新《預(yù)算法》下財(cái)政監(jiān)督工作的幾點(diǎn)探索

●朱新有 朱平 金偉健

新《預(yù)算法》下財(cái)政監(jiān)督工作的幾點(diǎn)探索

●朱新有 朱平 金偉健

自2015年1月1日起，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》開始施行，在我國(guó)引起了巨大的反響。歷經(jīng)十年醞釀、三屆人大、四次審稿的新《預(yù)算法》被走到改革深水區(qū)的中國(guó)寄予了太多的期望。預(yù)算作為推進(jìn)國(guó)家治理的重要手段，其制度的法治化、公開化和規(guī)范化已經(jīng)成為我國(guó)推行新一輪財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度、進(jìn)一步深化各項(xiàng)改革，乃至依法治國(guó)、提高國(guó)家治理能力的首要前提和重要保障。

預(yù)算法財(cái)政監(jiān)督

通過認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面理解和準(zhǔn)確掌握新《預(yù)算法》的各項(xiàng)精神、原則和具體規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)和各自領(lǐng)域的實(shí)際情況，推動(dòng)新《預(yù)算法》的實(shí)施與財(cái)稅改革，并為新《預(yù)算法實(shí)施條例》的出臺(tái)做好基礎(chǔ)工作，是此次調(diào)研的初衷；從財(cái)政監(jiān)督的視角來看新《預(yù)算法》與原《預(yù)算法》的不同、從新《預(yù)算法》的著力點(diǎn)來反思財(cái)政監(jiān)督工作的推進(jìn)方向，是此次調(diào)研的主基調(diào)。“落葉知秋、見微知著”，希望通過地方財(cái)政在新《預(yù)算法》學(xué)習(xí)過程中的體會(huì)，為新《預(yù)算法》的貫徹落實(shí)和財(cái)政改革的推進(jìn)積累一點(diǎn)素材。

一、新《預(yù)算法》與原《預(yù)算法》的不同

概括來說，新《預(yù)算法》與原《預(yù)算法》在法治化、公開化、規(guī)范化、全面化、科學(xué)化五個(gè)方面均有不同程度改變。

（一）法治化建設(shè)跨越式前行

1、立法宗旨不同。新《預(yù)算法》在法治化進(jìn)程中的一大進(jìn)步突出體現(xiàn)在立法宗旨的改變上。原《預(yù)算法》立法宗旨體現(xiàn)著預(yù)算的國(guó)家本位理念。國(guó)家作為一種抽象概念出現(xiàn)時(shí)，預(yù)算就容易演變成為代表國(guó)家行使職能的政府本位理念，相應(yīng)地就會(huì)出現(xiàn)預(yù)算的權(quán)力歸屬問題不明確的弊端。在依法治國(guó)的大背景下，實(shí)質(zhì)上源于政府行為的預(yù)算，其自身也需要在法制軌道中運(yùn)行，所以新《預(yù)算法》把宗旨明確在法制框架下，符合國(guó)家意志與法律的一致性。原《預(yù)算法》第一條強(qiáng)調(diào)的立法主體是國(guó)家，所以預(yù)算要圍繞著“國(guó)家”轉(zhuǎn)。健全的是“國(guó)家的管理”，加強(qiáng)的是“國(guó)家的調(diào)控”，保障的是“國(guó)家的職責(zé)”——即“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)”的健康發(fā)展，作為國(guó)家統(tǒng)治的一種工具，預(yù)算權(quán)力的歸屬最后只能是替國(guó)家做好“分配和監(jiān)督”。新《預(yù)算法》整體體現(xiàn)的是依法治國(guó)，其強(qiáng)調(diào)的立法主體是法制，所以預(yù)算要圍繞著“法制”轉(zhuǎn)。健全的是“預(yù)算制度”，要加強(qiáng)的是“針對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督”，要保障的是“國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職責(zé)”——即“經(jīng)濟(jì)社會(huì)”的健康發(fā)展。最后，由于預(yù)算的表現(xiàn)形態(tài)是政府行為，所以要約束政府行為首先就需要強(qiáng)化“針對(duì)預(yù)算的約束”。

2、概念定位不同。新《預(yù)算法》第六條、第九條、第十條、第十一條對(duì)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四項(xiàng)預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行概念化的闡述，第十六條對(duì)國(guó)家實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行專項(xiàng)說明，第二條將預(yù)算、決算納入法制化軌道，第四條通過將政府的全部收支納入預(yù)算范疇，間接將政府的收支行為納入法制軌道。以上新《預(yù)算法》對(duì)概念性問題的單獨(dú)立法闡述，意義是多方面的。首先是在內(nèi)容上表現(xiàn)出不同于原《預(yù)算法》的數(shù)量上的增加，使得預(yù)算內(nèi)涵表述得更加明確、完整；其次是通過概念上的內(nèi)容界定，從而達(dá)到了規(guī)范政府收支行為的目的；最后是為將來在法理上推行國(guó)家立法由實(shí)體法向程序法過渡做了基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。

