關(guān)于完善預(yù)算調(diào)整制度的幾點(diǎn)思考

濱州市財(cái)政局 馬瑩

關(guān)于完善預(yù)算調(diào)整制度的幾點(diǎn)思考

濱州市財(cái)政局 馬瑩

預(yù)算調(diào)整是政府預(yù)算整體的重要組成部分。我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算調(diào)整政策和運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行了統(tǒng)一，有效地規(guī)范了預(yù)算調(diào)整行為，但也存在一些問(wèn)題和不足。本文通過(guò)對(duì)預(yù)算調(diào)整的分析，提出對(duì)進(jìn)一步修改完善的建議，以推動(dòng)建立全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算體系。

預(yù)算調(diào)整 預(yù)算法 不足 完善

一、預(yù)算調(diào)整的概念、種類及調(diào)整方式

所謂的預(yù)算調(diào)整就是，為了確保收支平衡關(guān)系，結(jié)合實(shí)際需求調(diào)整政府預(yù)算的行為，其中的政府預(yù)算是指已經(jīng)通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的預(yù)算。預(yù)算調(diào)整在政府預(yù)算中發(fā)揮非常重要的作用。根據(jù)調(diào)整對(duì)象和規(guī)模的不同，我們可以把預(yù)算調(diào)整分成兩類，一類是全面調(diào)整，一類是局部調(diào)整。前者主要是針對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)的政府預(yù)算進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整達(dá)到收支平衡，從而使原批準(zhǔn)的預(yù)算總收支發(fā)生變化的調(diào)整行為。局部調(diào)整是指在不改變預(yù)算收支總額的情況下，預(yù)算科目之間發(fā)生的預(yù)算資金的劃轉(zhuǎn)和調(diào)劑使用的行為。

我國(guó)的政府預(yù)算調(diào)整主要有以下方式：第一是采用科目流用的方式進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，這種方式能夠在按時(shí)完成建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上保證預(yù)算不超支，主要是通過(guò)調(diào)整預(yù)算支出科目實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的再分配。第二是追加追減的調(diào)整方式，主要是通過(guò)調(diào)整原有預(yù)算收支金額來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡，它直接關(guān)系到財(cái)政收支平衡的落實(shí)。其中追加收入的前提是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少支出需要事業(yè)規(guī)劃的變更。第三是預(yù)算劃轉(zhuǎn)的調(diào)整方式，這種方式主要運(yùn)用在企事業(yè)單位之間隸屬關(guān)系的改變過(guò)程中，把原有的預(yù)算歸納到新的部門從而改變預(yù)算的隸屬關(guān)系，其實(shí)是一種預(yù)算關(guān)系的轉(zhuǎn)變。第四是預(yù)算調(diào)劑的調(diào)整方式，它主要是為了緩解財(cái)政不平衡的問(wèn)題，依靠的是上下級(jí)之間的財(cái)政預(yù)算資金調(diào)度。第五是動(dòng)用預(yù)備費(fèi)的調(diào)整方式，設(shè)置預(yù)備費(fèi)是為了應(yīng)對(duì)一些突然發(fā)生的開(kāi)支。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，發(fā)生預(yù)算編制時(shí)沒(méi)有預(yù)料到的國(guó)民經(jīng)濟(jì)重大變化和較大的自然災(zāi)害等情況時(shí)，所需經(jīng)費(fèi)可以動(dòng)用預(yù)備費(fèi)。

二、現(xiàn)行《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算調(diào)整的規(guī)定

2014年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的新修訂的《預(yù)算法》，對(duì)預(yù)算調(diào)整有了統(tǒng)一的規(guī)定：

預(yù)算調(diào)整主要分為下面幾種情況：第一是預(yù)算總支出需要增加或減少的；第二是基金的穩(wěn)定需要調(diào)入一部分預(yù)算；第三是預(yù)算中的重要支出數(shù)額需要進(jìn)行調(diào)整的；第四是舉借債務(wù)金額需要調(diào)整的。

