國外政府采購監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)及啟示

●史夢(mèng)昱

國外政府采購監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)及啟示

●史夢(mèng)昱

本文從國外發(fā)達(dá)完備的政府采購監(jiān)督機(jī)制入手，重點(diǎn)分析美國、英國、新加坡以及《政府采購協(xié)議》中的監(jiān)督機(jī)制，了解其采購制度優(yōu)點(diǎn)。針對(duì)我國現(xiàn)行政府采購監(jiān)督機(jī)制完善的必要性和四大采購監(jiān)督原則，學(xué)習(xí)借鑒國外先進(jìn)的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)我國政府采購監(jiān)督的完善提出一些構(gòu)想。

政府采購監(jiān)督機(jī)制 國外經(jīng)驗(yàn) 啟示

政府采購作為國家調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的手段之一，在我國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位。我國自20世紀(jì)90年代末就開始了對(duì)政府采購制度的探索和實(shí)踐，雖然在這期間也取得了一定的成效。但相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國家兩百多年的政府采購歷史，我國目前在政府采購中暴露出的問題還比較嚴(yán)重。因此，研究國外政府采購監(jiān)督機(jī)制，吸收借鑒其經(jīng)驗(yàn)，以完善我國政府采購監(jiān)督機(jī)制十分必要。

一、國外政府采購監(jiān)督機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)

對(duì)于國外政府采購監(jiān)督機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒主要從美國、英國和新加坡這三個(gè)國家入手，最后考慮我國一直在為加入WTO做努力，如：2014年12月12日向WTO提交第6份政府采購出價(jià)清單，以加快我國加入WTO《政府采購協(xié)議》步伐。為此，特別探討《政府采購協(xié)議》的相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，以進(jìn)一步完善我國政府采購制度。

（一）美國政府采購監(jiān)督機(jī)制

美國的政府采購監(jiān)督機(jī)制是各個(gè)國家現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制中比較完善的，如：建立了多層次的政府采購法律體系；各部門機(jī)構(gòu)合理設(shè)置，以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利；對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)審查的重視等，對(duì)政府采購過程進(jìn)行有效監(jiān)督。因此，其機(jī)制中有很多值得我國學(xué)習(xí)借鑒之處。

1、有完善的政府采購法律體系。美國完善的政府采購法律體系是監(jiān)督機(jī)制有效實(shí)施的基礎(chǔ)。首先是聯(lián)邦法律，美國作為聯(lián)邦制國家，各個(gè)州政府均有權(quán)在法律范圍內(nèi)對(duì)政府采購進(jìn)行立法，適應(yīng)各州情況。因此各州的立法使政府采購的各個(gè)項(xiàng)目幾乎都涵蓋在法律規(guī)定中。如：專門針對(duì)國防采購的《武裝部隊(duì)采購法》；對(duì)政策辦公室的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)明確劃分的 《聯(lián)邦采購政策辦公室法》；以及專門針對(duì)政府采購?fù)稑?biāo)人的 《誠實(shí)談判法》，法律涵蓋范圍十分全面。其次是相關(guān)條例，《聯(lián)邦采購條例》是各個(gè)采購主體在采購活動(dòng)中必須遵循的基礎(chǔ)法規(guī)，但該條例不僅對(duì)政府采購制度和政策有系統(tǒng)規(guī)定，對(duì)采購的計(jì)劃擬定、方式選擇、合同簽訂和監(jiān)管都有全面細(xì)致的規(guī)定。最后是有關(guān)部門制定的部門采購辦法。如：針對(duì)國防部門的《武裝部隊(duì)采購條例》和航空航天局的《國家航空航天局采購條例》，對(duì)具體不同部門適用的法律法規(guī)都相應(yīng)制定出臺(tái)。

這種多層次采購法律體系，規(guī)定清晰，系統(tǒng)全面，為采購活動(dòng)相關(guān)人員的行為提供了明確的法律依據(jù)，真正使政府采購落實(shí)到位，提高了財(cái)政性資金的使用效率。

2、實(shí)行“采管分離”的機(jī)構(gòu)設(shè)置。美國政府采購監(jiān)督機(jī)制中，不同的監(jiān)督主體分別對(duì)采購活動(dòng)不同階段進(jìn)行監(jiān)督，形成了多層次、多結(jié)構(gòu)、立體化的監(jiān)督主體體系。