3、審批力度不同。新《預(yù)算法》新增第二十二條，將審查預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等方面的具體工作納入立法機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的專門機(jī)構(gòu)的范疇，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)政府預(yù)、決算的重視程度和監(jiān)督力度。同時(shí)，新《預(yù)算法》第三十四條刪除了原《預(yù)算法》第二十七條中所明確的中央政府公共預(yù)算“不列赤字”、國(guó)債用途限定在“建設(shè)投資的部分資金”兩方面內(nèi)容，并在新《預(yù)算法》第三十五條中對(duì)問題較為突出的預(yù)算舉借債務(wù)問題明確了實(shí)行余額管理的方式，其規(guī)模由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行控制，體現(xiàn)出新《預(yù)算法》在政府調(diào)整上的寬嚴(yán)相濟(jì)——“兩寬兩嚴(yán)”?！皟蓪挕笔牵撼嘧植辉僮鳛楣差A(yù)算的硬杠，寬松了預(yù)算的彈性；國(guó)債用途不再局限于建設(shè)投資方面，有了更加寬泛的領(lǐng)域?！皟蓢?yán)”是：舉借債務(wù)有明確的管理方法，嚴(yán)格控制余額額度；國(guó)家債務(wù)的規(guī)模有明確的限定，并由人民代表大會(huì)或人代會(huì)常務(wù)委員會(huì)來批準(zhǔn)，提升了管理級(jí)次。

4、問責(zé)角度不同。原《預(yù)算法》的問責(zé)角度僅僅是基于行政管理的行政層面，對(duì)違法行為的最嚴(yán)厲處罰也僅限于追究行政責(zé)任或給予行政處分；而新《預(yù)算法》第九十六條新增一款“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，把違反《預(yù)算法》的行為入罪，首次將問責(zé)角度上升到違法犯罪的法律層面。這既是國(guó)家法制化進(jìn)程中的一個(gè)亮點(diǎn)，又是對(duì)于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪行為無孔不入的防范與遏制；既是國(guó)家完善法治、依法治國(guó)的一種體現(xiàn)，又是對(duì)于財(cái)政監(jiān)督檢查的有力支撐與規(guī)范。另外，新《預(yù)算法》第一百條新增內(nèi)容授權(quán)以“制定預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)”，既從立法層面體現(xiàn)新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算的全面審查監(jiān)督正式拉開序幕，又從體制建設(shè)上給完善預(yù)算審查監(jiān)督留下了補(bǔ)充空間和試行空間。

（二）公開化范圍大力度拓寬

新《預(yù)算法》關(guān)于公開化方面的條款基本上都是新增部分。一方面體現(xiàn)了依法治國(guó)在法制建設(shè)上的逐步完善，另一方面也向全社會(huì)傳遞了法制建設(shè)的無例外、無死角的信息，彰顯了國(guó)家加快法律體系完備化的決心和信心。

1、內(nèi)容公開。新《預(yù)算法》第十四條，從立法機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)兩個(gè)層面明確了預(yù)算、決算和政府采購(gòu)等內(nèi)容的公開化。

2、程序公開。對(duì)預(yù)算的審查和批準(zhǔn)，新《預(yù)算法》第四十五條，增加了基層人代會(huì)舉行會(huì)議審查預(yù)算草案前聽取選民和社會(huì)各界意見的程序公開化，這是從立法層面將預(yù)算內(nèi)容公開化、操作過程透明化的一次飛躍。

3、監(jiān)督公開。新《預(yù)算法》第八十九條新增一款“對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開”，從結(jié)果上將預(yù)算和財(cái)政收支的情況向全社會(huì)公開，徹底把對(duì)單位預(yù)算執(zhí)行的情況放置在陽(yáng)光下，既增加了財(cái)政情況的透明度，又提升了全民監(jiān)督的力度，從立法角度完成了公開、透明。

（三）全面化內(nèi)容多層次覆蓋

新《預(yù)算法》在全面化方面突出了“完整”這個(gè)核心。無論從預(yù)算的主體、內(nèi)容，還是從可操作性、制度設(shè)計(jì)等層面，都是在保持法理與體系完整的前提下，達(dá)到全面化所要求的一致性與嚴(yán)肅性。