規(guī)范預(yù)算調(diào)整需要遵循的原則：在預(yù)算工作的落實(shí)過(guò)程中，政府通常不會(huì)另外制定財(cái)政收支增加的相關(guān)政策，也不會(huì)額外制定財(cái)政收支減少的相關(guān)政策；如果某項(xiàng)預(yù)算需要進(jìn)行調(diào)整應(yīng)該及時(shí)做好相應(yīng)的完善計(jì)劃，也就是說(shuō)，在進(jìn)行預(yù)算時(shí)，針對(duì)那些必須要落實(shí)的預(yù)算調(diào)整工作，工作人員應(yīng)該提前制定調(diào)整規(guī)劃。預(yù)算調(diào)整規(guī)劃中應(yīng)該明確指出預(yù)算調(diào)整的具體原因、需要調(diào)整的對(duì)象以及金額，如果在落實(shí)預(yù)算工作時(shí)由于突發(fā)事故導(dǎo)致的預(yù)算增加，就要提前使用預(yù)備費(fèi)用；若預(yù)備費(fèi)用不足以彌補(bǔ)增加的預(yù)算就要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。針對(duì)那些由于轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致的預(yù)算調(diào)整，如果是一般的轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致的預(yù)算調(diào)整首先應(yīng)該制定合理的預(yù)算調(diào)整對(duì)策，上報(bào)給領(lǐng)導(dǎo)完成審批，但是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般不需要納入到地方預(yù)算調(diào)整中，只需要上報(bào)給上級(jí)具體情況就可以。

預(yù)算調(diào)整的審批工作：預(yù)算調(diào)整一般經(jīng)過(guò)本地區(qū)的人大常委會(huì)進(jìn)行審查批準(zhǔn)，中央預(yù)算的相應(yīng)調(diào)整規(guī)劃應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行審批?？h級(jí)以上的地方各級(jí)政府的預(yù)算調(diào)整規(guī)劃應(yīng)該通過(guò)同一等級(jí)的人民代表大會(huì)、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的嚴(yán)格審批；同理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府級(jí)別的預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)該通過(guò)同一等級(jí)的人民代表大會(huì)的嚴(yán)格審批。沒(méi)有通過(guò)審批的不能私自進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。

《預(yù)算法》中與預(yù)算調(diào)整相關(guān)的政策：通常情況下，我國(guó)的公共預(yù)算中出現(xiàn)超收收入的，只能用來(lái)穩(wěn)定調(diào)節(jié)預(yù)算，并不能歸納到預(yù)算調(diào)整方案中，也不能接受人大的審批。不同單位預(yù)算支出的落實(shí)應(yīng)該滿足相應(yīng)的預(yù)算規(guī)劃，采取科學(xué)的調(diào)整對(duì)策把預(yù)算科目控制在合理范圍內(nèi)，需要進(jìn)一步調(diào)整的應(yīng)該滿足國(guó)務(wù)院財(cái)政部門的要求。

透過(guò)以上這些預(yù)算調(diào)整方面的政策，我們看到新修訂的《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算調(diào)整做出了很大的貢獻(xiàn)。一是涵蓋了預(yù)算調(diào)整范圍、方式、審查批準(zhǔn)及相關(guān)政策，構(gòu)筑起預(yù)算調(diào)整的政策框架，為預(yù)算管理構(gòu)建起了較緊密較完整的體系，為我國(guó)建立起全面規(guī)范、公開(kāi)透明的政府預(yù)算創(chuàng)造了條件。二是對(duì)預(yù)算調(diào)整范圍的界定實(shí)行的是精細(xì)化的列舉型規(guī)范，減少自由裁量的空間，防止了政府公權(quán)力的濫用，同時(shí)超收不得直接安排支出，這就將預(yù)算的彈性空間進(jìn)一步壓縮，預(yù)算的剛性將不可挑戰(zhàn)，維護(hù)了預(yù)算的嚴(yán)肅性，達(dá)到加強(qiáng)預(yù)算控制的目的。三是《預(yù)算法》將預(yù)算調(diào)整也納入預(yù)算公開(kāi)范圍，加大了約束力度。四是預(yù)算調(diào)整更加強(qiáng)調(diào)程序的重要性。五是《預(yù)算法》建立了違反預(yù)算調(diào)整規(guī)定的法律追責(zé)機(jī)制。

