中國(guó)PPP 的發(fā)展歷程、主要問(wèn)題與改革展望

●劉窮志 張 森

中國(guó)PPP 的發(fā)展歷程、主要問(wèn)題與改革展望

●劉窮志 張 森

中國(guó)PPP經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段，大致分為：探索階段、小范圍試點(diǎn)階段、推廣試點(diǎn)階段、停滯反復(fù)階段和推廣階段。目前，地方政府PPP行為不規(guī)范，出現(xiàn)“公公合作”，投資回報(bào)率不高，缺乏公眾監(jiān)督，建議落實(shí)主體責(zé)任，回歸“公私合作”，實(shí)施資產(chǎn)證券化，充分公開(kāi)項(xiàng)目信息。

PPP 發(fā)展歷程 主要問(wèn)題改革展望

編者按：2017年伊始，財(cái)政部旋即發(fā)布了政府和社會(huì)資本合作（PPP）專家?guī)旃芾磙k法和咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)名錄管理辦法，以及PPP綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法，以進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范PPP管理，標(biāo)志著我國(guó)PPP管理進(jìn)入一個(gè)新的階段。PPP改革作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大制度創(chuàng)新，是一次體制機(jī)制的變革。目前，我國(guó)PPP發(fā)展?fàn)顩r如何，存在哪些問(wèn)題，如何規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，本期專題“規(guī)范政府和社會(huì)資本合作管理探討”特邀PPP領(lǐng)域?qū)＜覈@以上問(wèn)題展開(kāi)探討，為深入推進(jìn)PPP模式提供指導(dǎo)。

一、發(fā)展歷程

自從上世紀(jì)八十年代首次引入我國(guó)，PPP（Public-Private-Partnerships）發(fā)展至今已有三十余年，大致經(jīng)歷了五個(gè)階段：探索階段(1984—1993年)、小范圍試點(diǎn)階段(1994—2002年)、推廣試點(diǎn)階段 (2003—2008年)、停滯反復(fù)階段(2009—2012年)和推廣階段(2013年至今)等五個(gè)階段。眾所周知，在公共部門(mén)資源配置 (公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給)中，PPP模式是當(dāng)下公認(rèn)的最有效的途徑之一，有效地解決了政府在資源配置中的低效率問(wèn)題。PPP在我國(guó)通常被稱作政府與社會(huì)資本合作模式，十八大以來(lái)，PPP模式在我國(guó)掀起嶄新的篇章，受到各級(jí)政府部門(mén)的高度重視，成為落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的重要工具。

（一）第一階段：探索階段

改革開(kāi)放之后，國(guó)內(nèi)有關(guān)PPP的探索正式開(kāi)始，一直持續(xù)到1993年左右。探索階段有兩個(gè)大的時(shí)代背景：其一，改革開(kāi)放政策吸引的大批境外資本逐步參與各個(gè)行業(yè)的投資建設(shè)，其中就有資金嘗試性地進(jìn)入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。其二，發(fā)展中國(guó)家出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，使得相關(guān)國(guó)家為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展，開(kāi)始借助社會(huì)資本的力量參與公共基礎(chǔ)建設(shè)，這一模式隨之傳入中國(guó)。

探索階段的項(xiàng)目主要分布在改革開(kāi)放的前沿陣地，參與項(xiàng)目的外商主要來(lái)自華僑，其在商業(yè)因素之外還兼有回饋家鄉(xiāng)的考慮，這也是這些項(xiàng)目得以在當(dāng)時(shí)合同簡(jiǎn)單的條件下順利執(zhí)行的重要原因。當(dāng)時(shí)，中國(guó)并沒(méi)有與BOT相關(guān)的法規(guī)和審批程序，地方往往通過(guò)向中央主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，獲得首肯之后再執(zhí)行的運(yùn)作模式。探索階段的項(xiàng)目大多都是由投資人組織發(fā)起，再通過(guò)談判和當(dāng)?shù)卣_(dá)成一致，并沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)范的招標(biāo)過(guò)程。而且，這些項(xiàng)目也基本都是由地方政府自發(fā)推進(jìn)的，并沒(méi)有引起中央政府的關(guān)注，也沒(méi)進(jìn)行自上而下的推廣。