基本機(jī)構(gòu)設(shè)置是：各級(jí)政府采購政策制定由聯(lián)邦政府采購辦公室監(jiān)督；項(xiàng)目審核、預(yù)算審批由國會(huì)監(jiān)督；采購活動(dòng)結(jié)束后各個(gè)環(huán)節(jié)事項(xiàng)的監(jiān)督則由專門委員會(huì)監(jiān)督，并且監(jiān)督機(jī)構(gòu)直接對(duì)國會(huì)負(fù)責(zé)，與采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)不存在隸屬關(guān)系；專門的采購機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦總務(wù)署（GSA）負(fù)責(zé)采購事項(xiàng)，無政府機(jī)構(gòu)參與。這種權(quán)力配置提高了機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立性，使政府采購監(jiān)督有效實(shí)施，各部門更好地履行監(jiān)督職能。

3、重視供應(yīng)商的資格評(píng)審。美國對(duì)供應(yīng)商的審核監(jiān)督主要是建立了供應(yīng)商評(píng)審制度。供應(yīng)商評(píng)審制度主要針對(duì)供應(yīng)商的回應(yīng)性、負(fù)責(zé)任性問題進(jìn)行確定。要求審核供應(yīng)商運(yùn)營資金、經(jīng)營許可證、履行合同的意愿等情況，一旦審核出現(xiàn)問題，供應(yīng)商就會(huì)收到“不負(fù)責(zé)任確定書”這實(shí)質(zhì)上提高了供應(yīng)商參與政府采購的門檻。與此同時(shí)，審查制度一定程度上會(huì)對(duì)政府采購人員以權(quán)謀私和供應(yīng)商尋租行為起到遏制作用。

4、注重申訴的實(shí)現(xiàn)途徑。美國政府采購監(jiān)督機(jī)制從機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建立等多方面維護(hù)供應(yīng)商權(quán)利。首先是專門設(shè)立美國聯(lián)邦賠償法院、合同上訴理事會(huì)及美國聯(lián)邦巡回上訴法院三個(gè)機(jī)構(gòu)處理供應(yīng)商的上訴。其次，政府采購救濟(jì)機(jī)制。為了切實(shí)保障供應(yīng)商的利益，針對(duì)“合同授予”和“合同履行”這兩種不同階段的爭議，分別采用司法訴訟程序和采購行政爭議程序加以救濟(jì)。最后，關(guān)于申訴制度，美國設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)處理供應(yīng)商申訴，由眾議院政府改革委員會(huì)與政府采購辦公室共同對(duì)政府采購中的腐敗、欺詐行為進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查或組織聽證會(huì)，處理政府不當(dāng)行為，維護(hù)供應(yīng)商的正當(dāng)權(quán)益。

5、對(duì)后期活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。美國對(duì)政府采購后期活動(dòng)的監(jiān)督主要有兩方面：一是針對(duì)供應(yīng)商的交貨追查制度，二是政府相關(guān)人員承擔(dān)對(duì)采購合同的審計(jì)責(zé)任。

交貨追查制度主要是核查招標(biāo)采購部門的作業(yè)情況、工作范圍及采購程序與方式的選擇是否依法進(jìn)行，并檢查供應(yīng)商合同履約情況。該制度對(duì)供應(yīng)商在采購活動(dòng)后期的工程實(shí)施狀況進(jìn)行追蹤，確保工程項(xiàng)目按時(shí)按質(zhì)完成，最為重要的一點(diǎn)，該制度可以對(duì)活動(dòng)結(jié)束后出現(xiàn)的質(zhì)量問題進(jìn)行責(zé)任追究與落實(shí)。

美國政府采購制度要求各政府相關(guān)采購人員對(duì)采購合同的審計(jì)擔(dān)負(fù)責(zé)任。包括對(duì)采購合同金額、采購項(xiàng)目程序、采購信息進(jìn)行審計(jì)，對(duì)整個(gè)采購活動(dòng)中各方提交的文件、報(bào)表進(jìn)行嚴(yán)格審查，并且承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（二）英國政府采購監(jiān)督機(jī)制

英國于18世紀(jì)80年代就設(shè)立了政府采購機(jī)構(gòu)，在不斷的實(shí)踐發(fā)展中，其政府采購制度進(jìn)一步完善，對(duì)我國的借鑒主要有三方面：一是完善的政府采購法律法規(guī)，二是預(yù)算監(jiān)督，三是對(duì)采購全過程的有效監(jiān)督。