1、預(yù)算主體全面化。新《預(yù)算法》非常注重法制建設(shè)的完整性，在第三條延續(xù)原《預(yù)算法》的五級(jí)預(yù)算體系（中央；省、自治區(qū)、直轄市；設(shè)區(qū)的市、自治州；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）前提下，刪去了例外的內(nèi)容，所有級(jí)次的政府收支行為全部納入預(yù)算管理。第二十四條，再次刪除了例外的情況，將不具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案等工作由上一級(jí)政府代編，并按新《預(yù)算法》第二十一條規(guī)定，報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。不允許任何預(yù)算級(jí)次、預(yù)算部門脫離《預(yù)算法》的直接管轄范疇，是對(duì)國(guó)家法律體系完整的維護(hù)，同樣也是國(guó)家法制建設(shè)的必經(jīng)之路。

2、預(yù)算內(nèi)容全面化。新《預(yù)算法》在法律層面進(jìn)一步充實(shí)了預(yù)算的內(nèi)涵，相對(duì)完善了預(yù)算體系。新《預(yù)算法》第六條，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算納入法制化軌道；第八條對(duì)部門預(yù)算概念的調(diào)整，修訂了原《預(yù)算法》在部門預(yù)算界定中未包含本部門預(yù)算所導(dǎo)致的定義不完整的問題，將部門預(yù)算范圍界定為“本部門及其所屬”，使預(yù)算內(nèi)容從法律層面更加完整、合理；預(yù)算收支的內(nèi)容在新《預(yù)算法》中則體現(xiàn)了三方面的擴(kuò)展：按照定義的統(tǒng)一性，將原《預(yù)算法》中的“稅收收入”擴(kuò)展為“各項(xiàng)稅收收入”；按照規(guī)定的平等性，將原《預(yù)算法》中的“依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國(guó)有資產(chǎn)收益”擴(kuò)展為“國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入”；按照立法的全面性，將原《預(yù)算法》中的“專項(xiàng)收入”擴(kuò)展為“行政事業(yè)性收費(fèi)收入”。

3、操作效果全面化。新《預(yù)算法》第十七條，提出了各級(jí)預(yù)算的相互制約和協(xié)調(diào)，旨在保持國(guó)家預(yù)算體系的完整性；第六十九條中細(xì)化了預(yù)算調(diào)整的程序，并從立法層面為突發(fā)事件的解決放寬了對(duì)預(yù)算調(diào)整的限制。簡(jiǎn)單從立法的角度看，針對(duì)預(yù)算調(diào)整的一寬一嚴(yán)，似乎存在著矛盾，但其改動(dòng)的目的卻很明確。一方面，新《預(yù)算法》第七十條對(duì)預(yù)算調(diào)整程序的專門強(qiáng)調(diào)，再次表明了國(guó)家維護(hù)預(yù)算穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性和合法性的要求；另一方面，面對(duì)超出預(yù)算預(yù)計(jì)能力的自然災(zāi)害，樹立以人性為本、救災(zāi)為先的理念。新《預(yù)算法》不僅強(qiáng)調(diào)法律建設(shè)的必要性與完整性，而且更加注重績(jī)效性和實(shí)際工作中的可操作性，這既是法制建設(shè)發(fā)展、成熟的表現(xiàn)，也是國(guó)家對(duì)新《預(yù)算法》穩(wěn)定和持續(xù)的要求。

4、制度設(shè)計(jì)全面化。第九十條、第九十一條新增的內(nèi)容，從范圍上擴(kuò)大了對(duì)各單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。尤其是第九十條，把單位的主管部門納入到監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的主體內(nèi)，并且要求主管部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違法問題，從體制內(nèi)實(shí)現(xiàn)了互相牽制與制衡。而第九十七條新增內(nèi)容“以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”，既是對(duì)預(yù)算收支采取收付實(shí)現(xiàn)制的一種補(bǔ)充與完善，也是對(duì)政府權(quán)責(zé)的進(jìn)一步規(guī)范。收付行為的合法合規(guī)與責(zé)任義務(wù)的統(tǒng)一在新《預(yù)算法》中得到體現(xiàn)。

（四）科學(xué)化理念合理性增強(qiáng)

