我國街區(qū)制的合法性評析與制度建議

王珊珊

（安徽大學法學院，安徽 合肥 230601）

我國街區(qū)制的合法性評析與制度建議

王珊珊

（安徽大學法學院，安徽 合肥 230601）

街區(qū)制政策是一項創(chuàng)新城市治理模式的重要改革舉措，符合建設(shè)以人為核心、適宜人居城市的價值追求。其在憲法、物權(quán)法內(nèi)都能尋求到合法依據(jù)。街區(qū)制的推行有緩解交通壓力、完善公共服務(wù)等重大利好，但存在著缺乏立法指導，實踐操作難的問題。政策順利推行的關(guān)鍵點在于用立法指導實踐，同時政府堅持依法行政。具體而言要堅持物權(quán)平等保護主義、合理確定補償標準、明確收益分配并解決居民后顧之憂。

街區(qū)制； 建筑物區(qū)分所有權(quán)； 公共利益； 依法行政；

為了推進新型城鎮(zhèn)化，促進城市科學發(fā)展，中共中央、國務(wù)院2016年2月6日發(fā)布了《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟房隙水斍拔覈鞘薪ㄔO(shè)取得的成就，但也認識到目前城市規(guī)劃管理中存在的若干問題。《意見》第（16）項提出：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進土地節(jié)約利用?！闭咭唤?jīng)提出，引發(fā)了社會各界的廣泛討論。有人認為，街區(qū)制就是簡單的“拆圍墻”，侵犯了私人財產(chǎn)權(quán)，與憲法所規(guī)定的合法私有財產(chǎn)不受侵犯相悖。這種觀點其實是對街區(qū)制政策的一種片面化的誤讀。筆者認為有必要厘清街區(qū)制政策的法律障礙，為發(fā)揮這一政策的功能夯實基礎(chǔ)。

一、外國街區(qū)制簡介

西歐和北美的城市多為開放式的社區(qū)，稱為“BLOCK”（街區(qū)），街區(qū)制在美國、英國、德國、等國家發(fā)展較早，也相對成熟。例如美國紐約第五大道就是著名的街區(qū)。英國于1967年制定了《街區(qū)保護法》，這對英國的城市管理和環(huán)境維護起到了積極作用。1971年英國修改《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，街區(qū)制被納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃當中一直延續(xù)至今。

二、街區(qū)制的功能分析

BLOCK實為五個單詞首字母的縮寫：Business(商業(yè))、Lie fallow(休閑)、Open(開放)、Crowd(人群)、Kind(親和)。從這五個單詞可以看出街區(qū)制的價值導向。街區(qū)制對居民生活、城市發(fā)展、市政管理都大有裨益?，F(xiàn)階段我國嘗試探索街區(qū)制正是總結(jié)世界先進城市規(guī)劃經(jīng)驗，欲發(fā)揮街區(qū)制在社會綜合治理、經(jīng)濟發(fā)展等方面的功能。街區(qū)制的實行將推動我國城市建設(shè)將邁上一個新臺階。

（一）強化社會治理

1.緩解交通壓力

街區(qū)制的實行給人最直接的感受是疏導了交通。我國目前在道路建設(shè)中強調(diào)主干道的建設(shè)，建成了寬馬路、大路網(wǎng)。但在城市內(nèi)部，由于支路不發(fā)達，“道路微循環(huán)”不暢通，加劇了交通擁堵，增加了人們出行成本。我國城市中大都建設(shè)了高端住宅小區(qū)，例如上海湯臣一品小區(qū)，占地范圍大，且不允許外來車輛進入，使得多條道路成了“斷頭路”，車輛行人只得選擇繞行。因此，實現(xiàn)小區(qū)內(nèi)部道路的公共化，分解了主干道車流量，加速城市內(nèi)部微循環(huán)，分流車輛，可以大大緩解城市交通壓力。