（二）第二階段：試點(diǎn)階段

與探索階段不同，試點(diǎn)階段的工作是在政府的引導(dǎo)下有組織地推動(dòng)的。隨著基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模的逐漸增長(zhǎng)，為保證建設(shè)發(fā)展的資金需求，國(guó)家計(jì)委開(kāi)始著手研究投融資體制改革方面的問(wèn)題，其中就包括BOT模式的可行性問(wèn)題。當(dāng)時(shí)，能源、交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施和行業(yè)一直是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。為改善這種狀況，將外商資金引入到我國(guó)亟需發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)上來(lái)，國(guó)家各部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，鼓勵(lì)外商采用中外合資、合作和獨(dú)資等方式建設(shè)經(jīng)營(yíng)中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，為相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施提供了法律依據(jù)。從中可以看出：其一，試點(diǎn)項(xiàng)目的重點(diǎn)主要集中在電力和交通等行業(yè)；其二，試點(diǎn)以外資為主。此后地方政府推出的其他項(xiàng)目，也都是以此為法律依據(jù)。當(dāng)時(shí)國(guó)家和地方的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目有的成功執(zhí)行，有的在運(yùn)作時(shí)失敗，但無(wú)論成敗，都為后來(lái)的BOT項(xiàng)目運(yùn)作提供了重要的知識(shí)和技術(shù)積累。

（三）第三階段：試點(diǎn)推廣階段

黨的十六大提出讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，為PPP的推廣提供了理論基礎(chǔ)。為加快市政公用行業(yè)的發(fā)展，建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，拉開(kāi)了PPP模式發(fā)展的序幕。十六屆三中全會(huì)后，政策再度發(fā)力，允許非公有資本涉足法律法規(guī)未禁入的領(lǐng)域和行業(yè)，包括公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施及其他相關(guān)行業(yè)。至此，在政策的推動(dòng)下，我國(guó)主要城市很快進(jìn)入了第二波PPP模式建設(shè)的高潮。此階段實(shí)施的PPP項(xiàng)目比較多，大部分都是成功的，且已經(jīng)具有十分明顯的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征。傳統(tǒng)企業(yè)在面臨壓力的情況下，主動(dòng)改革的積極性提高，項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)公開(kāi)透明，效率也有了明顯提高。當(dāng)然，由于PPP項(xiàng)目數(shù)量增加過(guò)快，有些地方項(xiàng)目運(yùn)作方法不盡合理，也出現(xiàn)了一些失敗的案例。從2007年開(kāi)始，國(guó)內(nèi)也出現(xiàn)了對(duì)改革進(jìn)行反思的聲音，致使市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革開(kāi)始降溫。隨之而來(lái)的2008年全球金融危機(jī)，使我國(guó)的PPP項(xiàng)目建設(shè)再次進(jìn)入了停滯期。

應(yīng)該說(shuō)，PPP推廣階段還是取得了重要成果，大規(guī)模改革探索中出現(xiàn)失敗案例也屬正常。而且較之于其他領(lǐng)域，市政公用行業(yè)在改革開(kāi)放期間的成就還是很大的，大部分PPP項(xiàng)目在運(yùn)作時(shí)都會(huì)參照國(guó)內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。

（四）第四階段：調(diào)整階段

為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，中國(guó)開(kāi)始轉(zhuǎn)向?qū)嵤┓e極的財(cái)政政策，推出了四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。此階段，各地的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要由地方政府設(shè)置的投融資平臺(tái)負(fù)責(zé)投融資，以獲得充足且成本相對(duì)較低的資金保障。但隨后刺激計(jì)劃帶來(lái)的弊端使得政府開(kāi)始再次重視社會(huì)投資，為了進(jìn)一步鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資，2010年政府出臺(tái)了關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的新36條，但是效果并不明顯，PPP模式發(fā)展出現(xiàn)停滯。