1、完善政府采購的法律法規(guī)。英國的相關(guān)政府采購法與其政府采購機(jī)構(gòu)一樣具有較為悠久的歷史，并且在實(shí)踐中不斷完善和發(fā)展，形成了系統(tǒng)的法律法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制，如英國一套《地方政府法案》在實(shí)踐中不斷地進(jìn)行修訂，從《1972年地方政府法案》到1988年第一次修訂，再到1992年的二次修訂，逐步調(diào)整了與現(xiàn)實(shí)情況的不適之處。規(guī)范全面的法案對(duì)政府采購行為起了極好的約束作用，為政府監(jiān)督有序進(jìn)行奠定了良好基礎(chǔ)。

2、加強(qiáng)政府預(yù)算監(jiān)督。英國對(duì)政府預(yù)算實(shí)施了嚴(yán)格的控制和監(jiān)督。首先，議會(huì)授權(quán)作為所有部門所有支出的控制原則，所有采購項(xiàng)目的使用資金都要進(jìn)行嚴(yán)格審批和控制，要求專款專用。如特殊情況下面臨預(yù)算超支，可通過“追加預(yù)算”向上級(jí)申請(qǐng)，但同樣要求專款專用，否則將受到嚴(yán)厲制裁。其次，進(jìn)行個(gè)人責(zé)任約束，要求會(huì)計(jì)官員對(duì)自身職權(quán)范圍內(nèi)的資金撥付和使用負(fù)責(zé)，對(duì)政府財(cái)政預(yù)算實(shí)時(shí)管理。最后，由部門審計(jì)員兼總審計(jì)長對(duì)政府各項(xiàng)采購以及財(cái)政資金使用情況進(jìn)行充分監(jiān)督，其工作具有高度獨(dú)立性。

3、對(duì)采購全過程進(jìn)行有效監(jiān)督。英國政府對(duì)采購進(jìn)行全過程監(jiān)督，該監(jiān)督主要由議會(huì)公共支出委員會(huì)進(jìn)行，包括預(yù)算控制、個(gè)人責(zé)任約束等，同時(shí)，全國審計(jì)辦公室又對(duì)該委員會(huì)的監(jiān)督職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。這種對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督機(jī)制，有效確保了監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督行為落實(shí)到位，避免監(jiān)督空白、權(quán)力空置或人情執(zhí)法等情況。

（三）新加坡政府采購監(jiān)督機(jī)制

新加坡在對(duì)財(cái)政性資金使用監(jiān)督的情況下，又進(jìn)行政府采購審計(jì)監(jiān)督，引入爭議裁決仲裁制度以及專門針對(duì)供應(yīng)商失信違約設(shè)立“禁止招標(biāo)委員會(huì)”。

1、加強(qiáng)對(duì)采購的審計(jì)監(jiān)督。財(cái)政資金的撥付和使用情況由財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)采購活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)督則由審計(jì)總長負(fù)責(zé)，而對(duì)整個(gè)監(jiān)督行為的評(píng)價(jià)則是由采購方進(jìn)行，負(fù)責(zé)監(jiān)督供應(yīng)商在活動(dòng)中的參與和合同執(zhí)行情況。實(shí)現(xiàn)了財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，這種分層監(jiān)督的形式可以使監(jiān)督行為有效發(fā)揮作用。

2、引入爭議裁決仲裁制度。新加坡專門成立裁決法庭對(duì)投標(biāo)活動(dòng)中產(chǎn)生的爭議進(jìn)行裁決。裁決時(shí)，法庭人員不得和采購項(xiàng)目存在利益關(guān)系，以確保裁決行為的公平性。裁決過程中，申訴者有權(quán)要求暫?；蚪K止裁決，除非裁決已經(jīng)結(jié)束或是采購項(xiàng)目涉及公共利益。仲裁法庭可以對(duì)招標(biāo)文件的修改、損失的賠償和仲裁費(fèi)用的支付等進(jìn)行裁決。在采購活動(dòng)中引入爭議裁決仲裁制度，能有效保障供應(yīng)商權(quán)利。

3、監(jiān)督財(cái)政性資金的使用情況。財(cái)政部門不僅在前期對(duì)資金的審批和撥付進(jìn)行監(jiān)督，在項(xiàng)目后期，將對(duì)供應(yīng)商行為進(jìn)行實(shí)地監(jiān)督，了解資金具體使用情況，確保工程按期執(zhí)行，并以此提出相應(yīng)考察意見。該意見將影響評(píng)估小組對(duì)供應(yīng)商的信譽(yù)評(píng)估，作為決定對(duì)供應(yīng)商未來參加投標(biāo)的態(tài)度，并且相應(yīng)材料向社會(huì)實(shí)行公開。

