整體性治理視域下政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效審計(jì)研究

●李 立

整體性治理視域下政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效審計(jì)研究

●李 立

財(cái)政扶貧是我國(guó)的重要舉措，而加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金審計(jì)是“十三五”時(shí)期審計(jì)工作的重點(diǎn)內(nèi)在要求。本文結(jié)合財(cái)政扶貧與績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn)，在引入整體性治理理論的基礎(chǔ)上，探究我國(guó)財(cái)政扶貧資金監(jiān)管機(jī)制的相關(guān)構(gòu)成特征，從 “三項(xiàng)效應(yīng)”、“四類(lèi)指標(biāo)”、“五個(gè)結(jié)合”3個(gè)層面梳理解析我國(guó)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，并提出了完善財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效審計(jì)的政策建議。

財(cái)政扶貧 扶貧資金 績(jī)效審計(jì) 整體性

貧困是阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)所在，我國(guó)一直把基本消除貧困作為作為扶貧開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略目標(biāo)。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐探索，我國(guó)貧困人口由1978年7.71億下降到2015年 5675萬(wàn)，貧困發(fā)生率由 97.%下降到5.7%，特別在2000年以來(lái)，貧困減緩的步伐明顯加快，總體上已基本消除絕對(duì)貧困。我國(guó)貧困減緩的主要措施是通過(guò)政府間的轉(zhuǎn)移支付，穩(wěn)步增加對(duì)貧困地區(qū)的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金投入。財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金是貧困群眾的“救命錢(qián)”和減貧脫貧的“助推劑”。然而，因于監(jiān)管部門(mén)間存在的合作治理缺陷，扶貧監(jiān)管的體制機(jī)制方面存在的諸多弊端，導(dǎo)致扶貧資金存在邊際效應(yīng)降低、非優(yōu)化配置、利用效率低下、弄虛作假等風(fēng)險(xiǎn)，使扶貧開(kāi)發(fā)面臨 “援助困境”。因此，必須加強(qiáng)政府財(cái)政扶貧資金審計(jì)的研究，以促進(jìn)財(cái)政扶貧績(jī)效的整體提升。

一、政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金投入及績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀

（一）政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金投入的基本狀況

自1980年開(kāi)始國(guó)家實(shí)施財(cái)政扶貧政策以來(lái)，我國(guó)政府財(cái)政多渠道增加扶貧開(kāi)發(fā)投入，逐步構(gòu)建了包括發(fā)展資金、以工代賑資金、“三西”資金等六個(gè)層面的綜合財(cái)政扶貧政策體系。具體講：一是財(cái)政扶貧開(kāi)發(fā)工作起步階段（1980年-1984年），國(guó)家設(shè)立支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金，重點(diǎn)支持貧困地區(qū)，累計(jì)安排財(cái)政扶貧資金近30億，年均增長(zhǎng)率超過(guò)10%；二是大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧起步階段（1985年-1993年），按照扶貧起步階段的政策及規(guī)劃要求，國(guó)家成立了專(zhuān)門(mén)的扶貧機(jī)構(gòu)，累計(jì)安排了超過(guò)200億的專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金，年均增長(zhǎng)率達(dá)到16.91%，農(nóng)村貧困人口比重由1986年的14.8%下降到1993年的8.7%，年均減少貧困人口達(dá)640萬(wàn)人，貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到483.7元；三是“八七”扶貧攻堅(jiān)實(shí)施階段（1994-2000年），這一階段國(guó)家大力推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府累計(jì)安排財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金531.81億元投入貧困區(qū)域的二、三產(chǎn)業(yè)，通過(guò)工業(yè)化和市場(chǎng)化帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改變貧困人口地緣性分布、貧困發(fā)生率向中西部?jī)A斜的局面；四是《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要 （2001-2010年）》實(shí)施階段（2001-2010年），國(guó)家累計(jì)投入扶貧資金2043.8億元，其中財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金累計(jì)1440.34億元，年均增長(zhǎng)率超過(guò)9%，到2010年底，整體脫貧貧困村達(dá)到12.6萬(wàn)個(gè)，扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到1274元；五是《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》攻堅(jiān)階段（2011年至今），“十二五”期間國(guó)家財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金投入從2011年的272億元增加到2015年的467.45億元，貧困農(nóng)民人均純收入增幅高于全國(guó)農(nóng)村平均水平。“十三五”國(guó)家為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略良好開(kāi)局，2016年安排政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金投入更是首次超過(guò) 1000億元，其中，中央667億元，省級(jí)400億元。