這一時(shí)期，國(guó)企尤其是央企憑借其特殊身份開(kāi)始大規(guī)模進(jìn)入基建領(lǐng)域，與地方政府形成對(duì)接，在城市化建設(shè)中擔(dān)任重要角色。但是，由于央企與地方政府的特殊關(guān)系，央企成為主角改變了PPP模式的運(yùn)行規(guī)則，行政規(guī)則開(kāi)道使得競(jìng)爭(zhēng)、透明等市場(chǎng)規(guī)則退居二線。國(guó)企特別是央企擁有強(qiáng)大政府資源作支持，使得社會(huì)資本根本無(wú)法與其競(jìng)爭(zhēng)。隨后國(guó)務(wù)院各部委又相繼出臺(tái)了多個(gè)落實(shí)“新36條”的細(xì)則，但并沒(méi)有使PPP市場(chǎng)發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。

（五）第五階段：普及階段

黨的十八大提出讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，這一重大轉(zhuǎn)變?yōu)楹罄m(xù)PPP模式的普及推廣提供了理論基礎(chǔ)和政策保障。2013年的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議后，財(cái)政部長(zhǎng)作了有關(guān)PPP的專題報(bào)告，對(duì)PPP模式的發(fā)展寄予厚望，充分肯定了其在國(guó)家治理現(xiàn)代化、轉(zhuǎn)變政府職能、讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用、建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政體制和促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展等方面的積極作用。2014年以后，財(cái)稅體制改革框架逐步清晰，財(cái)政部結(jié)合財(cái)政體制改革陸續(xù)出臺(tái)PPP指導(dǎo)意見(jiàn)，地方政府也開(kāi)始積極上報(bào)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。為提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，2015年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布文件，鼓勵(lì)地方政府運(yùn)用PPP模式讓社會(huì)資本參與綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。2016 年10月，為了更好地推動(dòng)PPP模式在新型城鎮(zhèn)化中的運(yùn)用，加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于開(kāi)展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)創(chuàng)新工作的通知》。同年10月，發(fā)改委又發(fā)布《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》，理順了在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中PPP項(xiàng)目的具體操作流程，指導(dǎo)相關(guān)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的運(yùn)作和實(shí)施。

可以看出，自2013年以來(lái)，伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化，政府出臺(tái)的關(guān)于PPP項(xiàng)目的文件不斷增多。尤其是近年來(lái)政府不斷出臺(tái)文件，一方面鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目的落地和運(yùn)營(yíng)，另一方面，也在政策上不斷規(guī)范，助力PPP模式穩(wěn)健發(fā)展。2015年，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》，對(duì)全國(guó)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期監(jiān)管，建立了政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)及項(xiàng)目庫(kù)，這些都為PPP行業(yè)的規(guī)范化提供了制度性保障。

當(dāng)前，PPP發(fā)展正處于風(fēng)口之上，無(wú)論是政府還是民間，對(duì)PPP的后續(xù)發(fā)展都寄予厚望。但同時(shí)，近年來(lái)PPP項(xiàng)目數(shù)量太大，PPP模式過(guò)熱。一些地方政府借政策推動(dòng)利用PPP模式搞變相融資，部分虛假PPP項(xiàng)目也混跡其間。一些項(xiàng)目存在故意規(guī)避監(jiān)管要求，實(shí)施過(guò)程忽視質(zhì)量等問(wèn)題，此類不規(guī)范的做法也為PPP模式的后續(xù)推廣埋下隱患。尤其是近三年來(lái)PPP模式快速擴(kuò)展，地方相繼推出上萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目，投資總額以萬(wàn)億計(jì)，隨著項(xiàng)目的大量落地實(shí)施，推廣初期忽略的問(wèn)題和弊端也開(kāi)始逐步顯現(xiàn)。好在政府已經(jīng)意識(shí)到此類問(wèn)題，并采取了系列措施，建立規(guī)范PPP項(xiàng)目的監(jiān)督體系，推進(jìn)頂層立法。從近期官方文件和表態(tài)中可以看出，2017年P(guān)PP模式將逐步走向理性，地方利用PPP變相融資的沖動(dòng)將被遏制，項(xiàng)目庫(kù)中項(xiàng)目落地率將不斷提高。

