroad； science and technology project management； comparison； research

科技計劃涉及科技系統(tǒng)設立的從國家級到省市地級等各級別科技計劃，主要包括創(chuàng)新基金、火炬計劃、省級、市級科技攻關(guān)、塊狀產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等項目。國家科技計劃是支持基礎研究和基礎性應用研究的主要方式，主要靠政府投入進行。企業(yè)通過獲取政府財政扶持，可以提升自主創(chuàng)新能力，提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力，是企業(yè)獲得低成本資金的有效途徑之一。但是，由于體制機制的多種因素制約，科技計劃項目的監(jiān)督管理問題日益凸顯。因此，如何做好科技計劃項目管理，已成為國內(nèi)外尤其是科技發(fā)達國家及地區(qū)促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要途徑[1]。

1 國外現(xiàn)狀

美國、日本、歐盟等科技發(fā)達國家，在科技計劃項目管理方面形成了各具特色的項目管理模式。

1.1 美國

美國的國家科技計劃主要靠政府投入，如基礎科學技術(shù)戰(zhàn)略計劃，還設立了專門的機構(gòu)國家科學基金會進行投入。重大科技項目的管理主要采取多元分散型的模式，立項要受到參眾兩院及司法部門的制約，由政府研究機構(gòu)、大學和工業(yè)研究機構(gòu)共同實施。這種方式既賦予研究與開發(fā)的自主性，又在各部門形成獨特的科技管理方式，科技成果轉(zhuǎn)化由市場推動。

1.2 歐盟

歐盟在項目管理方面，引入了集體和單獨無限責任制。不進行資金能力預評審、無須銀行擔保、合作伙伴之間不要求先簽合同等方面的優(yōu)勢，使得項目立項進度加快。項目款按照預先撥款85%，提交項目年度實施報告再撥款15%的方式進行。

1.3 英國

英國采取增強競爭機制、擇優(yōu)支持、優(yōu)勝劣汰的科技經(jīng)費分配方式。設立科學技術(shù)辦公室專門機構(gòu)開展政府投入，并實行嚴格的科技評價制度，對申請中的科研項目、進行中的科研項目管理、已完成的科研項目成果進行評價[2]。

1.4 日本

日本實行“官產(chǎn)學”投入的科技計劃項目管理模式，科學基金組織是政府投入的專門機構(gòu)。政府鼓勵私人企業(yè)依靠自己融資開展研究開發(fā)投入，以資金配比等方式給予一定融資，日本開發(fā)銀行和中小企業(yè)金融公庫提供低利率貸款，使研究開發(fā)活動不同主體相互影響和作用。

由此可見，國外發(fā)達國家的科技計劃項目管理具有政府資金匹配、審批程序簡化、實施主體互相競爭、市場推動成果轉(zhuǎn)化等特點，為企業(yè)加強技術(shù)創(chuàng)新能力，促進科技成果轉(zhuǎn)化奠定了良好基礎，是值得借鑒學習的。

2 國內(nèi)現(xiàn)狀

2.1 整體情況

自20世紀80年代初期以來，我國政府實施了一系列國家科技計劃，到目前為止，已設立了科技攻關(guān)計劃、國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃（“863計劃”）、國家重點基礎研究發(fā)展計劃（“973計劃”）、研究開發(fā)條件建設計劃、科技產(chǎn)業(yè)化環(huán)境建設計劃等，并在重大科研成果、人才團隊建設、解決技術(shù)瓶頸問題、提升國家科技創(chuàng)新整體實力方面取得了顯著成效。但是，由于體制機制的多種因素制約，也出現(xiàn)了缺乏頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠、資助方式不完善等問題。多部門管理和多計劃渠道已經(jīng)造成了客觀上的重復和封閉，既影響了效率，又浪費了資源，也使資源碎片化的問題突出[3]。

在科技計劃項目管理工作方面，我國制定了等一系列規(guī)章制度。2013年，科技部出臺了《國家科技計劃科技報告管理辦法》，適用于以中央財政投入為主、由科技部組織實施的國家科技計劃、專項、基金等，科技報告按照“分類管理、受控使用”的原則向社會開放共享。2014年，出臺《關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（以下簡稱《方案》）?！斗桨浮诽岢觯⒐_統(tǒng)一的國家科技管理平臺，政府通過該平臺宏觀統(tǒng)籌全國的科技計劃項目，具體項目委托專業(yè)機構(gòu)來管理。專業(yè)機構(gòu)將由現(xiàn)有具備條件的科研管理類事業(yè)單位等改造而成，他們通過統(tǒng)一的國家科技管理信息系統(tǒng)受理項目申請，組織項目評審、立項、過程管理和結(jié)題驗收等。對科技計劃（專項、基金等）的績效評估通過公開競爭等方式擇優(yōu)委托第三方機構(gòu)開展，評估結(jié)果作為中央財政予以支持的重要依據(jù)。同時，專業(yè)機構(gòu)應當具備相關(guān)科技領域的項目管理能力，受到監(jiān)督、評價[4]。