新《預(yù)算法》在科學(xué)化管理方面突出了“平衡”的理念。平衡不再是“應(yīng)當(dāng)”、“必須”等強(qiáng)制性的規(guī)定動(dòng)作，而是在追求動(dòng)態(tài)波動(dòng)中探索出的一種相對(duì)穩(wěn)定的機(jī)制。所以，針對(duì)復(fù)雜多樣的預(yù)算主體和實(shí)際情形，片面注重各個(gè)層面、各個(gè)環(huán)節(jié)的完全一致、整齊劃一，在當(dāng)前的國(guó)情和法制環(huán)境下，不但得不到好的效果，還容易產(chǎn)生弄虛作假的數(shù)字游戲，嚴(yán)重時(shí)會(huì)破壞法制的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。所以，相對(duì)于原《預(yù)算法》，新《預(yù)算法》在很多細(xì)節(jié)上發(fā)生了諸多的變化，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、措詞的變化導(dǎo)致涵義的變化。原《預(yù)算法》突出強(qiáng)調(diào)預(yù)算收支平衡的“應(yīng)當(dāng)做到”，具有法律的強(qiáng)制性意義，而新《預(yù)算法》第十二條提到預(yù)算收支平衡時(shí)使用了“應(yīng)當(dāng)遵循”一詞，放寬了預(yù)算的收支平衡標(biāo)準(zhǔn)，將統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效同時(shí)作為應(yīng)當(dāng)遵循的原則，不再具有法律層面上的強(qiáng)制性；同理，新《預(yù)算法》第四十一條改變了原《預(yù)算法》第三十三條對(duì)“設(shè)置預(yù)算周轉(zhuǎn)金”的嚴(yán)格說法，改變“應(yīng)當(dāng)”為“可以”，并且，對(duì)“預(yù)算周轉(zhuǎn)金”的使用范圍加以限定，并增加了“預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”以進(jìn)一步完善預(yù)算的資金需求；新《預(yù)算法》第七十二條放寬了對(duì)“不同預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次或者項(xiàng)目的預(yù)算資金的調(diào)劑”處理方式，由原《預(yù)算法》的“報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)”變更為“按規(guī)定辦理”，簡(jiǎn)化了行政程序和手續(xù)，提高了工作效率。

2、內(nèi)容的變化導(dǎo)致方向的變化。在預(yù)算收入和支出的編制一章，新《預(yù)算法》表現(xiàn)出更具有科學(xué)性的特征，具體表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是新《預(yù)算法》第三十六條的變化是“不唯數(shù)據(jù)，權(quán)衡實(shí)際”，將原《預(yù)算法》第二十九條中規(guī)定的“與國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)”變?yōu)椤芭c經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)”，同時(shí)增加了“與財(cái)政政策相銜接”；二是新《預(yù)算法》第三十七條的變化是“從前抬頭看，現(xiàn)在低頭看”，將原《預(yù)算法》第三十條“厲行節(jié)約、勤儉建國(guó)”定性的“方針”變?yōu)椤霸瓌t”，同時(shí)明確把“機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所的基建支出”控制起來；三是新《預(yù)算法》第三十七條的另一變化是“從前死規(guī)定，現(xiàn)在活目標(biāo)”，將原《預(yù)算法》第三十條“確保重點(diǎn)”變?yōu)椤皟?yōu)先安排國(guó)家確定的重點(diǎn)”；四是轉(zhuǎn)移支付的編制進(jìn)一步規(guī)范。新《預(yù)算法》第三十八條對(duì)“一般性轉(zhuǎn)移支付”與“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”的預(yù)算編制進(jìn)行了規(guī)范。

3、范圍的變化導(dǎo)致內(nèi)容的變化。新《預(yù)算法》第三十九條改變了原《預(yù)算法》第三十一條中“經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)”的限定語(yǔ)，對(duì)于革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，不論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與否，均需要扶助。同時(shí)，扶助不是從“文化”領(lǐng)域干擾各地區(qū)原有的習(xí)慣，而是著重從“經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)”方面予以扶助。調(diào)整后的范圍擴(kuò)大了，使國(guó)家財(cái)力的重新分配更加均衡、合理；在對(duì)“預(yù)備費(fèi)”重新界定上，新《預(yù)算法》第四十條對(duì)預(yù)備費(fèi)的使用界定是“自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理中，增加的支出，及其他難以預(yù)見的開支”，比原《預(yù)算法》第三十二條中僅規(guī)定在“自然災(zāi)害的救災(zāi)開支”范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，定義更加準(zhǔn)確。

4、理念的變化導(dǎo)致效率的變化。關(guān)于預(yù)算平衡的理念轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了新《預(yù)算法》的科學(xué)性。在以往的預(yù)算執(zhí)行過程中，經(jīng)常出現(xiàn)為了平衡而平衡所連帶產(chǎn)生的問題，新《預(yù)算法》第六十九條在預(yù)算可跨年度平衡的基礎(chǔ)上增加了預(yù)算彈性，表現(xiàn)在稱謂上是將原《預(yù)算法》第五十四條關(guān)于預(yù)算調(diào)整方案的“未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算”改為“對(duì)于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案”。在新《預(yù)算法》中，調(diào)整的理念更加科學(xué)、廣泛、嚴(yán)謹(jǐn)。首先調(diào)整不是改變，不存在改變預(yù)算的問題，還是要繼續(xù)保持預(yù)算的嚴(yán)肅性；其次調(diào)整的是已經(jīng)發(fā)生變化的情況，形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生改變時(shí)，墨守成規(guī)是不合時(shí)宜的。這就增強(qiáng)了預(yù)算的適應(yīng)性，將硬性規(guī)定的制度變得具有彈性，使理念更加科學(xué)。