二、存在的主要問(wèn)題

(一)地方政府PPP行為不規(guī)范

其一，借PPP變相融資。一些地方政府在項(xiàng)目融資上，打著PPP旗號(hào)，采取政府兜底、政府回購(gòu)、明股實(shí)債、固定回報(bào)等形式變相融資。其二，委派平臺(tái)公司為PPP出資單位和事實(shí)上的實(shí)施機(jī)構(gòu)。平臺(tái)公司仍然停留在融資、建設(shè)的慣性思維上，較少關(guān)注公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率。其三，設(shè)置注冊(cè)資本、高額保證金、融資能力等條件，限制采購(gòu)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)，蓄意讓國(guó)有企業(yè)特別是央企進(jìn)入，阻止民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入。其四，規(guī)避PPP管理要求上項(xiàng)目。摒棄PPP流程，借道政府購(gòu)買服務(wù)等方式變相上項(xiàng)目。隱藏現(xiàn)金流穩(wěn)定的“好項(xiàng)目”，只拿出資金來(lái)源少、回報(bào)率低的項(xiàng)目。其五，政府部門(mén)缺乏契約精神。政府換屆違約。其六，設(shè)置行政壟斷和隱性壁壘，干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；政府控股，投資人的經(jīng)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)很難得到充分發(fā)揮。其七，極少數(shù)政府官員無(wú)償劃撥土地、拔高公共服務(wù)價(jià)格，私人資本參與公共服務(wù)供給、極力追求高額利潤(rùn)，二者合謀，損害公共利益。為吸引社會(huì)資本參與公益性PPP項(xiàng)目，政府拿出額外資源和財(cái)力，或者配置、捆綁、讓渡其他權(quán)益。

（二）“公公合作”

其一，中國(guó)國(guó)有企業(yè)屬于公共部門(mén)。一是國(guó)有企業(yè)處于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的行業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)性弱，公益性強(qiáng)，追求社會(huì)利益；二是政府與國(guó)有企業(yè)的邊界模糊，難以相互獨(dú)立，國(guó)企獲得的補(bǔ)貼不少是隱性的。其二，中國(guó)政府和社會(huì)資本合作事實(shí)上是“公公合作”。全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)季報(bào)第3期公布了三個(gè)數(shù)據(jù)：一是119家簽約社會(huì)資本數(shù)量占比，國(guó)企占55%，民企占36%；二是54個(gè)單家社會(huì)資本參與項(xiàng)目數(shù)量占比，國(guó)企占61%，民企占32%；三是54個(gè)單家社會(huì)資本參與項(xiàng)目投資額占比，國(guó)企占37%，民企占12%。其三，“公公合作”不能實(shí)現(xiàn)PPP初心。一是實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)有企業(yè)作為合作方參與PPP項(xiàng)目，只是將項(xiàng)目債務(wù)從地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表上，轉(zhuǎn)移到國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的負(fù)債表上，一旦產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府就會(huì)為國(guó)有企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)“兜底”。兩年來(lái)，多數(shù)融資平臺(tái)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型，而是繼續(xù)承擔(dān)融資平臺(tái)職能，政府通過(guò)“轉(zhuǎn)型”后的融資平臺(tái)實(shí)施的PPP項(xiàng)目，是政府向社會(huì)資本的借債。二是不能提高PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。國(guó)有企業(yè)的決策并非完全市場(chǎng)導(dǎo)向，治理結(jié)構(gòu)也不盡合理，而且國(guó)有企業(yè)把控的PPP項(xiàng)目并沒(méi)有經(jīng)過(guò)市場(chǎng)的檢驗(yàn)，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率較低。