三、存在的問(wèn)題

《預(yù)算法實(shí)施細(xì)則》一直未出臺(tái)，預(yù)算調(diào)整政策仍很粗放。目前，我國(guó)對(duì)預(yù)算調(diào)整的規(guī)定僅限于《預(yù)算法》，預(yù)算調(diào)整行為法律規(guī)制如：規(guī)制主體、客體、責(zé)任、程序并不十分明晰。

政府預(yù)算調(diào)整的自由裁量空間依然較大，預(yù)算依舊面臨彈性較大、剛性不足的局面。因?yàn)閷?duì)預(yù)算調(diào)整的幅度在總規(guī)?；虮壤隙嘉醋雒鞔_限定，各地限定的幅度大小差異很大，部門和人大監(jiān)督無(wú)從下手。

轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算調(diào)整政策前后不一致。轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算編制，要求將上級(jí)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行預(yù)估，編進(jìn)部門預(yù)算，最終編制進(jìn)政府預(yù)算；在實(shí)際執(zhí)行中，如果上級(jí)發(fā)生超收，以轉(zhuǎn)移支付方式補(bǔ)助地方，按《預(yù)算法》規(guī)定，這部分轉(zhuǎn)移支付只要地方不配套，就不需要編制進(jìn)預(yù)算調(diào)整方案，這樣這部分上級(jí)超收在預(yù)算體系中就不能在賬務(wù)處理中正確反映出來(lái)，這樣年初預(yù)算、預(yù)算調(diào)整和決算就不能完整體現(xiàn)，對(duì)年終決算的編制就會(huì)產(chǎn)生影響。

超收管理政策與現(xiàn)實(shí)執(zhí)行存在矛盾。《預(yù)算法》規(guī)定，當(dāng)年超收不得直接安排支出，如果不安排支出，直接進(jìn)結(jié)余就會(huì)結(jié)余過(guò)大，對(duì)發(fā)揮財(cái)政資金效益不利；如果全部轉(zhuǎn)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金就規(guī)模過(guò)大，運(yùn)作難度較大，而且超收對(duì)應(yīng)的一些成本性支出難以完成，可能造成支出的拖延和遲滯。

我國(guó)政府與人大的財(cái)政決策權(quán)配置不夠科學(xué)。根據(jù)相關(guān)的《預(yù)算法》規(guī)定，政府部門的主要職責(zé)是編制預(yù)算，人大、人大常委的主要職責(zé)是按照要求審批各項(xiàng)預(yù)算的調(diào)整、決算等。然而政府的預(yù)算調(diào)整工作大都不按照此規(guī)定進(jìn)行，預(yù)算流程的先后順序比較模糊，通常在預(yù)算調(diào)整并執(zhí)行后，人大再補(bǔ)上相應(yīng)的審批單據(jù)。導(dǎo)致這種問(wèn)題的主要原因還是預(yù)算決策權(quán)的配置不科學(xué)，以及預(yù)算流程的先后順序不明確，并且地方政府的違規(guī)問(wèn)題會(huì)得到人大審批的人為庇護(hù)，為違法行為的發(fā)生制造了條件。

預(yù)算調(diào)整的具體內(nèi)容缺乏具體的規(guī)章制度。根據(jù)《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)政府需要定期公開(kāi)預(yù)算調(diào)整規(guī)劃，但是對(duì)于公開(kāi)的具體內(nèi)容并沒(méi)有具體要求，比如一些預(yù)算調(diào)整的原因、準(zhǔn)則以及規(guī)模是否需要公開(kāi)沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定。