5、時(shí)間的變化導(dǎo)致結(jié)果的變化。對(duì)預(yù)算的審查和批準(zhǔn)，新《預(yù)算法》第四十四條對(duì)原《預(yù)算法》第三十七條中規(guī)定的“預(yù)算草案提交時(shí)間”和“提交的內(nèi)容”進(jìn)行了相應(yīng)的改變。中央預(yù)算草案的提交時(shí)間由“一個(gè)月”延長(zhǎng)至“四十五日”，增加了預(yù)算審查的時(shí)間，從而使預(yù)算的合理性和程序性進(jìn)一步增強(qiáng)。另外，預(yù)算草案的提交內(nèi)容由“預(yù)算草案的主要內(nèi)容”改為“預(yù)算草案的初步方案”，使人代會(huì)及相關(guān)機(jī)構(gòu)審查和批復(fù)的預(yù)算內(nèi)容更完整、更接近最后執(zhí)行的預(yù)算。

（五）規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)全方位鋪開

新《預(yù)算法》對(duì)于規(guī)范化的設(shè)計(jì)是全方位的。通過各個(gè)角度對(duì)原《預(yù)算法》在時(shí)間、內(nèi)容、程序、用語(yǔ)等領(lǐng)域的重新界定標(biāo)準(zhǔn)，使原法條中的模糊規(guī)定得到精準(zhǔn)定位，使新《預(yù)算法》的可操作性和嚴(yán)肅性極大增強(qiáng)、績(jī)效性和時(shí)效性得到全面提升。

1、從法治上體現(xiàn)規(guī)范。新《預(yù)算法》第二條，規(guī)定“預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整，依照本法規(guī)定執(zhí)行”，這是從立法的角度，首先將預(yù)算法所涵蓋的內(nèi)容納入到法治的軌道內(nèi)，是新《預(yù)算法》后續(xù)所有內(nèi)容的基礎(chǔ)。新《預(yù)算法》第五十八條新增一款“各級(jí)預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制”，進(jìn)一步從法律層面明確了財(cái)政的財(cái)務(wù)體制。對(duì)于國(guó)庫(kù)的職能定位，新《預(yù)算法》從法律的角度新增第六十一條，明確“國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理”。

2、從內(nèi)容上體現(xiàn)規(guī)范。新《預(yù)算法》第十六條、第三十八條、第四十八條、第四十九條、第七十九條、第九十二到第九十六條，對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、一般性轉(zhuǎn)移支付、立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算草案等的審查內(nèi)容及審查結(jié)果報(bào)告的內(nèi)容、立法機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)決算的重點(diǎn)審查內(nèi)容、違法行為的具體內(nèi)容等方面新增了專門的闡述和詳細(xì)的規(guī)定。針對(duì)由于待編預(yù)算產(chǎn)生的支出，新《預(yù)算法》第五十四條改變了原《預(yù)算法》只規(guī)定數(shù)額未規(guī)定范圍的做法，明確支出范圍是“上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；必須安排的本年度部門基本支出、項(xiàng)目支出，以及對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出；法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)及用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件的支出”。新的改變既保證了待編預(yù)算支出的確定性和規(guī)范性，又為進(jìn)一步立法規(guī)范明確了方向。另外，對(duì)原《預(yù)算法》僅有框架、內(nèi)容不完整的部門予以補(bǔ)充和完善。原《預(yù)算法》第二十五條，預(yù)算編制僅指出了要參考“上一年度預(yù)算執(zhí)行情況”和“本年度收支預(yù)測(cè)”后“進(jìn)行編制”，但只有框架，沒有具體內(nèi)容。新《預(yù)算法》明確了預(yù)算編制要根據(jù)“年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要”，并參考“有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”及原《預(yù)算法》規(guī)定的內(nèi)容，同時(shí)也補(bǔ)充了“按照規(guī)定程序征求有關(guān)方面意見后”，再進(jìn)行編制的要求。雖然新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算編制的要求還是框架式的，但已經(jīng)規(guī)定了具體內(nèi)容，雖然內(nèi)容層面還能更加具體和明確，但已經(jīng)向規(guī)范化操作邁進(jìn)了一步。