（三）常規(guī)手段難以提高投資回報(bào)率

1、財(cái)政資金投入不足。世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇疲軟，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，全國(guó)一般公共預(yù)算收入和一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)乏力，PPP項(xiàng)目的政府投入和補(bǔ)貼難以充裕。

2、土地商業(yè)開(kāi)發(fā)限制多。以營(yíng)利標(biāo)準(zhǔn)來(lái)裁定PPP項(xiàng)目土地使用權(quán)方式，由國(guó)土部門(mén)公開(kāi)招拍掛，項(xiàng)目用地招標(biāo)方式是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)，而不是國(guó)有土地招標(biāo)，PPP項(xiàng)目用地不是劃撥用地，項(xiàng)目公司擁有土地使用權(quán)受到限制，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與周邊土地開(kāi)發(fā)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制受到限制。

3、調(diào)價(jià)機(jī)制僵化。PPP提供的是公共產(chǎn)品，大多是社會(huì)公眾的剛需消費(fèi)品，如果漲價(jià)，會(huì)遭到公眾的強(qiáng)烈反對(duì)。迫于公眾壓力，考慮到社會(huì)公眾的經(jīng)濟(jì)承受能力和心理承受能力，政府不敢隨意提價(jià)。核心定價(jià)權(quán)掌握在政府手中，社會(huì)資本沒(méi)有漲價(jià)主動(dòng)權(quán)。

4、國(guó)有企業(yè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率低。目前全國(guó)開(kāi)展的PPP項(xiàng)目中，“社會(huì)資本”中來(lái)自名副其實(shí)的民營(yíng)企業(yè)的比例較低，PPP項(xiàng)目建設(shè)的主要力量依然是國(guó)有企業(yè)（包括地方政府融資平臺(tái)公司）。

（四）缺乏公眾監(jiān)督

現(xiàn)行政府監(jiān)管體系龐大，由行業(yè)監(jiān)管（發(fā)改、財(cái)政、交通等）和一般監(jiān)管（規(guī)劃、公安、國(guó)土、環(huán)保、審計(jì)、工商、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、稅務(wù)等）組成，但是，缺乏公眾對(duì)PPP項(xiàng)目的知情權(quán)。社會(huì)公眾是公共服務(wù)的消費(fèi)者，其消費(fèi)訴求沒(méi)有有效的表達(dá)途徑，難以對(duì)政府部門(mén)和社會(huì)資本形成有效的約束，公眾參與決策的權(quán)利被忽視，公眾利益被侵害。

三、改革展望

（一）落實(shí)主體責(zé)任

政府應(yīng)由管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃者、合作者，界定公私權(quán)責(zé)邊界，簡(jiǎn)政放權(quán)，下放政府對(duì)于PPP項(xiàng)目建設(shè)管理權(quán)限。破除行政壟斷，政府不能高高在上發(fā)號(hào)施令。一是要使地方官員的短期決策與長(zhǎng)期責(zé)任相匹配，建立PPP業(yè)績(jī)指標(biāo)體系，納入地方政府行政績(jī)效考核，實(shí)行PPP項(xiàng)目終身問(wèn)責(zé)機(jī)制。二是政府部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)作為第一責(zé)任人。全面履行牽頭職責(zé)，因地制宜推進(jìn)工作，層層落實(shí)任務(wù)。將引入私人資本比重、項(xiàng)目落地率等績(jī)效指標(biāo)作為PPP工作的目標(biāo)任務(wù)。三是財(cái)政部門(mén)承擔(dān)PPP改革的主體責(zé)任。轉(zhuǎn)變財(cái)政資金投入方式，從“補(bǔ)建設(shè)”轉(zhuǎn)為“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”。