2.2 發(fā)達省市情況

各省市尤其是發(fā)達省市，也紛紛出臺了各類項目實施管理辦法，為實現(xiàn)科學化管理提供了操作性的依據(jù)。

2.2.1 浙江省。浙江省寧波市從2006年開始，政府投資建設項目實行社會中介機構(gòu)參審準入制。通過公開招投標方式選擇具備一定資格、配有一定數(shù)量專業(yè)技術(shù)人員、社會信譽好、審核質(zhì)量高的單位作為入圍的社會中介機構(gòu)，有效緩解政府投資項目任務重而力量明顯不足的突出矛盾。社會中介機構(gòu)參與政府投資建設項目審計不僅對政府投資建設項目全面貫徹“必審制”起到了一定的保障作用。同時，實行政府投資建設項目社會中介機構(gòu)參審準入制，也更好地提高了政府投資資金的使用效率。

2.2.2 江蘇省。2008年，江蘇省南京市浦口區(qū)政府出臺了《南京市浦口區(qū)政府投資項目中介服務機構(gòu)庫管理暫行辦法》，適用于參與政府投資項目的建設、交通、水利等工程項目的招標代理、造價咨詢和建設監(jiān)理的中介服務活動。參與政府投資項目的中介服務機構(gòu)由政府投資工程建設管理領導小組管理，必須具備相應的資質(zhì)等級，開展中介服務活動可以依法收取中介服務費。

2.2.3 廣東省。2012年，廣東省出臺了《關(guān)于省級科技計劃項目管理的暫行辦法》及包括項目立項、監(jiān)督管理與考核評價、結(jié)題驗收等工作規(guī)程。2014年出臺了《省科技計劃信用的管理辦法（試行）》，對有關(guān)單位和個人在實施和參與省科技計劃項目中遵守正式承諾、履行約定義務、遵守科技界公認行為準則的能力和表現(xiàn)進行客觀記錄和公正評價，并建立信用數(shù)據(jù)庫，對相關(guān)責任主體信用信息記錄和評級進行信息化管理。所有項目必須財務驗收先行，財務驗收具有一票否決制。從2014年開始，省級科技計劃項目均采取法人負責制進行管理，以該項目承擔單位的法人為唯一的責任主體追究所有的責任。

由此可見，無論是國家層面還是地方層面，都非常重視科技計劃項目的監(jiān)督，制定出臺一系列規(guī)章制度進行規(guī)范管理?？萍及l(fā)達省市更是先行引入了中介服務機構(gòu)參與項目的監(jiān)督管理，同時，對項目承擔單位及項目負責人的信用也納入了管理評價的重點環(huán)節(jié)。

3 廣西現(xiàn)狀

3.1 我區(qū)的科技計劃項目管理方式

目前，廣西的科技計劃項目管理由以下四種形式：一是由行政主管部門即各級科技部門直接監(jiān)管。相應科技管理職能部門負責對項目實施過程進行監(jiān)控，如自治區(qū)級科技計劃項目由科技廳直接管理，具體項目實施過程的監(jiān)控由多個業(yè)務處室管理。二是由專家小組即專家組或計劃項目管理中心進行管理。政府負責制定宏觀目標的決策、政策和措施，專家委員會負責咨詢、監(jiān)督和評價以及技術(shù)決策，項目管理中心負責過程管理。三是委托第三方管理機構(gòu)即專業(yè)管理機構(gòu)監(jiān)管。從2016年起開始，科技計劃項目的立項、評估、驗收等管理事務逐漸委托專業(yè)機構(gòu)管理，專業(yè)機構(gòu)根據(jù)項目進展情況定期向科技主管部門報告，并提出管理建議。四是行政主管部門與專家小組相結(jié)合的監(jiān)管。

3.2 改進科研項目管理的措施

近年來，廣西科技管理體制改革進一步深化。一是制定出臺廣西貫徹落實國務院《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》的實施辦法，逐步打破行政主導和部門分割，發(fā)揮市場配置各類經(jīng)濟資源的作用，建立主要由市場決定技術(shù)創(chuàng)新項目和經(jīng)費分配的機制。二是優(yōu)化現(xiàn)行整合各類科技計劃，優(yōu)化科研項目和資金管理流程，改革科技計劃項目指南編制和發(fā)布方式，簡化項目申報材料和程序，減縮審批時限。三是建立科技報告制度，開展試點示范工作，實現(xiàn)科技資源持續(xù)積累、完整保存和開放共享。四是加快建設全區(qū)統(tǒng)一科技管理信息系統(tǒng)，與國家科技管理信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，推進科技數(shù)據(jù)資源集成共享。五是改進財政科研資金管理，修訂廣西本級財政科研資金管理辦法，規(guī)范科研資金管理和使用[4]。