（二）政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀

我國(guó)政府緊緊圍繞財(cái)政扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，通過(guò)安排多層次、多形式的審計(jì)項(xiàng)目，突出重點(diǎn)單位、重點(diǎn)項(xiàng)目和資金使用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷加強(qiáng)扶貧審計(jì)監(jiān)督。具體來(lái)說(shuō)：

一是在審計(jì)監(jiān)管力度上，國(guó)家于2013年、2015年組織開(kāi)展了兩次扶貧項(xiàng)目資金的分配、管理、使用、效益等規(guī)范性的系列審計(jì)工作，扶貧項(xiàng)目資金包括政府財(cái)政投入、金融扶貧貸款、國(guó)際性機(jī)構(gòu)支持扶貧資金以及其他民生項(xiàng)目中涉及到的扶貧資金。同時(shí)，2010年以后，部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)如河南、廣西、重慶、陜西、青海等也加強(qiáng)了對(duì)扶貧資金進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，開(kāi)展的審計(jì)內(nèi)容包括項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)執(zhí)行、專(zhuān)項(xiàng)資金的管理使用情況等。

二是在審計(jì)區(qū)域范圍上，為促進(jìn)中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議精神的貫徹落實(shí)，近年來(lái)，國(guó)家審計(jì)組織沿著資金分配、管理、使用的各個(gè)環(huán)節(jié)，深入貧困村、走訪(fǎng)貧困戶(hù)、查看扶貧項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)河北、河南、廣西、重慶等17個(gè)省、直轄市的40個(gè)縣、區(qū)2013-2015年財(cái)政扶貧資金管理使用情況進(jìn)行了審計(jì)，重點(diǎn)事項(xiàng)延伸審計(jì)了其他有關(guān)市縣和單位，涉及364個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1794個(gè)行政村和3046個(gè)項(xiàng)目，嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致地開(kāi)展系列審計(jì)工作。

三是在審計(jì)法律制度建設(shè)上，根據(jù)扶貧項(xiàng)目的類(lèi)別性和針對(duì)性，我國(guó)扶貧資金審計(jì)的法律制度包括兩種類(lèi)型，一種是審計(jì)監(jiān)督的范圍包括但不限于扶貧資金的一般性的國(guó)家層面的審計(jì)立法，審計(jì)覆蓋層面更為廣泛；另一種是以扶貧資金作為審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的專(zhuān)門(mén)性審計(jì)立法，具有特殊性的審計(jì)使命。但總體來(lái)看，目前我國(guó)扶貧資金審計(jì)主要以一般性審計(jì)法律法規(guī)為依據(jù)。

二、政府財(cái)政轉(zhuǎn)型扶貧資金績(jī)效審計(jì)中存在的問(wèn)題

（一）績(jī)效審計(jì)中法律制度建設(shè)不夠完善

國(guó)家《農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020)》第四十七條明確提出“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道?！钡俏覈?guó)財(cái)政扶貧資金審計(jì)制度依然不夠完善，突出表現(xiàn)在：一是扶貧審計(jì)領(lǐng)域而言，我國(guó)財(cái)政扶貧資金審計(jì)主要以一般性審計(jì)法律法規(guī)即以政府相關(guān)的規(guī)范性文件作為審計(jì)依據(jù)，如2004年 《關(guān)于進(jìn)一步做好扶貧資金審計(jì)、監(jiān)督工作的意見(jiàn)》、2016年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計(jì)促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見(jiàn)》等。而在法律層面的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)立法基本上處于空白狀態(tài)，目前僅有貴州省在扶貧資金審計(jì)的專(zhuān)項(xiàng)立法方面做了率先嘗試，出臺(tái)了《貴州省扶貧資金審計(jì)條例》；二是審計(jì)法律執(zhí)行力不強(qiáng)，雖然國(guó)家組織了覆蓋17個(gè)省、40個(gè)縣范圍的扶貧資金專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，但是從總體看審計(jì)比例依然較低；三是審計(jì)法律預(yù)防性較差，國(guó)家為規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的管理使用和監(jiān)督，嚴(yán)格制定并頒布了系列相關(guān)的政策性法規(guī)文件，但是專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理使用及項(xiàng)目實(shí)施中依然存在資金管理不嚴(yán)格、工程監(jiān)管有漏洞、報(bào)賬制度存缺陷等問(wèn)題，甚至在審計(jì)揭露的情況下扶貧資金的違規(guī)比例仍居高不下，扶貧資金審計(jì)法律制度的實(shí)施未能充分發(fā)揮遏制、預(yù)防作用。