（二）回歸“公私合作”

1、PPP的本意是“公私合作”。一是PPP的學(xué)術(shù)翻譯是“公私合作伙伴關(guān)系”，中國(guó)官方翻譯為“政府與社會(huì)資本合作”，兩者顯著差別是第二個(gè)P，前者稱其為私人部門(mén)，后者是社會(huì)資本。兩者爭(zhēng)論焦點(diǎn)是社會(huì)資本（比如國(guó)有企業(yè)）是否是私人部門(mén)。二是按照“公”的純度，理論上的公共部門(mén)包括：政府職能部門(mén)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和非政府組織，國(guó)有企業(yè)當(dāng)屬公共部門(mén)。亞洲開(kāi)發(fā)銀行所認(rèn)定的“公共部門(mén)”范疇是部委、司局、地方政府和國(guó)有企業(yè)，“私人部門(mén)”的范疇包括私營(yíng)企業(yè)和投資者個(gè)人。三是國(guó)有及國(guó)有控股資本不是私人部門(mén)。筆者認(rèn)為，無(wú)論是中國(guó)的國(guó)有企業(yè)，還是西方國(guó)有企業(yè)，都屬于公共部門(mén)。西方國(guó)家國(guó)有企業(yè)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和公益性，追求社會(huì)利益，屬于公共部門(mén)，這是沒(méi)有爭(zhēng)議的。中國(guó)國(guó)有企業(yè)屬于公共部門(mén)的理由：一是國(guó)有企業(yè)處于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)，具有公共性；二是政府與國(guó)有企業(yè)的邊界模糊，很難說(shuō)相互獨(dú)立，國(guó)企獲得的補(bǔ)貼不少是隱性的。

2、回歸2014文件精神。2014年財(cái)政部《PPP模式操作指南》規(guī)定，“社會(huì)資本”主要是指已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬的融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)?？墒堑搅?015年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》又規(guī)定，符合一定條件的本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司也可以以社會(huì)資本方的身份參與PPP項(xiàng)目建設(shè)。建議融資平臺(tái)公司和國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)不要包含在社會(huì)資本范疇之中。

（三）利用資產(chǎn)證券化提高投資回報(bào)率

1、資產(chǎn)證券化提升PPP項(xiàng)目收益率機(jī)制。資產(chǎn)證券化將PPP項(xiàng)目資產(chǎn)的預(yù)期現(xiàn)金流收益權(quán)轉(zhuǎn)化為可以在金融市場(chǎng)上交易的債券，增強(qiáng)項(xiàng)目資本的流動(dòng)性。通過(guò)資產(chǎn)證券化方式，引入外部資金，實(shí)質(zhì)上提高了企業(yè)在PPP項(xiàng)目中的杠桿率，在整體盈利狀況不變的情況下，直接提高了凈資產(chǎn)收益率。資產(chǎn)證券化和PPP模式相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)與收益相匹配的資金在資本市場(chǎng)上完全對(duì)接，使項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者通過(guò)市場(chǎng)獲得更多回報(bào)。

2、多個(gè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目已經(jīng)具備資產(chǎn)證券化條件。

城市地下綜合管廊、軌道交通、供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程等PPP項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制比較透明，且具有較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流。2015年大量PPP項(xiàng)目投入建設(shè)，2016年一些籌備早或建設(shè)期短的項(xiàng)目已經(jīng)陸續(xù)開(kāi)始投入運(yùn)營(yíng)，資產(chǎn)證券化ABS模式的前提條件已初步具備。一些大型的交通、能源、市政項(xiàng)目，涉及資金量高達(dá)數(shù)十億甚至更多，對(duì)資金成本十分敏感，ABS可以有效降低項(xiàng)目成本。例如，高速公路項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)中實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流后可與銀行達(dá)成提前還款協(xié)議，以ABS方式進(jìn)行債務(wù)重組，降低融資成本。此外，城市水務(wù)項(xiàng)目同樣適用于ABS，水務(wù)方面單個(gè)項(xiàng)目可能性不大，可將一個(gè)片區(qū)的多個(gè)項(xiàng)目打包。