4、設(shè)立“禁止投標(biāo)委員會(huì)”?！敖拐袠?biāo)委員會(huì)”的設(shè)立，主要是加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商行為的控制。委員會(huì)有權(quán)對(duì)資質(zhì)較差、信譽(yù)不良或表現(xiàn)不佳的供應(yīng)商進(jìn)行行政裁決。政府部門一般不會(huì)對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行單方面的裁定，而一旦被裁定禁止參加招標(biāo)，則供應(yīng)商的注冊(cè)資格將會(huì)取消，并且在一段時(shí)期內(nèi)不得參與政府采購?fù)稑?biāo)；同時(shí)，委員會(huì)會(huì)向所有政府采購注冊(cè)機(jī)關(guān)發(fā)出通告，取消其注冊(cè)資格。

（四）WTO《政府采購協(xié)議》的監(jiān)督機(jī)制

《政府采購協(xié)議》中的監(jiān)督機(jī)制十分值得我國借鑒和參考。我國加入WTO，政府采購市場面臨調(diào)整是必然，現(xiàn)行政府采購監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定向國際慣例靠攏也是發(fā)展的必然要求。為此，WTO監(jiān)督機(jī)制對(duì)我國有重要的實(shí)踐借鑒意義。

1、設(shè)立嚴(yán)格的監(jiān)督考核制度?！墩少弲f(xié)議》建立了嚴(yán)格的監(jiān)督考核制度，要求分別設(shè)立質(zhì)疑、采購、招標(biāo)和管理四個(gè)機(jī)構(gòu)。各成員國必須達(dá)到《政府采購協(xié)議》對(duì)質(zhì)疑和投訴程序規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，或至少能提供司法審議。要求質(zhì)疑和訴訟程序有詳細(xì)的執(zhí)行規(guī)定，有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)采購中的爭端進(jìn)行公平裁決，以確保成員國的監(jiān)督機(jī)制良好運(yùn)行。

2、提高政府采購?fù)该鞫?。透明度原則的主要內(nèi)容是公布所有和政府采購相關(guān)的信息、相關(guān)法律法規(guī)、招標(biāo)程序及解釋其他供應(yīng)商未中標(biāo)的原因，其目的在于將采購活動(dòng)公開化、透明化。首先，采購活動(dòng)進(jìn)行的依據(jù)即相關(guān)法律程序要向社會(huì)公開，并且采購活動(dòng)按法律程序展開，不得逾越。其次，確保公眾的信息渠道通暢，實(shí)時(shí)公布采購信息。規(guī)定除非在有限招標(biāo)的情形下,任何采購方都應(yīng)當(dāng)公布要采購的商品或服務(wù)的有關(guān)信息和邀請(qǐng)；資格預(yù)審和投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)要事先公布，并且只能以此作為后期供應(yīng)商表現(xiàn)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，并記錄在案，以備監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查和監(jiān)督。這有助于消除“暗箱操作”，使政府采購行為成為“陽光下的交易”。

3、確立雙層救濟(jì)機(jī)制?！墩少弲f(xié)議》設(shè)立了獨(dú)特的雙層救濟(jì)體制，即質(zhì)疑機(jī)制和爭端解決機(jī)制。其中，質(zhì)疑機(jī)制完全獨(dú)立于爭端解決機(jī)制。關(guān)于質(zhì)疑的提出，供應(yīng)商對(duì)于違反《政府采購協(xié)議》規(guī)定的采購行為，有權(quán)直接向有關(guān)機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，也可考慮先行與采購方進(jìn)行磋商，但磋商并不是作為提出質(zhì)疑的前置程序。其次，對(duì)質(zhì)疑的審議，也將由獨(dú)立的審議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行。

關(guān)于爭端解決機(jī)制，該機(jī)制適用于簽訂采購合同一方對(duì)另一方所采用或未用的措施造成損害或不公平，致使另一方未履行合同義務(wù)時(shí)，另一方即合同締約方可采用爭端解決機(jī)制。專門的爭端解決機(jī)構(gòu)（DSB）在雙方自行協(xié)商無法達(dá)成一致的情況下，接受其書面請(qǐng)求，處理爭端，由專家小組執(zhí)行。