（二）績(jī)效審計(jì)中政策評(píng)價(jià)體系尚不健全

政府財(cái)政扶貧資金效益是對(duì)扶貧資金在使用管理中以及項(xiàng)目實(shí)施后所產(chǎn)生的社會(huì)效益、生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。但從績(jī)效審計(jì)目標(biāo)的設(shè)立上看，我國(guó)現(xiàn)階段扶貧資金審計(jì)長(zhǎng)期以關(guān)注合規(guī)合法性以及政策的落實(shí)情況，而對(duì)績(jī)效重視不夠，特別是基層政府財(cái)政扶貧資金績(jī)效意識(shí)較為淡薄，對(duì)財(cái)政扶貧資金績(jī)效的考評(píng)仍處于起步階段。盡管我國(guó)已頒發(fā)《財(cái)政扶貧資金績(jī)效考評(píng)試行辦法》，但從科學(xué)發(fā)展觀(guān)的角度，《辦法》中考評(píng)指標(biāo)仍然存在設(shè)置不夠科學(xué)、評(píng)價(jià)體系不夠完善等問(wèn)題。突出表現(xiàn)在：一是將扶貧項(xiàng)目管理績(jī)效、工作評(píng)價(jià)與扶貧資金綜合績(jī)效未完全區(qū)別劃分，甚至混為一談，《辦法》中設(shè)置的財(cái)政扶貧資金績(jī)效指標(biāo)體系如預(yù)算安排、資金投向、完成計(jì)劃等傾向于政府行政職能履行績(jī)效考核；二是績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系較為單一，扶貧項(xiàng)目基本上仍然集中在貧困人口減少進(jìn)度、收入增長(zhǎng)幅度等經(jīng)濟(jì)效益等指標(biāo)上，至于扶貧資金在引導(dǎo)區(qū)域社會(huì)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面的社會(huì)、生態(tài)效益關(guān)注較少，難以體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的基本要求；三是未體現(xiàn)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效的層次性，政府 （國(guó)家、省級(jí)、地方）、單位部門(mén)的財(cái)政扶貧資金績(jī)效或者綜合績(jī)效測(cè)度的主體與內(nèi)容存在不同層次的差異性，必然導(dǎo)致測(cè)度指標(biāo)不能“一刀切”。

（三）績(jī)效審計(jì)中財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金監(jiān)管不力

貧困縣域的財(cái)政狀況普遍比較緊張，在利益沖突及信息不對(duì)稱(chēng)的環(huán)境下，基層政府實(shí)施者為追尋自身利益最大化或僅為完成扶貧項(xiàng)目規(guī)劃任務(wù)，往往存在欺騙上層政府套取財(cái)政扶貧資金的現(xiàn)象，導(dǎo)致“財(cái)政吃飯供養(yǎng)”問(wèn)題嚴(yán)重，而“生產(chǎn)性扶貧”資金嚴(yán)重不足。一是由于投入渠道分散、統(tǒng)籌整合還不到位等原因，使得部分扶貧資金分配未與建檔立卡貧困人口有效銜接，導(dǎo)致部分扶貧資金長(zhǎng)時(shí)間閑置，在2016年國(guó)家開(kāi)展的大型扶貧資金專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)中，揭露出8.43億元資金閑置、2.99億元資金浪費(fèi)等低效問(wèn)題；二是一些基層扶貧資金監(jiān)管比較薄弱，主要以項(xiàng)目后期財(cái)務(wù)檢查為主，對(duì)資金的使用過(guò)程、是否產(chǎn)生效益等方面審計(jì)監(jiān)管缺乏，導(dǎo)致部分扶貧資金被騙取套取或違規(guī)使用。國(guó)家兩次專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)共揭露出違規(guī)冒領(lǐng)或挪用扶貧資金共計(jì)14000.78萬(wàn)元，一些地方甚至將在扶貧開(kāi)發(fā)工作中違規(guī)獲取收入用于彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)；三是地方審計(jì)機(jī)關(guān)的扶貧資金審計(jì)結(jié)果顯著低于國(guó)家層面審計(jì)，特別在問(wèn)題資金率和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題數(shù)量方面差別較大，地方審計(jì)監(jiān)管力度較弱。同時(shí)，由于對(duì)問(wèn)責(zé)權(quán)限、整改效果評(píng)價(jià)等沒(méi)有明確的規(guī)定，部分地區(qū)對(duì)審計(jì)整改的監(jiān)督不夠，存在整改不到位、屢審屢犯等現(xiàn)象。