2.加強城市管理

社區(qū)可以說是社會的“微細胞”，每一個“細胞”健康了，城市管理也將井井有條。成片的封閉小區(qū)不利于進行管理，往往會滋生惡習甚至成為犯罪的溫床。例如，許多的傳銷窩點就隱藏在住宅小區(qū)中，執(zhí)法人員不易發(fā)覺。開放式的社區(qū)將營造一種良好的居民交往空間，激發(fā)社區(qū)的活力，推動社會治理模式的轉(zhuǎn)型，將從單純依靠圍墻和物業(yè)管理的封閉管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼜娬{(diào)社區(qū)居民自治和業(yè)主委員會作用的開放式治理。更有益于打造適宜人居、人性化的城市空間。

（二）提升經(jīng)濟效益

土地集約利用程度不高是我國城市建設(shè)過程中的一大弊病。開放式的街區(qū)制將會帶來更多的臨街空間，為商品零售、生活服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了良好的契機。例如，美國紐約的第五大道就是目前全球零售業(yè)租金最高昂的場所之一，實現(xiàn)了巨大的經(jīng)濟價值。因此，功能更加多元的布局將促進城市資源的高效利用，使得土地的商業(yè)價值顯現(xiàn)，帶來更高的經(jīng)濟活力。

另一方面，開放式的社區(qū)將使小區(qū)內(nèi)部的管理難度加大，傳統(tǒng)的靠人力的物業(yè)模式將無法更好地實現(xiàn)管理，因此間接推動了物業(yè)管理企業(yè)的更新?lián)Q代。率先完成智能化、科技化管理的物業(yè)企業(yè)將會贏得更多市場，取得更高收益。

（三）完善公共服務(wù)

《意見》提出要逐步打開的不僅有普通住宅小區(qū)，單位大院也在開放之列。單位大院的綠化、公用設(shè)施一般較為完備，單位大院的開放就直接為城市居民提供了更多的休閑娛樂空間。此外，已建成的住宅小區(qū)如果要開放，必然要求政府提供更多的公共安全保障設(shè)施，如路燈、監(jiān)控設(shè)備等?？梢哉f街區(qū)制政策推動了公共服務(wù)的完善。

三、街區(qū)制政策的合法性研判

政策與法律的關(guān)系是討論街區(qū)制政策是否與現(xiàn)行法律法規(guī)相悖的前提?！兑庖姟纷鳛橹泄仓醒牒蛧鴦?wù)院聯(lián)合發(fā)文的政策，是執(zhí)政黨和國家最高行政機關(guān)共同出臺的。執(zhí)政黨的政策須得有正當性，而最高行政機關(guān)的政策須得有相應(yīng)的法律依據(jù)。街區(qū)制政策的功能和益處前文已做論斷，不再贅述。街區(qū)制政策合法與否須從憲法、物權(quán)法、城市規(guī)劃及土地管理法律法規(guī)方面尋找依據(jù)。

（一）憲法依據(jù)

住宅小區(qū)的業(yè)主對小區(qū)內(nèi)道路的共同共有的權(quán)利屬于公民私有財產(chǎn)范疇?，F(xiàn)行1982年憲法第13條明確宣示：公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯；國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。此處所言的不受侵犯絕不意味著公民私有財產(chǎn)在任何時候都不得觸碰，憲法條文中已經(jīng)存在對公民合法私有財產(chǎn)的限制條款：國家出于公共利益的需要，可以依照相應(yīng)法律規(guī)定對公民私有財產(chǎn)實行征收或征用并給予補償。因此，簡單的將開放住宅小區(qū)理解為是侵犯了公民的私有財產(chǎn)權(quán)的行為，進而違反憲法的觀點是不成立的。如何在憲法的框架下既不損害公民合法的私有財產(chǎn)權(quán)，又能夠最大程度的滿足公共需求和公共利益，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，須得進一步細化街區(qū)制的操作細則。

（二）物權(quán)法依據(jù)

《中華人民共和國物權(quán)法》第73條的規(guī)定對建筑區(qū)劃內(nèi)的道路、綠地、和物業(yè)服務(wù)用房的所有權(quán)歸屬問題做了明確的界定。