3、從時(shí)間上體現(xiàn)規(guī)范。新《預(yù)算法》第八十六條對(duì)原《預(yù)算法》中規(guī)定的“第一預(yù)算年度內(nèi)至少二次向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)作預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”改變?yōu)椤皣?guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在每年六月至九月期間向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況”。對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督時(shí)間不再是隨機(jī)的，同時(shí)立法措詞的改變也表明了立法機(jī)構(gòu)的地位轉(zhuǎn)換?！白鲌?bào)告”和“報(bào)告”具有明確的主從位置變換。另外，新《預(yù)算法》第八十條、八十一條對(duì)經(jīng)批準(zhǔn)后部門決算的批復(fù)期限及向上一級(jí)匯總上報(bào)備案程序加以新增規(guī)定。

4、從用語(yǔ)上體現(xiàn)規(guī)范。原《預(yù)算法》第三十五條的“指示”干擾了預(yù)算編制的內(nèi)容，新《預(yù)算法》改為“通知”，既符合法制建設(shè)的宗旨，又體現(xiàn)了措辭的準(zhǔn)確性。人代會(huì)對(duì)預(yù)算草案批準(zhǔn)后，各級(jí)預(yù)算由財(cái)政部門向各部門批復(fù)及各部門向所屬單位的批復(fù)時(shí)效，在新《預(yù)算法》第五十二條中有了明確的規(guī)定，另外，對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及突發(fā)事件轉(zhuǎn)移支付的下達(dá)方式和時(shí)間限制，在原《預(yù)算法》中均沒有明確提出，此次以法的形式加以強(qiáng)化。

二、新《預(yù)算法》下財(cái)政監(jiān)督工作的幾點(diǎn)探索

近年來，雖然監(jiān)督檢查工作的法制建設(shè)、程序設(shè)計(jì)和處理處罰等方面的工作日漸規(guī)范，但是監(jiān)督體系不完善（涵蓋后面）、監(jiān)督程序不嚴(yán)密、監(jiān)督手段單一、監(jiān)督理念不明晰和監(jiān)督人員力量薄弱等問題或呼聲依然存在。針對(duì)這些問題，筆者的建議是：

（一）針對(duì)監(jiān)督體系不完善的問題，進(jìn)一步采取加強(qiáng)立法和完善制度的辦法

目前監(jiān)督檢查的制度、范圍、流程、內(nèi)容等方面均存在各種缺陷，導(dǎo)致監(jiān)督檢查工作難以落實(shí)，效果有限。主要體現(xiàn)在體系不完整和操作性不強(qiáng)兩個(gè)方面。

1、體系不完整。財(cái)政監(jiān)督檢查的體系建設(shè)是當(dāng)前急需解決的一個(gè)問題。而監(jiān)督體系的建設(shè)需要統(tǒng)籌思維和全局概念。以新《預(yù)算法》中的預(yù)算調(diào)整為例。預(yù)算調(diào)整是一個(gè)關(guān)系到預(yù)算嚴(yán)肅性和連續(xù)性的重要部分，也是本次新《預(yù)算法》中改動(dòng)較大的部分之一。改動(dòng)后新《預(yù)算法》從不同角度體現(xiàn)了科學(xué)性與實(shí)效性。從目的上看，原《預(yù)算法》要確保收支平衡，而新《預(yù)算法》則不存在收支平衡的限制；從形式上看，原《預(yù)算法》突出的是預(yù)算調(diào)整的定義，新《預(yù)算法》突出的是預(yù)算調(diào)整的情況；從內(nèi)容上看，原《預(yù)算法》調(diào)整的內(nèi)容主要是增支和減收兩部分，新《預(yù)算法》調(diào)整的內(nèi)容則包括：增減支出、調(diào)入穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、調(diào)減重點(diǎn)支出、增加舉借債務(wù)四個(gè)部分，不再提及減少收入的說法；如果從財(cái)政監(jiān)督的角度看，新《預(yù)算法》第六十七條的改動(dòng)和新增的六十八條，更有利于對(duì)預(yù)算整體性的把握，以及對(duì)預(yù)算調(diào)整合法性與嚴(yán)肅性的監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督檢查也要從框架式的規(guī)范向全方位、多角度內(nèi)容規(guī)范的軌道邁進(jìn)。針對(duì)監(jiān)督效能的放大問題，可以采取上下聯(lián)動(dòng)的方式。財(cái)政監(jiān)督的工作授權(quán)監(jiān)督檢查工作所涉及的部門，從分管局長(zhǎng)到業(yè)務(wù)科處室的負(fù)責(zé)人直至具體的干部，均要配合監(jiān)督檢查工作。從事前到事中乃至事后，分管局長(zhǎng)至少三次配合監(jiān)督工作的開展，聽取監(jiān)督干部提出的合理要求，而不能參與具體的監(jiān)督檢查工作。監(jiān)督過程遇到梗阻時(shí)，監(jiān)督干部可以向監(jiān)督部門負(fù)責(zé)人或局長(zhǎng)反饋問題尋求幫助。