3.3 存在問題

長期以來，科技計劃項目管理機制不活、手段有限等方面因素不同程度地影響了管理工作的質(zhì)量和效率，造成以下弊端：一是管理分散。目前廣西科技計劃預算由科技廳某處室完成，但具體實施過程監(jiān)控由多個相關(guān)處室管理，管理力量分散、缺乏溝通、共同負責的情況造成在實施監(jiān)督中缺少真正的負責部門。二是重立項、輕管理。對科技計劃項目的管理重點放在項目立項前的評審評估、項目資金的分配等方面，關(guān)注度比較高，管理細節(jié)比較細化。但對項目立項后的實施過程、項目驗收等工作重視程度就相對低，關(guān)注較少。存在著一些項目實施到期后遲遲得不到驗收結(jié)題，項目的驗收結(jié)題率較低，對項目的實施成效沒有做到及時匯總分析，難以對科技計劃投入與產(chǎn)出成效做出準確評價。三是監(jiān)督管理辦法簡單。目前科技計劃項目監(jiān)控信息主要依靠項目承擔單位填報統(tǒng)計表的方式來收集，缺乏完善的系列跟蹤統(tǒng)計調(diào)查方法。由于統(tǒng)計表相關(guān)指標的設置不合理或不完善，不能全面反映項目的實施情況和實施成效。再加上資料收集手段落后，難以全面收齊資料，無法對項目實施情況做出全面評價。此外，管理部門的抽查往往很難全面、深入地了解項目實施過程的真實情況。項目監(jiān)管運行機制存在缺陷，立項和管理由同一行政主管部門負責，容易出現(xiàn)腐敗。專家小組監(jiān)管時，可能會出現(xiàn)專家也是項目承擔者的情況，影響公正評價。

4 對策建議

4.1 建立健全立法監(jiān)管

要改變長期以來科技部門集中大檢查的做法，立法監(jiān)管是關(guān)鍵。加強監(jiān)管觀念，創(chuàng)新管理方法，對項目監(jiān)管要科學化，嚴格確認和規(guī)范監(jiān)督的職能、要求、標準等。

4.2 采取信息化管理方法

加強項目信息管理系統(tǒng)的開發(fā)與應用，簡化項目申報、實施、結(jié)題等程序，實現(xiàn)無紙化管理。加強項目的進度管理、質(zhì)量監(jiān)督、風險控制，加強數(shù)據(jù)庫建設與應用。

4.3 重視中期檢查

每一個項目均有自身的運行周期，有效監(jiān)管每個階段的控制節(jié)點是關(guān)鍵。采取年度統(tǒng)計調(diào)查與專項調(diào)研相結(jié)合的形式，完善統(tǒng)計調(diào)查的評估指標體系。加強項目實施的中期檢查，完善中期檢查的評估指標體系。通過評價科技計劃項目實施成效，預測項目實施前景，為進一步?jīng)Q策提供依據(jù)。

4.4 強化結(jié)題管理，實行成果評估

結(jié)題驗收工作與項目監(jiān)管工作結(jié)合起來，適當引入一些企業(yè)及社會人員進行評估，有利于后期的科技成果轉(zhuǎn)化應用。建立一套科學合理的成果評估指標體系，保證項目成果評價的公正性和透明度。

4.5 引入第三方專業(yè)機構(gòu)進行項目管理

委托第三方專業(yè)機構(gòu)負責具體管理的監(jiān)管模式是大勢所趨。引入第三方專業(yè)機構(gòu)對科技計劃項目管理，并加強專業(yè)機構(gòu)的遴選擇優(yōu)，使科技管理部門及時了解計劃項目運行的全過程，加強科技計劃（專項、基金等）全過程的信息公開和痕跡管理，使項目管理公開透明，提高管理的效率。

參考文獻：

[1] 王化琴.科技計劃項目管理分析與研究[J].科技信息，2016（5）.

[2] 陳愛民.我國科研經(jīng)費蛋糕的全新切法正式出爐[EB/OL].http：//blog.sina.com.cn/s/blog_401db2600102vacy.html.2015.

[3] 遼寧省人民政府公報.國務院印發(fā)關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知[EB/OL]. http：//www.ln.gov.cn/zfxx/lnsrmzfgb/2015/d4q/gwywj/201502/t20150209_1572233.html.2015-02-10.

[4] 國務院.國務院頒發(fā)方案推動中央財政科技資金管理深化改革[J].預算管理與會，2015（4）.

[5] 關(guān)于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案[N].科技日報，2015-01-13.