1.建筑區(qū)劃內(nèi)的道路

建筑區(qū)劃內(nèi)的道路除屬于城鎮(zhèn)公共道路外，應(yīng)屬于全體業(yè)主共有。屬于城鎮(zhèn)道路的內(nèi)部道路本身就承擔著一系列的職能，在街區(qū)制背景下不會發(fā)生權(quán)利沖突的問題。而屬于業(yè)主共有的道路則必然產(chǎn)生征收征用和補償問題。如果將已建成的封閉式小區(qū)的內(nèi)部道路公共化，實質(zhì)上是將業(yè)主共有的財產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓?，與業(yè)主權(quán)利的本質(zhì)——建筑物區(qū)分所有權(quán)相沖突。

2.建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地

小區(qū)內(nèi)綠地的歸屬有多種情況。如果屬于城鎮(zhèn)公共綠地的，則不歸屬于任一開發(fā)商、某一業(yè)主或全體業(yè)主。其開放也屬應(yīng)有之義。如果綠地明示屬于某業(yè)主或者開發(fā)商[1]，則是該業(yè)主或開發(fā)商的私人財產(chǎn)。此處可以做分類討論：未被獨立登記為一項不動產(chǎn)的綠地，則被公攤至區(qū)分所有的建筑物的面積之中，即由全體業(yè)主共有。被單獨登記為一項不動產(chǎn)的綠地，可以按照商品房銷售合同的約定歸屬某業(yè)主，也可以依約定由全體業(yè)主共有，或仍歸開發(fā)商所有。總而言之，建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，或為城鎮(zhèn)公共綠地，或為小區(qū)業(yè)主的私人財產(chǎn)，或仍屬于開發(fā)商。

如何克服開放街區(qū)與業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)之間的沖突？物權(quán)法本身也給出了答案[2]?！段餀?quán)法》第42條第1款規(guī)定：為了公共利益的需要，按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋和其他不動產(chǎn)。此第42條的規(guī)定是對憲法規(guī)定更為細致的表述。

（三）城市規(guī)劃及土地管理方面的依據(jù)

關(guān)于機關(guān)大院的開放根據(jù)，可見我國現(xiàn)行的《土地管理法》第54條、《房地產(chǎn)管理法》第23條明確規(guī)定，國家機關(guān)用地是經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，以劃撥的方式，土地使用者無需繳納土地使用權(quán)出讓金。由此可知，在《意見》要求開放之列的機關(guān)大院用地本就屬于公有，其內(nèi)部道路開放為公共道路在法律上沒有任何疑義。更是契合了現(xiàn)階段倡導建設(shè)服務(wù)型政府的現(xiàn)代政治文明。

四、街區(qū)制政策面臨的問題

“立法先行”是目前我國推行重大改革時必須遵循的步驟[3]。唯有立法在前，實踐在后，才能保證改革在法治的框架下進行。街區(qū)制政策的推行無疑是一個政策引導立法的過程。街區(qū)制政策的憲法、物權(quán)法依據(jù)均是宏觀層面的解釋，并無一部具體可行規(guī)定以指導實踐。完善街區(qū)制立法、順利推行街區(qū)制應(yīng)當解決以下幾個問題：

（一）街區(qū)制立法是中央立法還是地方立法

通說認為，中央和地方立法權(quán)限的劃分的實質(zhì)是中央和地方之間權(quán)力和利益的配置問題。具體的劃分標準有二，一是立法事項的重要程度，即涉及國家主權(quán)和安全、國防外交、國家基本政治經(jīng)濟文化制度、國家機構(gòu)的設(shè)置及職權(quán)劃分、公民的基本權(quán)力義務(wù)等重要事項，均由中央立法，重要性次之的事務(wù)由地方立法。二是視事項的影響范圍，即判斷立法事項是有全國范圍內(nèi)的影響還是在地方范圍內(nèi)產(chǎn)生影響。筆者認為，街區(qū)建設(shè)屬于地方立法問題，不宜由中央統(tǒng)一立法。因為各地方的地理環(huán)境、城市形態(tài)、風俗人情各不相同，很難通過中央立法一以化之。立法上應(yīng)該具體問題具體研究，結(jié)合各地的社會經(jīng)濟情況和民情民意制定街區(qū)制推行的地方性法規(guī)。