2、操作性不強(qiáng)。程序法建設(shè)滯后是財(cái)政監(jiān)督工作過程中的短板和軟肋。新《預(yù)算法》對(duì)人代會(huì)的審查內(nèi)容及審查報(bào)告的內(nèi)容作出了具體的規(guī)定，這是實(shí)體法向程序法逐漸過渡的一個(gè)信號(hào)；新《預(yù)算法》新增第四十六條，增加了對(duì)預(yù)算草案的細(xì)化要求，這是預(yù)算立法從實(shí)體法向程序法過渡的一次進(jìn)步；預(yù)算內(nèi)涵更加明確、清晰、完整。新《預(yù)算法》第七條，將地方各級(jí)預(yù)算的政府屬性去掉，替換為功能性的一般公共類，且將一般公共預(yù)算的組成詳細(xì)界定。以上都是國(guó)家立法從實(shí)體法開始向程序法過渡在新《預(yù)算法》中的體現(xiàn)。財(cái)政監(jiān)督的工作內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和程序也應(yīng)緊跟新《預(yù)算法》的步伐，盡快形成標(biāo)準(zhǔn)化檢查流程，以適應(yīng)新形勢(shì)下工作的需要。在加快財(cái)政監(jiān)督端口前移步伐的同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督檢查的操作規(guī)范也需要細(xì)化，需要建立具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算草案如何報(bào)送，不以財(cái)政部門的觀點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，而是以代表全體人民意志的立法機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)作為準(zhǔn)繩，同理，財(cái)政監(jiān)督工作的成效也不能以機(jī)關(guān)或部門在特定歷史條件下形成的規(guī)章制度為最終目標(biāo)，而是要根據(jù)時(shí)代和歷史的需要，充實(shí)和完善監(jiān)督檢查工作。同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督檢查也可以建立監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)檢查過的單位和部門，再監(jiān)督檢查時(shí)，要先審查上一次檢查中發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)情況，跟蹤問效要落在實(shí)處。

（二）針對(duì)執(zhí)法程序不嚴(yán)密的問題，采取建立標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)流程的辦法

首先，將執(zhí)法過程分解量化，分解但不能少環(huán)節(jié)，量化但不能走過場(chǎng)。內(nèi)容要完整，論證要充分。如此，既便于臨時(shí)接替前任的工作，又便于對(duì)監(jiān)督進(jìn)行考核。其次，檢查報(bào)告要詳實(shí)有據(jù)，定性確鑿。每一認(rèn)定的提出必須要有相應(yīng)的佐證材料，每一個(gè)佐證材料要有相應(yīng)的責(zé)任人簽字或蓋章。再次，建立業(yè)務(wù)科室評(píng)價(jià)制度，由被監(jiān)督檢查單位提出程序缺失或遺漏的異議，一旦證實(shí)，本次檢查結(jié)論無效。

新《預(yù)算法》所體現(xiàn)的適應(yīng)性和彈性，財(cái)政監(jiān)督也同樣需要具備。財(cái)政監(jiān)督檢查也需要從細(xì)節(jié)入手、在理念上、認(rèn)知上重新調(diào)整對(duì)政策的把握。財(cái)政監(jiān)督檢查的運(yùn)行，同樣需要借鑒“抬頭看路、不盯地圖”、“既要看路、又要看車”、“交規(guī)是死的、情況是活的”等新《預(yù)算法》細(xì)微變化原理。

（三）針對(duì)監(jiān)督工作方法單一的問題，可以采取內(nèi)外前后穿插的辦法

新《預(yù)算法》第十七條，提出了各級(jí)預(yù)算的相互制約和協(xié)調(diào)，旨在保持國(guó)家預(yù)算體系的完整性，也為財(cái)政監(jiān)督工作的整體性提供了新的思路，對(duì)于沒有獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的部門，其財(cái)政監(jiān)督工作可以由主管業(yè)務(wù)科室代管，但需要明確規(guī)范化流程，嚴(yán)格按照相關(guān)的規(guī)章制度操作。

內(nèi)外是指業(yè)務(wù)科室可以建立起小規(guī)模的內(nèi)控機(jī)制，自行組織相關(guān)人員進(jìn)行自我檢查或測(cè)評(píng)，并形成檢查報(bào)告，并報(bào)監(jiān)督部門備案審查；監(jiān)督部門需要對(duì)自查報(bào)告形成評(píng)級(jí)制度，評(píng)優(yōu)者可實(shí)行免檢制度。

財(cái)政監(jiān)督檢查除了要采取多種形式，聽取來自各個(gè)方面的意見和建議，也需要做好將監(jiān)督結(jié)果公開化的工作。時(shí)代的腳步已經(jīng)走到了財(cái)政監(jiān)督體系必須完善也不得不完善的歷史路口。