（四）績(jī)效審計(jì)中扶貧項(xiàng)目組織管理薄弱

扶貧工作千頭萬(wàn)緒，項(xiàng)目類(lèi)型多樣，管理組織機(jī)構(gòu)龐大，審批環(huán)節(jié)繁瑣，導(dǎo)致規(guī)劃不能統(tǒng)一，項(xiàng)目項(xiàng)目組織管理薄弱，難以保障扶貧項(xiàng)目質(zhì)量。一是大部分扶貧項(xiàng)目在組織決策、預(yù)算審查和施工措施等方面缺乏科學(xué)規(guī)劃和全方位管理，而在減貧目標(biāo)的行政考核機(jī)制下，項(xiàng)目單位往往只重視扶貧資金的爭(zhēng)取，導(dǎo)致很多扶貧項(xiàng)目都是“先搭臺(tái)，后唱戲”，臨時(shí)組建項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)班子，成員素質(zhì)參差不齊。在后期扶貧資金項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)，也缺乏專(zhuān)業(yè)技術(shù)部門(mén)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員參與，難以確保扶貧項(xiàng)目質(zhì)量；二是績(jī)效審計(jì)中不重視中小扶貧項(xiàng)目的管理評(píng)價(jià)，目前貧困縣域中涉及教育、科技、健康、交通等類(lèi)型多樣的扶貧項(xiàng)目，由于審計(jì)資源和需求之間存在差距，國(guó)家往往選擇重點(diǎn)項(xiàng)目和重大項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，而忽視了許多中小扶貧項(xiàng)目的審計(jì)；三是扶貧項(xiàng)目缺乏溝通和互動(dòng)，一般是自上而下的“單一輸血”性扶貧模式，不是按照“扶貧前農(nóng)民樂(lè)意、過(guò)程中農(nóng)民參與、扶貧后農(nóng)民滿(mǎn)意”的原則，大多數(shù)僅體現(xiàn)的是對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)物質(zhì)的充實(shí)，救世主的思想嚴(yán)重。同時(shí)，由于貧困農(nóng)戶(hù)的文化水平不高，且個(gè)體需求具有零散性，組織化程度較低，貧困農(nóng)戶(hù)的實(shí)際利益訴求與單向度扶貧項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)之間的差距最終導(dǎo)致扶貧效果的表面化和形式化。

三、整體性治理視域下政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)

新公共管理時(shí)期的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題等可在整體性治理核心思想的指導(dǎo)下進(jìn)行治理功能整合加以解決。因此，整體性治理背景下的政府財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)該從 “三項(xiàng)效應(yīng)”、“五個(gè)結(jié)合”、“三類(lèi)指標(biāo)”3個(gè)層面進(jìn)行梳理，以緩解績(jī)效審計(jì)面臨的“援助困境”問(wèn)題。

（一）建立“三項(xiàng)效益”，解決“審什么”的問(wèn)題

一是立項(xiàng)效益。主要是從項(xiàng)目的真實(shí)性、可行性進(jìn)行分析評(píng)價(jià),立足項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村的區(qū)域優(yōu)勢(shì)和發(fā)展基礎(chǔ)，著力發(fā)展與自身?xiàng)l件相適宜的扶貧項(xiàng)目，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施和貧困區(qū)域結(jié)成利益共同體，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。二是管理效益。主要是從項(xiàng)目資金的撥付、管理等進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，看扶貧資金管理系統(tǒng)是否完善，內(nèi)部控制和責(zé)任機(jī)制是否健全。三是投資效益。主要是從扶貧項(xiàng)目的社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)性進(jìn)行分析評(píng)議，看是否推動(dòng)區(qū)域資源和生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)，是否促進(jìn)項(xiàng)目的益貧效應(yīng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)投資收益惠及于農(nóng)村貧困人口、貧困區(qū)域。