三、完善我國政府采購監(jiān)督的必要性和原則

一直以來，我國政府采購規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定增長，2015年政府采購規(guī)模高達(dá)21070.5億元。但采購規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，政府采購活動(dòng)中的問題也不斷暴露，使政府采購行為有悖其初衷。因此，完善我國政府采購監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范采購行為十分有必要。

（一）完善政府采購監(jiān)督的必要性

我國政府采購活動(dòng)一直以來只有《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》兩部基礎(chǔ)法。2014年12月31日，國務(wù)院審議通過《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》，一定程度上完善了政府采購法律，但目前還未落實(shí)到位。不完善的法律和制度缺陷造成我國政府采購活動(dòng)存在大量不規(guī)范行為，權(quán)力尋租活動(dòng)不斷，腐敗滋生嚴(yán)重。為規(guī)范采購行為，必須完善我國政府采購監(jiān)督機(jī)制。

（二）政府采購監(jiān)督的原則

監(jiān)督機(jī)制有效發(fā)揮作用的四個(gè)原則：獨(dú)立性原則、依法監(jiān)督原則、全過程監(jiān)督以及多樣化監(jiān)督原則。

1、采管分離原則。政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)置保持獨(dú)立性，能有效發(fā)揮監(jiān)督作用。政府采購的主體也必須保持獨(dú)立，職責(zé)明確。一旦管理者和執(zhí)行者職責(zé)不分，同時(shí)作為活動(dòng)的參與者和規(guī)則制定者，極易使政府采購處于無效率狀態(tài)，增加交易成本，危及監(jiān)督工作的客觀公正性。因此，監(jiān)督者必須與執(zhí)行者相分離。

2、依法監(jiān)督原則。依法監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是對(duì)監(jiān)督者的權(quán)力約束，要求相關(guān)采購法律對(duì)政府采購主體的權(quán)利作詳盡規(guī)定，防止政府采購監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力過度膨脹，破壞市場秩序，增加監(jiān)管成本。在一定程度上糾正供應(yīng)商與政府采購方的不平等地位，降低政府在采購活動(dòng)中濫用職權(quán)行為，在法律制度上形成權(quán)力行使的監(jiān)督機(jī)制，使監(jiān)督者行為置于法律監(jiān)督之下。

3、全程監(jiān)督原則。采購全過程的監(jiān)督包括事前、事中、事后監(jiān)督，以防范不當(dāng)采購行為。目前世界各國的監(jiān)督機(jī)制主要以事前、事中監(jiān)督為主，事后監(jiān)督為輔。全程監(jiān)督能有效預(yù)防腐敗，事前監(jiān)督主要是控制預(yù)算編制及資金撥付，該階段的有效監(jiān)督是事中、事后監(jiān)督的基礎(chǔ)。事中監(jiān)督要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)監(jiān)督，實(shí)時(shí)跟進(jìn)采購項(xiàng)目開展程序，及時(shí)制止不當(dāng)行為。事后監(jiān)督的落實(shí)主要體現(xiàn)在工程質(zhì)量跟蹤和責(zé)任追究上，有利于保證政府采購制度的公信力，提高政府信譽(yù)。

4、多樣化監(jiān)督原則。多樣化原則是指監(jiān)督主體多樣化。財(cái)政部門和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作為系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，可能出現(xiàn)權(quán)力共謀、監(jiān)管不力的局面，此時(shí)加以外部社會(huì)監(jiān)督，對(duì)政府采購全過程進(jìn)行監(jiān)督，披露政府官員、監(jiān)督人員違法行為，對(duì)其起到震懾作用，能有效預(yù)防腐敗，形成以系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督為主，新聞媒體等外部社會(huì)監(jiān)督為輔的監(jiān)督機(jī)制。因此，多樣化監(jiān)督原則能有效提高政府采購公信力，使監(jiān)督行為行之有效。

四、國外政府采購監(jiān)督機(jī)制對(duì)我國的啟示

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都有相對(duì)較為悠久的政府采購歷史，在政府采購監(jiān)督機(jī)制方面積累了較多的經(jīng)驗(yàn)，值得我國學(xué)習(xí)借鑒。上述國家政府采購監(jiān)督的做法，對(duì)我國有較大的啟示。

（一）完善政府采購法律體系

政府采購法律體系的完善主要有兩方面：一是針對(duì)本國法律自身實(shí)踐中反映的問題進(jìn)行補(bǔ)充；二是根據(jù)國際慣例，對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。