（二）“公共利益”的界定

公權(quán)力是有邊界的，不可能無限制延伸，《物權(quán)法》規(guī)定了所有權(quán)人對自己的動產(chǎn)或不動產(chǎn)享有占有、使用、處分、收益的權(quán)利，同時也規(guī)定了公權(quán)力干預私人物權(quán)的基礎(chǔ)——公共利益[4]?！肮怖妗笔堑湫偷牟淮_定的法律概念，如何具體斷定某一事項是否符合公共利益？《物權(quán)法》也并沒有對公共利益做具體的界定。根據(jù)公共利益本身的特點，我們在理解公共利益時需重視幾個特點：首先，公共利益不具有盈利性。因此凡是屬于商業(yè)開發(fā)的，必不符合公共利益范疇。其次，公共利益具有公共物品的特點，排除私益性。社會生活中屬于公共利益的情形是無法做清單式列舉的，但凡屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會公共事業(yè)和社會福利必屬公共利益范疇。筆者認為，街區(qū)制建設(shè)是城市規(guī)劃中公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一環(huán)，是社會福祉的需要，不具有盈利性的目的，屬于社會公共利益的范疇。

五、我國街區(qū)制的完善建議

（一）完善小區(qū)業(yè)主利益補償機制

街區(qū)制政策的施行雖有諸多重大利好，但在實施過程中還面臨著傳統(tǒng)觀念的阻礙、業(yè)主權(quán)利如何保障的問題。政策推行的關(guān)鍵在于如何妥善解決小區(qū)業(yè)主的合法權(quán)益與社會公共利益之間的沖突，因此，急需從立法上完善相應(yīng)的利益補償機制，為街區(qū)制的推廣夯實基礎(chǔ)。

在物權(quán)法領(lǐng)域，征收征用屬于國家取得所有權(quán)或使用權(quán)的一種方式，是私法領(lǐng)域內(nèi)，除買賣、贈與之外的物權(quán)變動的一種特殊情形。如上所述，已建成的住宅小區(qū)的開放實質(zhì)上是為了公共利益的需要而犧牲了業(yè)主部分的私有財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)當依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定予以補償。而目前街區(qū)制征收征用的程序、補償標準均存在盲區(qū)。如果不能實現(xiàn)業(yè)主利益和社會公共利益的合理均衡，街區(qū)制將無法推進。在街區(qū)制補償標準方面，存在合理補償、市價補償、公平補償?shù)扔^點。筆者認為，“合理補償”是更為科學的：其一是合理補償針對的是全部的直接損失，對于間接損失不予補償，這是征收征用的公益性質(zhì)所決定的。其二，補償數(shù)額要參照市場價格、被征收征用的不動產(chǎn)所在的區(qū)位、用途等作為參考。對于規(guī)章以下的規(guī)范性文件確定的補償數(shù)額高于法律法規(guī)的，應(yīng)當從保護被征收征用人的合法權(quán)益的角度考慮，予以認可。

（二）政府主導，依法行政

十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，文件中提出健全決策機制，重大決策需要經(jīng)過公共參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體決策的過程，以保證決策的科學民主性。在街區(qū)制政策的推行的過程中，政府應(yīng)當明確自身職能定位，行政征收征用只有在法律規(guī)定了征收補償?shù)姆N類和額度時才能進行，“法無授權(quán)不得為”。行政機關(guān)要通過規(guī)范自身權(quán)力，合法的行使行政管理職權(quán)行使來保障公民權(quán)利。具體應(yīng)當做到以下幾個方面：

1.堅持民主決策

一個住宅小區(qū)開放與否須得經(jīng)過小區(qū)居民的參與討論、共同決策，而不是許多民眾所擔心的簡單粗暴的“拆圍墻”。開放后的小區(qū)居民安全、居住環(huán)境都會受到一定影響，小區(qū)的管理成本因此提高。小區(qū)內(nèi)道路的寬度、路面的承載能力也是必須考量的因素。因此，政府應(yīng)該加強宣傳指引，強調(diào)開放的理由而非開放的方法，破除民眾的心理藩籬。

2.堅持科學決策

現(xiàn)代化城市建設(shè)更講求科學合理規(guī)劃，“規(guī)劃遠比拆墻更重要”。街區(qū)制的推行過程中政府應(yīng)做好控制性計劃和修建性計劃，科學合理規(guī)劃城市功能分區(qū)。開放之前做好可行性研究。在此基礎(chǔ)上，加大公共服務(wù)力度，努力解決好小區(qū)居民的安全保障、業(yè)主停車需求、物業(yè)管理等一系列后顧之憂。