（二）明確“四類(lèi)指標(biāo)”，解決“怎么評(píng)”的問(wèn)題

一是要注重反映扶貧政策執(zhí)行情況的指標(biāo)。采用信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中的激勵(lì)相容度理論所關(guān)注的“成員目標(biāo)與政策目標(biāo)一致的程度”即評(píng)判扶貧政策體系所涉及的各個(gè)子體系的效用最大化目標(biāo)（成員目標(biāo)）與總體目標(biāo)（政策目標(biāo)）一致的程度作為政策執(zhí)行的判斷標(biāo)準(zhǔn)，可以從政策權(quán)威性、政策實(shí)施策略及政策目標(biāo)吻合度三個(gè)方面著手設(shè)計(jì)激勵(lì)相容度的評(píng)估指標(biāo)體系；二是要注重反映財(cái)政扶貧資金效率評(píng)價(jià)的指標(biāo)。主要包括扶貧資金規(guī)模效率、結(jié)構(gòu)效率和支持水平等三類(lèi)指標(biāo)體系等，不同層級(jí)的扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效指標(biāo)權(quán)重要差異化，體現(xiàn)財(cái)政扶貧資金績(jī)效的層次性；三是要注重反映扶貧項(xiàng)目投資效果情況的指標(biāo)。包括項(xiàng)目實(shí)施前后個(gè)體收入增長(zhǎng)（如貧困農(nóng)戶(hù)生計(jì)改善等）、集體收入增長(zhǎng)（如農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)率等）、貢獻(xiàn)的稅金（龍頭企業(yè)扶貧資金回收率等）。此外，還應(yīng)評(píng)價(jià)項(xiàng)目建設(shè)對(duì)區(qū)域自然資源、生態(tài)環(huán)境的影響程度，如土地利用效率、生態(tài)脆弱系統(tǒng)改善等。

（三）突出“五個(gè)結(jié)合”，解決“如何審”的問(wèn)題

在扶貧項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中，涉及到方案制定、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、結(jié)果運(yùn)用等環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)的審計(jì)內(nèi)容又不同，如方案制定環(huán)節(jié)需要確定效益審計(jì)預(yù)期效果；在審計(jì)實(shí)施中則需要進(jìn)行具體事項(xiàng)的效益審計(jì)分析等。為更好的解決“如何審”的問(wèn)題需要做到“五個(gè)結(jié)合”：一是與財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法審計(jì)相結(jié)合，突出扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效益和項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果；二是與專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查相結(jié)合，以揭示扶貧項(xiàng)目管理中存在的影響效益的問(wèn)題；三是要與預(yù)決算審計(jì)相結(jié)合，以保障扶貧項(xiàng)目建設(shè)公開(kāi)透明和陽(yáng)光操作；四是與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合。把財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)考核的參考依據(jù)。五是要與現(xiàn)代信息技術(shù)審計(jì)相結(jié)合，重視扶貧項(xiàng)目審計(jì)的信息化建設(shè)。