1、完善政府采購法律體系。我國2003年施行的《中華人民共和國政府采購法》只是一部框架性法律。2014年國務(wù)院通過的《政府采購法實(shí)施條例》雖然進(jìn)一步規(guī)定具體的操作與執(zhí)行規(guī)則，但目前還未落實(shí)，導(dǎo)致政府采購執(zhí)行過程缺乏有效的制度規(guī)范依據(jù)。此外，我國現(xiàn)行的兩部政府采購基礎(chǔ)法《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》在一些具體條文規(guī)定上還存在沖突，易引起執(zhí)法者混亂。因此，我國應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)和銜接，并制定更為全面完善的具體實(shí)施條例和管理辦法，補(bǔ)充法律制定上的空白，細(xì)化政府采購的基本方式和程序，構(gòu)建多層次、效率高、操作性強(qiáng)的采購程序法律體系。

2、與國際法接軌。我國現(xiàn)行政府采購法與《政府采購協(xié)議》的相關(guān)具體規(guī)定存在較大差距。由于我國要求加入GPA，以國際慣例為依據(jù)，適當(dāng)調(diào)整政府采購法不可避免。與《政府采購協(xié)議》相比，我國采購法主要在供應(yīng)商救濟(jì)制度上存在較大不足。我國相關(guān)法律的規(guī)定使質(zhì)疑程序成為投訴程序的前置程序，即供應(yīng)商只有在走完質(zhì)疑程序后仍不滿意，才可以向政府采購監(jiān)督管理部門進(jìn)行投訴。這實(shí)質(zhì)上是一種體制內(nèi)的監(jiān)督，對(duì)供應(yīng)商權(quán)利的救濟(jì)根本不起作用。而且，復(fù)雜的行政程序時(shí)間跨越長，到供應(yīng)商走完程序，其受損利益根本無法恢復(fù)。因此，我國政府采購質(zhì)疑程序的設(shè)立對(duì)供應(yīng)商來說并未真正起到救濟(jì)作用。目前，應(yīng)根據(jù)國際形勢(shì)，彌補(bǔ)現(xiàn)行法律上的缺陷，簡化救濟(jì)程序，縮小與先進(jìn)國家差距，借鑒其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建國際化、系統(tǒng)化、適應(yīng)性強(qiáng)的政府采購監(jiān)督法律體系。

（二）加強(qiáng)對(duì)供應(yīng)商的審核

供應(yīng)商的資質(zhì)問題直接影響工程質(zhì)量好壞。因此，我國應(yīng)建立一整套針對(duì)供應(yīng)商監(jiān)督管理的制度。主要包括：供應(yīng)商備案制度、供應(yīng)商資質(zhì)評(píng)審制度、中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)、日常監(jiān)督檢查制度、交貨追查制度等。嚴(yán)格供應(yīng)商篩選，加強(qiáng)過程監(jiān)督，完善后期追責(zé)，從而有效預(yù)防供應(yīng)商不規(guī)范行為。

1、資質(zhì)評(píng)審制度。供應(yīng)商資質(zhì)評(píng)審制度主要是提高供應(yīng)商準(zhǔn)入門檻。規(guī)定進(jìn)入政府采購市場的供應(yīng)商必須具備相應(yīng)條件。在政府釆購中，政府應(yīng)制定供應(yīng)商資格審查的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，要求上交代表其資質(zhì)的相關(guān)材料，并且對(duì)材料審查設(shè)立嚴(yán)格統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)置合理、規(guī)范的審查標(biāo)準(zhǔn)，既能防止審查人員篩選隨意，又能節(jié)省成本、提高采購工作效率、保證釆購質(zhì)量。

2、交貨追查制度。交貨追查制度通過在供應(yīng)商交貨過程中加入專門負(fù)責(zé)貨物驗(yàn)收機(jī)構(gòu)實(shí)施對(duì)采購活動(dòng)有效監(jiān)管。不同于一般采購流程，供應(yīng)商在中標(biāo)后直接將貨物交給采購單位，交貨追查制要求供應(yīng)商先將貨物交給專門的采購中心驗(yàn)收，驗(yàn)收通過后再由采購單位領(lǐng)回貨物。這樣能有效遏制采購單位和供應(yīng)商的串通和尋租行為。此外，采購單位與供應(yīng)商的采購標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目、內(nèi)容都要在合同履約后期接受審核，即使在合同履約結(jié)束后，違規(guī)供應(yīng)商依舊要對(duì)貨物質(zhì)量負(fù)責(zé)，接受責(zé)任追究。