3、政策支持與成功試點(diǎn)。國(guó)家發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》。國(guó)家早前還出臺(tái)多項(xiàng)政策鼓勵(lì)和引導(dǎo)PPP資產(chǎn)證券化，比如，《證券公司及基金管理公司子公司資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)管理規(guī)定》規(guī)定，交易所資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的基礎(chǔ)資產(chǎn)包括具有PPP項(xiàng)目中的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)特征的“基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)”基礎(chǔ)資產(chǎn)品種。目前，PPP項(xiàng)目ABS探索主要集中在中東部，浙江、安徽、廣東等省較多，成功發(fā)行的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品有“泰興市濱江污水處理有限公司污水處理收費(fèi)權(quán)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”、“興光燃?xì)馓烊粴夤夂贤瑐鶛?quán)1號(hào)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”等。

4、PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化困境。一是成本優(yōu)勢(shì)有時(shí)并不明顯。一旦項(xiàng)目資產(chǎn)的評(píng)級(jí)較低，成本就會(huì)提高，加上評(píng)級(jí)、律師、成交費(fèi)等相關(guān)發(fā)行成本，與銀行貸款相比就會(huì)喪失成本優(yōu)勢(shì)。二是標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估困難。基礎(chǔ)設(shè)施范圍廣泛，信用等級(jí)評(píng)估和基礎(chǔ)資產(chǎn)估值很難采用一致的標(biāo)準(zhǔn)化體系，制約了PPP資產(chǎn)證券化的標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估。三是規(guī)模和期限不匹配。一些項(xiàng)目規(guī)模較小，又難以打包，對(duì)資金成本不敏感，不利于PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化ABS模式。PPP項(xiàng)目的期限一般相對(duì)較長(zhǎng)，但是目前ABS產(chǎn)品的期限主要集中在5年以內(nèi)，兩者期限并不完全匹配。四是ABN難被重視。作為非標(biāo)類融資產(chǎn)品，PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有兩種途徑即ABS和ABN。2015年，ABS成為PPP資產(chǎn)證券化的熱點(diǎn)，但ABN被冷落。ABN被冷落的原因，除期限不匹配外，ABN非公開(kāi)發(fā)行，市場(chǎng)較小，流動(dòng)性較差，對(duì)于不想長(zhǎng)期持有PPP資產(chǎn)的投資人來(lái)說(shuō)，通過(guò)ABN不易實(shí)現(xiàn)提前退出。