四、提升政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效審計(jì)的建議

（一）保障政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效審計(jì)的法律與制度環(huán)境

一是認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家出臺(tái)的關(guān)于財(cái)政扶貧資金管理的政策文件要求。為提高財(cái)政扶貧資金的使用效益，政府先后出臺(tái)了 《國(guó)家扶貧資金管理辦法》、《財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理辦法》、《關(guān)于改革財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理機(jī)制的意見(jiàn)》等政策文件，對(duì)財(cái)政扶貧資金運(yùn)行管理進(jìn)行規(guī)范。因此，在審計(jì)工作中，首先要認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家出臺(tái)的關(guān)于精準(zhǔn)扶貧資金的政策文件要求，主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)、踐行新理念，切實(shí)做到把握原則、突出重點(diǎn)、保障扶貧資金安全。二是完善績(jī)效審計(jì)的法律法規(guī)和審計(jì)準(zhǔn)則及指南，首先明確扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督范圍，如扶貧資金的審計(jì)比例、審計(jì)計(jì)劃等；其次健全扶貧資金績(jī)效責(zé)任追究制度，落實(shí)扶貧資金績(jī)效審計(jì)的法律責(zé)任主體、類(lèi)型與認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；最后從立法上增強(qiáng)對(duì)扶貧資金審計(jì)工作的約束性。三是強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)教育培訓(xùn)機(jī)制和人才引進(jìn)制度，一方面建立定期、制度化的教育培訓(xùn)機(jī)制，注重審計(jì)內(nèi)容和方法上的與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)人員的可持續(xù)發(fā)展；另一方面，強(qiáng)化政府審計(jì)人才引進(jìn)制度，充實(shí)審計(jì)隊(duì)伍，提高績(jī)效審計(jì)的效率和質(zhì)量。

（二）健全政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)體系

圍繞“四類(lèi)指標(biāo)”，強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向的資金分配機(jī)制，縮小評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不明確、沒(méi)有建立起政策的整體和個(gè)體關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)、評(píng)價(jià)者友善傾向、完善傾向及隨意化傾向、暈輪效應(yīng)、暗示效應(yīng)以及第一印象效應(yīng)等因素導(dǎo)致的績(jī)效誤差。因此，完善財(cái)政扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)考核評(píng)價(jià)中的誤差進(jìn)行修正，才能更好地發(fā)揮考核評(píng)價(jià)效力。一是根據(jù)扶貧政策特點(diǎn)設(shè)立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采用目標(biāo)管理法和行為描述法細(xì)化政策評(píng)價(jià)目標(biāo)，對(duì)片區(qū)、貧困戶(hù)等扶貧對(duì)象脫貧目標(biāo)進(jìn)行分解和細(xì)化；二是對(duì)整體和個(gè)體關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，跟進(jìn)政策發(fā)展設(shè)立KPI指標(biāo)，如把貧困人口數(shù)量的減少和生活質(zhì)量的提高作為關(guān)鍵指標(biāo)，通過(guò)強(qiáng)制分步法拉開(kāi)評(píng)價(jià)差距等；三是針對(duì)友善傾向、完美傾向，建立績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，推行現(xiàn)場(chǎng)考核打分與第三方評(píng)價(jià)計(jì)分相結(jié)合的方式，擴(kuò)大考核評(píng)價(jià)范圍；四是針對(duì)暈輪效應(yīng)、第一印象效應(yīng)，提高審計(jì)者的自身修養(yǎng)和監(jiān)管評(píng)價(jià)行為，注重過(guò)程常態(tài)檢查，保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀(guān)性和考核評(píng)價(jià)質(zhì)量；五是針對(duì)隨意化傾向，開(kāi)發(fā)運(yùn)用信息管理系統(tǒng)，建立評(píng)價(jià)投訴制度及監(jiān)督考核制度，減少考核評(píng)價(jià)人為因素。

（三）強(qiáng)化政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果問(wèn)責(zé)制

實(shí)施政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的績(jī)效審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制是落實(shí)政府績(jī)效管理的需要。一是踐行政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的審計(jì)結(jié)果公告制度。根據(jù)財(cái)政資金扶貧項(xiàng)目“三項(xiàng)效益”審計(jì)結(jié)果中披露的問(wèn)題，不僅要披露財(cái)政扶貧違法、違規(guī)與違紀(jì)資金的審計(jì)結(jié)果，而且要加大財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)結(jié)果方面的披露比重，使社會(huì)公眾更好地了解和關(guān)注政府財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的投入、使用、產(chǎn)出及等經(jīng)濟(jì)效益績(jī)效，以及社會(huì)責(zé)任績(jī)效、環(huán)境保護(hù)績(jī)效等內(nèi)容；二是加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位的供需對(duì)接，按照扶貧規(guī)劃的總體目標(biāo)和進(jìn)度，形成供需平臺(tái)綜合運(yùn)行的合作協(xié)同機(jī)制，共同面對(duì)審計(jì)中存在的問(wèn)題，同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)督促相關(guān)責(zé)任部門(mén)勇于擔(dān)負(fù)職責(zé)，落實(shí)好后續(xù)整改結(jié)果；三是建立健全扶貧資金績(jī)效審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制?！爸啤敝饕獜姆珊椭贫冉嵌葘?duì)問(wèn)責(zé)制進(jìn)行“固化”，要通過(guò)制度化保證權(quán)責(zé)對(duì)等，對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而監(jiān)督整改不到位、屢審屢犯等現(xiàn)象問(wèn)題，啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制進(jìn)行審計(jì)問(wèn)責(zé)。問(wèn)責(zé)形式主要包括通報(bào)批評(píng)（一般性違規(guī)問(wèn)題）、約談（較為嚴(yán)重的違規(guī)問(wèn)題）、追責(zé)（嚴(yán)重違規(guī)違法問(wèn)題）等；四是完善審計(jì)培訓(xùn)體系，培養(yǎng)復(fù)合型審計(jì)人才，提升審計(jì)機(jī)關(guān)的自身能力建設(shè)。