3、禁止招標(biāo)委員會(huì)?！敖拐袠?biāo)委員會(huì)”的設(shè)置主要是借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)?？梢栽O(shè)立專門委員會(huì)，該委員會(huì)有權(quán)對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行行政裁決。被裁定禁止參加招標(biāo)，則供應(yīng)商的注冊(cè)資格將會(huì)取消，并且在一段時(shí)期內(nèi)不得參與政府采購?fù)稑?biāo)；還應(yīng)向所有注冊(cè)機(jī)關(guān)發(fā)出通告，取消其注冊(cè)資格。這種情況下，供應(yīng)商面臨較高的違法違規(guī)成本，相應(yīng)行為受到有效約束。

（三）完善政府救濟(jì)制度

美國、英國、新加坡等國家在政府采購過程中都很重視供應(yīng)商權(quán)益的保障，為保證政府采購活動(dòng)的公平和公正，都建立了相對(duì)完善的權(quán)利救濟(jì)制度，成立了專門的仲裁和申訴機(jī)構(gòu)，以更好地處理采購過程中的質(zhì)疑或糾紛。政府采購權(quán)利救濟(jì)制度有利于促進(jìn)政府采購執(zhí)行程序的規(guī)范化。就目前而言，我國政府采購的救濟(jì)制度十分缺乏，十分有必要吸收借鑒國外經(jīng)驗(yàn)。

1、質(zhì)疑機(jī)制。目前《政府采購協(xié)議》在實(shí)施過程中也存在一些問題，主要是簽署國國內(nèi)審議機(jī)構(gòu)對(duì)質(zhì)疑機(jī)制的解釋有可能存在負(fù)面效果。在此，我國政府應(yīng)該汲取相應(yīng)教訓(xùn)，出臺(tái)一些考慮到質(zhì)疑機(jī)構(gòu)設(shè)立和詳細(xì)質(zhì)疑程序的相關(guān)配套法規(guī)和司法解釋，理順法律關(guān)系。完善的法律可以包括：取消質(zhì)疑前置程序；供應(yīng)商有權(quán)向第三人尋求救濟(jì)；明確規(guī)定相關(guān)機(jī)構(gòu)如何處理供應(yīng)商質(zhì)疑；詳細(xì)規(guī)定質(zhì)疑程序；界定回避原則等。在實(shí)施過程中簡化救濟(jì)程序，切實(shí)維護(hù)供應(yīng)商權(quán)益。

2、申訴制度。現(xiàn)階段我國政府采購的申訴程序相當(dāng)不完善。我國可以考慮設(shè)立專門負(fù)責(zé)處理供應(yīng)商質(zhì)疑和申訴的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理供應(yīng)商申訴。同時(shí)完善采購質(zhì)疑程序，取消提出質(zhì)疑的前置程序，加入?yún)f(xié)商、磋商原則，暢通供應(yīng)商提出質(zhì)疑和申訴的實(shí)現(xiàn)途徑。

3、爭議解決機(jī)制。《政府采購協(xié)議》專門設(shè)立爭端解決機(jī)構(gòu)（DSB）處理在采購過程中遇到疑問、質(zhì)疑或者有爭議的地方，該部門負(fù)責(zé)回復(fù)質(zhì)疑、解決供應(yīng)商的問題，促進(jìn)政府采購的順利進(jìn)行。而我國的法律法規(guī)并不完善，政府也并未設(shè)立解決爭端的部門，沒有有效的解決質(zhì)疑程序。在當(dāng)前環(huán)境下，需要借鑒先進(jìn)的國際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際國情，建立一套完整的爭端解決機(jī)制，處理供應(yīng)商質(zhì)疑申訴，使供應(yīng)商權(quán)利獲得實(shí)現(xiàn)途徑。

（四）實(shí)行對(duì)政府監(jiān)督的再監(jiān)督

1、預(yù)算監(jiān)督。我國在完善現(xiàn)行預(yù)算監(jiān)督方面可借鑒英國經(jīng)驗(yàn)。首先，對(duì)政府單位上報(bào)的預(yù)算計(jì)劃進(jìn)行嚴(yán)格審批，審核預(yù)算的可行性；其次，審核采購項(xiàng)目是否明確具體，預(yù)防發(fā)生舞弊行為；最后，嚴(yán)格監(jiān)督采購單位的“超標(biāo)預(yù)算”，嚴(yán)格將資金使用控制在預(yù)算范圍內(nèi)，不得超標(biāo)，如有特殊情況超標(biāo)，則增加的預(yù)算要嚴(yán)格專項(xiàng)專用。