（三）因地制宜，區(qū)別開放

中國傳統(tǒng)文化素來講求封閉式的住宅環(huán)境，以保衛(wèi)人身財產(chǎn)、顯示身份地位，現(xiàn)代商業(yè)小區(qū)的封閉程度更是成為了樓盤最重要的附加值之一[5]。機關(guān)單位大院的門禁亦是權(quán)威的象征。不分輕重緩急，“一刀切”的開放模式必然引起民眾異議。開放小區(qū)和單位大院宜緩宜細，因地制宜。

1.商業(yè)小區(qū)

第一，在建的商業(yè)小區(qū)的道路建設(shè)，應(yīng)該加強源頭控制，先規(guī)劃后建設(shè)。預先衡量交通影響、商業(yè)價值等因素，而后納入開發(fā)建設(shè)計劃配套建設(shè)。第二，已建成的商業(yè)小區(qū)，也應(yīng)當具體問題具體分析：對于地處偏僻或者中小城鎮(zhèn)的小區(qū)，開放后對緩解交通壓力幫助不大的，可以放緩一步。對于地處路網(wǎng)要道，交通擁堵路段的成片小區(qū)，可先予以開放。

2.機關(guān)大院

設(shè)立嚴格門禁的機關(guān)大院的初衷是維護國家工作人員正常的工作生活秩序，久而久之形成了一種權(quán)威和震懾力[6]。把秩序的維護僅依賴于封閉的院墻是僵化的做法。如前所述，機關(guān)大院用地是劃撥方式取得，本質(zhì)為全民共有。因此，在街區(qū)制建設(shè)過程中，在保證國家機關(guān)的正常工作秩序和大院的正常生活秩序的前提下，可從機關(guān)大院開始嘗試，做出好的示范效果再向商業(yè)小區(qū)推行。

六、結(jié)束語

任何改革都不是一蹴而就的，街區(qū)制的推廣是我國經(jīng)濟社會飛速發(fā)展進程中民眾觀念轉(zhuǎn)變、治理模式轉(zhuǎn)變的必經(jīng)過程。在政策推進過程中，利益補償如何實現(xiàn)，政府如何依法行政，社區(qū)居民如何自我治理都將面臨嚴峻考驗。如何在保障公民應(yīng)有權(quán)利的基礎(chǔ)上最大程度的發(fā)揮街區(qū)制的功能將是需要持續(xù)關(guān)注的問題。

[1]崔建遠.對業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)之共有部分的具體考察[J]. 法律科學, 2008,(3):164-168.

[2]王利明. 論業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)的概念[J]. 當代法學,2006,(5):37-46.

[3]王錫梓.依法行政的合法化邏輯及其現(xiàn)實情境[J].中國法學,2008,(5):63-76.

[4]江必新,梁鳳云.物權(quán)法中的若干行政法問題[J].中國法學,2007,(3):138-146.

[5]王利明.物權(quán)法平等保護原則之探析[J]. 法學雜志,2006,(3):2-9.

[6]謝立斌.論憲法財產(chǎn)權(quán)的保護范圍[J]. 中國法學,2014,(4):119-132.

［編校：楊 琴]

The Legitimacy Analysis and Policy Suggestion of Public Road System

WANG Shan-shan

（Law School of Anhui University, Hefei Anhui230601）

Public road system is an important innovative reform measure of urban governance model, which is in line with the value pursuit of constructing a city of being human-centered and suitable for living. The legal basis of Public road system exists in the Constitution and the Property Law. The way to carry out the policy smoothly needs legislation to guide practice, and trying to improve the government’s administrative level. Specifically, it should hold equal protection of property rights, reasonable compensation standard, clear-cut income distribution and solving residents worries.

public road system; condominium; public interests; administration according to law

D630

A

1671-9654(2017)01-0097-04

10.13829/j.cnki.issn.1671-9654.2017.01.026

2016-10-25

王珊珊（1993-），女，安徽合肥人，在讀碩士研究生，研究方向為商法，土地法。