（四）提升組織管理能力

一是在項(xiàng)目實(shí)施前期，及時(shí)公告項(xiàng)目基本情況、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、招投標(biāo)情況、效益分配等相關(guān)事宜，凡涉及農(nóng)戶(hù)利益的，必須將農(nóng)戶(hù)個(gè)體訴求轉(zhuǎn)化為集體意志，增強(qiáng)需求表達(dá)的影響力；在后期扶貧資金項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)，專(zhuān)業(yè)技術(shù)部門(mén)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員積極參與，確保扶貧項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)質(zhì)量。二是扶貧項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)中無(wú)論重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目與否，都要通過(guò)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金內(nèi)部審計(jì)以及延伸審計(jì)，擴(kuò)大審計(jì)的覆蓋范圍，避免審計(jì)死角，促使扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金使用逐步規(guī)范；三是緊跟科學(xué)發(fā)展觀(guān)步伐，財(cái)政績(jī)效審計(jì)可適度引入“參與式扶貧”模式，注重農(nóng)戶(hù)參與性。只有更廣泛調(diào)動(dòng)包括貧困戶(hù)、村干部、新型經(jīng)營(yíng)主體等各方主體在管理、分配等各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的參與，才能提高扶貧項(xiàng)目的扶貧效益和發(fā)展質(zhì)量。因此，需探索以規(guī)劃為平臺(tái)，整合資源，建立一套“自下而上”的以農(nóng)戶(hù)需求為中心的參與機(jī)制。通過(guò)公眾參與，尊重和發(fā)揮村民自治組織或集體經(jīng)濟(jì)合作組織的作用，將“村委會(huì)”或“集體經(jīng)濟(jì)合作組織”作為農(nóng)戶(hù)真實(shí)需求表達(dá)的渠道。

（本文系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士研究生創(chuàng)新教育項(xiàng)目〈編號(hào)：2014B0811〉階段性研究成果）

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院）

[1]方鑄，王敏.財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金運(yùn)用“群眾參與式預(yù)算”管理的思考[J]．財(cái)政監(jiān)督，2016,(12).

[2]胡東蘭等.新常態(tài)下財(cái)政精準(zhǔn)扶貧資金績(jī)效審計(jì)研究[J].財(cái)政監(jiān)督,2016,（11）.

[3]胡靜林.加大財(cái)政扶貧投入力度 支持打贏(yíng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)[J].行政管理改革,2016,(08).

[4]金妍希.科學(xué)發(fā)展觀(guān)下的財(cái)政扶貧績(jī)效審計(jì)問(wèn)題研究[D],湖南大學(xué)碩士論文,2013.

[5]劉靜.完善扶貧資金審計(jì)的對(duì)策研究[J].審計(jì)研究,2016,(09).

[6]馬洪雨.我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)國(guó)家立法具體化研究[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2012,（07）.

[7]唐慶敏.三道防線(xiàn)構(gòu)筑財(cái)政扶貧資金防火墻[J].老區(qū)建設(shè), 2011，（06）.

[8]張峰，喬梁，徐響，趙新.建筑節(jié)能類(lèi)項(xiàng)目財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2015，（05）.

（本欄目責(zé)任編輯：鄭潔）