2、機(jī)構(gòu)獨(dú)立性。政府采購活動(dòng)主體由采購主體、執(zhí)行主體和監(jiān)督主體三部分構(gòu)成。在我國，政府采購監(jiān)督機(jī)構(gòu)是各級(jí)人民政府的財(cái)政部門，但同時(shí)我國采購的執(zhí)行主體也大多設(shè)在財(cái)政部門。依據(jù)獨(dú)立性監(jiān)督原則和美、英等國獨(dú)立設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，可考慮將采購的代理機(jī)構(gòu)從財(cái)政部門中分離出來。財(cái)政部單獨(dú)負(fù)責(zé)政府采購的預(yù)算監(jiān)督和相關(guān)規(guī)章制定，不參與政府采購項(xiàng)目的執(zhí)行，以確保采購的公正性、監(jiān)督的有效性。其次，使采購決策程序與采購執(zhí)行程序相分離，也是完善我國政府采購監(jiān)督機(jī)制的重要一步，有利于各政府機(jī)關(guān)的權(quán)力相互制約和監(jiān)督。

3、提高透明度。在提高采購?fù)该鞫确矫?，我國可以考慮：首先，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)信息的公開透明，給供應(yīng)商創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。其次，采購執(zhí)行程序公開，積極主動(dòng)接受系統(tǒng)內(nèi)部和外部監(jiān)督，配合財(cái)政部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門以及審計(jì)部門監(jiān)督，同時(shí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)可隨時(shí)隨機(jī)監(jiān)督采購的各個(gè)環(huán)節(jié)。最后，實(shí)行招標(biāo)結(jié)果公開化，在政府采購官方平臺(tái)實(shí)時(shí)發(fā)布信息，主動(dòng)接受群眾和社會(huì)輿論監(jiān)督，強(qiáng)化公眾監(jiān)督意識(shí)，大力檢舉揭發(fā)腐敗行為。

4、審計(jì)監(jiān)督。我國審計(jì)事業(yè)正處于蓬勃發(fā)展中，在審計(jì)制度建設(shè)及其法律地位方面還有待加強(qiáng)，在發(fā)達(dá)國家監(jiān)督機(jī)制中，審計(jì)監(jiān)督已經(jīng)作為最主要且有效的監(jiān)督手段，諸如對(duì)采購合同金額審計(jì)、采購項(xiàng)目程序?qū)徲?jì)、相關(guān)采購信息審計(jì)，包括對(duì)監(jiān)督人員的再監(jiān)督也由審計(jì)部門執(zhí)行。加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督等專項(xiàng)監(jiān)督，能在很大程度上避免采購舞弊行為的發(fā)生。

（作者單位：南京審計(jì)大學(xué)）

[1]陳姍姍.政府采購監(jiān)督機(jī)制研究[D].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，2015.

[2]竇婷婷.論政府采購監(jiān)管法律制度的完善[J].經(jīng)濟(jì)法論壇，2012，（00）。

[3]高瑞.美國政府采購監(jiān)督機(jī)制對(duì)我國的啟示[J].中外企業(yè)家，2014，（10）.

[4]侯芳.政府采購監(jiān)督機(jī)制的國外經(jīng)驗(yàn)及啟示[J].現(xiàn)代商業(yè)，2011，（18）.

[5]賀正強(qiáng).政府采購監(jiān)督機(jī)制的國際經(jīng)驗(yàn)及其借鑒[J].商業(yè)時(shí)代，2008，（17）.

[6]倪慶東.借鑒國際經(jīng)驗(yàn)完善我國政府采購監(jiān)督機(jī)制[J].湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2004，（02）.

[7]唐紅敏.我國政府采購監(jiān)管制度研究[D].福建：福州大學(xué). 2010.

[8]朱奪今.WTO政府采購制度與中國政府采購法律制度[D].黑龍江：哈爾濱工程大學(xué)，2005.

[9]張婷.中國加入WTO《政府采購協(xié)議》對(duì)策研究[D].黑龍江：哈爾濱工業(yè)大學(xué)，2015.

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）