5、推進(jìn)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的政策建議。一是依據(jù)項(xiàng)目規(guī)模和信用程度，分類推進(jìn)PPP資產(chǎn)證券化。交易所ABS是場(chǎng)內(nèi)非標(biāo)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)；交易商協(xié)會(huì)ABN發(fā)行的標(biāo)準(zhǔn)低于ABS，作為場(chǎng)外非標(biāo)產(chǎn)品僅在金融機(jī)構(gòu)間交易。對(duì)于少量的規(guī)模大、信用等級(jí)較高的PPP項(xiàng)目，宜選擇非標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化模式；對(duì)于大量的規(guī)模小、信用等級(jí)低的PPP項(xiàng)目，宜依托包括交易商協(xié)會(huì)在內(nèi)的交易平臺(tái)，采用非標(biāo)產(chǎn)品非標(biāo)化模式。二是創(chuàng)建全國(guó)PPP項(xiàng)目非標(biāo)化交易平臺(tái)。非標(biāo)化交易平臺(tái)由企業(yè)、地方政府以及證券業(yè)協(xié)會(huì)共同組建，企業(yè)為平臺(tái)運(yùn)作建立市場(chǎng)化的管理機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，地方政府參與提升平臺(tái)的公信力，證券業(yè)協(xié)會(huì)提供平臺(tái)所需的技術(shù)和監(jiān)管支持。非標(biāo)化交易平臺(tái)能夠消除非標(biāo)產(chǎn)品非標(biāo)化障礙。（1）減少成本。交易平臺(tái)借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，降低非標(biāo)產(chǎn)品信息不對(duì)稱，也降低獲取信息的成本?；ヂ?lián)網(wǎng)交易平臺(tái)還能使分析師分散在全國(guó)不同研究機(jī)構(gòu)，降低信用分析成本，進(jìn)而降低會(huì)計(jì)師、律師、擔(dān)保等中介機(jī)構(gòu)的交易成本。（2）標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)估自成體系。第三方評(píng)級(jí)充分利用互聯(lián)網(wǎng)廣域的數(shù)據(jù)平臺(tái)和多媒體雙向信息交流，解決信息披露的信用風(fēng)險(xiǎn)，形成PPP項(xiàng)目相對(duì)獨(dú)立的評(píng)級(jí)體系。（3）規(guī)模和期限能夠匹配。平臺(tái)運(yùn)用金融工程技術(shù)設(shè)計(jì)項(xiàng)目，并將項(xiàng)目供給與需求直接對(duì)接，滿足不同投資主體對(duì)項(xiàng)目規(guī)模和期限的需求。三是建設(shè)好PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)制度。根據(jù)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化所需條件，建立完善的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估和信用評(píng)級(jí)機(jī)制。加快公共產(chǎn)品和服務(wù)的定價(jià)機(jī)制的改革進(jìn)程，為PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化奠定資產(chǎn)定價(jià)基礎(chǔ)環(huán)境。維護(hù)好公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域壟斷競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)社會(huì)資本對(duì)于未來(lái)現(xiàn)金流的良好預(yù)期。

（四）項(xiàng)目信息充分公開(kāi)

公開(kāi)項(xiàng)目信息，提高信息透明度，可以強(qiáng)化社會(huì)公眾監(jiān)督力與約束力，防止利益集團(tuán)利用特權(quán)或固有地位介入，抑制公私合謀，減少PPP腐敗，減少市場(chǎng)失靈與政府失靈。但是，目前國(guó)家發(fā)改委 （PPP專欄）和財(cái)政部（PPP中心）網(wǎng)站上所公布的PPP項(xiàng)目信息，僅顯示了項(xiàng)目名稱、行業(yè)性質(zhì)、回報(bào)機(jī)制、投資額、運(yùn)作方式等粗略的基本信息，成本、利潤(rùn)等關(guān)鍵、敏感價(jià)格信息則無(wú)法查詢。部分項(xiàng)目公司假借保護(hù)商業(yè)秘密之名，也不公開(kāi)相關(guān)的關(guān)鍵和敏感信息。應(yīng)公開(kāi)項(xiàng)目準(zhǔn)備（實(shí)施方案、物有所值、財(cái)政承受能力）、采購(gòu)(含合同文本)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、成本監(jiān)測(cè)、績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算執(zhí)行等信息。主要途徑：其一，安裝實(shí)時(shí)監(jiān)控設(shè)備，構(gòu)建相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)。將進(jìn)行流量監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)控等電子設(shè)備的實(shí)時(shí)信息與PPP綜合服務(wù)平臺(tái)連接，錄入金融、審計(jì)、稅務(wù)等部門(mén)數(shù)據(jù)庫(kù)中，在系統(tǒng)內(nèi)生成PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)。其二，完善并實(shí)施《PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)暫行管理辦法》。自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督，除涉及政府機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私之外，應(yīng)該盡可能地在全生命周期內(nèi)公開(kāi)PPP項(xiàng)目的相關(guān)信息。■

(本文為國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“PPP<公私合作伙伴>中財(cái)政資金引導(dǎo)私人資本機(jī)制創(chuàng)新研究”<批準(zhǔn)號(hào)：14ZDA029>階段性研究成果)

（作者單位：武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

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