四、加強(qiáng)制度建設(shè)，健全預(yù)算調(diào)整體系

及時(shí)制定科學(xué)的《預(yù)算法實(shí)施條例》，與《預(yù)算法》形成統(tǒng)一的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，另外，地方立法機(jī)關(guān)還應(yīng)該制定預(yù)算調(diào)整的相應(yīng)法規(guī)，結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況規(guī)范預(yù)算調(diào)整工作。

進(jìn)一步明確預(yù)算調(diào)整范圍。建議將收入調(diào)整、部門預(yù)算調(diào)整、局部調(diào)整納入預(yù)算調(diào)整范圍，實(shí)現(xiàn)整體剛性和結(jié)構(gòu)剛性的有機(jī)結(jié)合，使政府預(yù)算更加公開(kāi)透明。嚴(yán)格限定預(yù)算的追加追減。預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用應(yīng)納入預(yù)算調(diào)整草案由人大來(lái)審批，但由于預(yù)備費(fèi)一般用于應(yīng)急項(xiàng)目,所以應(yīng)該允許政府先借用后審批。在支出調(diào)整上，還應(yīng)增加對(duì)動(dòng)用往年結(jié)轉(zhuǎn)資金詳細(xì)規(guī)定。將全部專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付納入預(yù)算調(diào)整范疇，接受人大監(jiān)督，以防止接受專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的地方政府對(duì)資金使用的擅自變更。

嚴(yán)格超收收入管理，制定《預(yù)算調(diào)節(jié)穩(wěn)定基金管理辦法》。要從嚴(yán)格預(yù)算編制、強(qiáng)化對(duì)預(yù)算收入的人大審議和監(jiān)督、對(duì)人為降低預(yù)算準(zhǔn)確性的行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)等多角度，嚴(yán)格管控超收收入。要制定預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理辦法，《預(yù)算法》已把預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)金納入預(yù)算管理內(nèi)容，現(xiàn)需要進(jìn)一步在行政法規(guī)或部門規(guī)章層面完善預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的法規(guī)、制度，保證權(quán)威性和法律約束力。要對(duì)基金的性質(zhì)、募集、使用規(guī)則、審批程序、監(jiān)督管理及法律責(zé)任等進(jìn)一步規(guī)范，將預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模設(shè)定在一個(gè)合理的范圍內(nèi)。

明確預(yù)算調(diào)整方案提交的次數(shù)和時(shí)間。現(xiàn)行的《預(yù)算法》沒(méi)有涉及預(yù)算調(diào)整方案提交的時(shí)間和次數(shù),但這其實(shí)也是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。建議明確預(yù)算調(diào)整方案一年可以提交兩次,一次在7、8月份,一次在10、11月份。避免過(guò)早不能調(diào)整完全，也要避免過(guò)晚，意義不大。或者提交一次預(yù)算調(diào)整方案，再允許人大及其相關(guān)部門擁有對(duì)預(yù)算調(diào)整方案的修正提案權(quán)。

建立起監(jiān)督和法律激勵(lì)機(jī)制。加大對(duì)違法預(yù)算調(diào)整行為的問(wèn)責(zé)，引導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行主體注重內(nèi)部的自我約束，最終形成由內(nèi)而外的權(quán)力約束體系。不斷強(qiáng)化政府的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，每隔一段時(shí)間公開(kāi)近期的預(yù)算狀況，針對(duì)那些沒(méi)有按時(shí)公開(kāi)預(yù)算狀況的單位進(jìn)行處罰。公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)該包含預(yù)算調(diào)整的具體原因、金額及調(diào)整對(duì)象等，從制度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)于預(yù)算調(diào)整的最大化參與。

[1]王雪云,韓宗保.政府預(yù)算調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)和范圍辨析[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2016

[2]楊祥時(shí).淺議新預(yù)算法下的預(yù)算調(diào)整[J].財(cái)稅縱橫,2016