上下是指監(jiān)督檢查結(jié)果作為檔案可供下次檢查使用，上次檢查的事項(xiàng)可以跟蹤下次檢查的結(jié)果。此次新《預(yù)算法》的公開制度，也對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作的公開、公平提出了要求。

（四）針對(duì)監(jiān)督理念不明晰的問題，可以采取對(duì)事不對(duì)人的辦法

當(dāng)前的財(cái)政監(jiān)督往往牽扯到專職監(jiān)督干部與業(yè)務(wù)干部的利益矛盾。業(yè)務(wù)干部提及監(jiān)督檢查容易產(chǎn)生壓力感，一旦發(fā)現(xiàn)問題就想敷衍了事。監(jiān)督干部也會(huì)礙于情面而回避問題。監(jiān)督工作實(shí)際形成了“自己刀削不了自己把”的現(xiàn)象。

新《預(yù)算法》第五十三條新增加了“各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)”。這是從法律的層面，強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。雖然各部門、各單位的預(yù)算是由財(cái)政部門編制的，是由人代會(huì)審查批準(zhǔn)的，執(zhí)行情況會(huì)具體到相關(guān)的財(cái)務(wù)人員或業(yè)務(wù)人員，但對(duì)于各部門、各單位的領(lǐng)導(dǎo)來說，其需要對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。這就要求各部門、各單位，監(jiān)督檢查者與被監(jiān)督檢查者重新認(rèn)知此項(xiàng)工作的重要性與嚴(yán)肅性，從自我安全的角度認(rèn)真學(xué)習(xí)與研究相關(guān)的法律條文和制度規(guī)定，樹立起對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的高度重視意識(shí)。對(duì)其責(zé)任結(jié)果的追究上升到法律層面，從而促使更好地完成監(jiān)督檢查工作。

財(cái)政監(jiān)督檢查工作需要用時(shí)間去換取空間，需要用基礎(chǔ)性的積累去建立深度和高度。解決問題可以采用只面對(duì)事不面對(duì)人的辦法。

第一，具體的監(jiān)督事項(xiàng)由監(jiān)督部門提出來，業(yè)務(wù)科室提報(bào)具體情況和相關(guān)資料，在此環(huán)節(jié)不確定監(jiān)督檢查的具體人員。第二，臨時(shí)選派監(jiān)督干部針對(duì)具體情況和相關(guān)資料進(jìn)行檢查，并將發(fā)現(xiàn)的問題或疑似問題上報(bào)監(jiān)督部門領(lǐng)導(dǎo)。第三，由監(jiān)督部門其他干部與業(yè)務(wù)科室就發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行詢問或交換意見。第四，將監(jiān)督干部與業(yè)務(wù)干部的工作紀(jì)錄均留檔備查，以作為今后工作績(jī)效的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。

（五）針對(duì)監(jiān)督力量薄弱的問題，可以采取財(cái)政體制內(nèi)人員流動(dòng)的辦法

首先需要明確財(cái)政監(jiān)督的理念，監(jiān)督不是目的，規(guī)范操作才是真正的根本。這樣，將專門的監(jiān)督部門作為培訓(xùn)合格財(cái)政干部的平臺(tái)，將具體的業(yè)務(wù)科室作為財(cái)政監(jiān)督的一線，才能達(dá)到標(biāo)本兼治的效果。具體的操作辦法是把監(jiān)督干部分派到業(yè)務(wù)崗位或?qū)I(yè)務(wù)干部編屬于監(jiān)督部門，監(jiān)督干部與業(yè)務(wù)干部的一體化，使業(yè)務(wù)科室的工作置于監(jiān)督干部的眼底，監(jiān)督干部與業(yè)務(wù)干部的工作交流，既可以在實(shí)踐中規(guī)避業(yè)務(wù)干部的違規(guī)違紀(jì)情況發(fā)生，又可以培訓(xùn)監(jiān)督干部的財(cái)政和財(cái)務(wù)知識(shí)，提升工作能力。同時(shí)，要形成新的干部任用機(jī)制，將監(jiān)督工作的成績(jī)與干部的選拔任用掛鉤。

總之，財(cái)政監(jiān)督檢查工作需要與時(shí)俱進(jìn)，才能適應(yīng)國(guó)家法制建設(shè)的需要，才能適應(yīng)新《預(yù)算法》的需要，才能適應(yīng)國(guó)家正在進(jìn)行的一系列改革的需要。這項(xiàng)工作既需要自上而下的頂層設(shè)計(jì)，也需要自下而上的實(shí)踐探索?！?/p>

（作者單位：黑龍江省牡丹江市財(cái)政局監(jiān)督檢查處）

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