新《預(yù)算法》下財政監(jiān)督工作的幾點(diǎn)探索

●朱新有 朱平 金偉健

新《預(yù)算法》下財政監(jiān)督工作的幾點(diǎn)探索

●朱新有 朱平 金偉健

自2015年1月1日起，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》開始施行，在我國引起了巨大的反響。歷經(jīng)十年醞釀、三屆人大、四次審稿的新《預(yù)算法》被走到改革深水區(qū)的中國寄予了太多的期望。預(yù)算作為推進(jìn)國家治理的重要手段，其制度的法治化、公開化和規(guī)范化已經(jīng)成為我國推行新一輪財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度、進(jìn)一步深化各項改革，乃至依法治國、提高國家治理能力的首要前提和重要保障。

預(yù)算法財政監(jiān)督

通過認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面理解和準(zhǔn)確掌握新《預(yù)算法》的各項精神、原則和具體規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)和各自領(lǐng)域的實際情況，推動新《預(yù)算法》的實施與財稅改革，并為新《預(yù)算法實施條例》的出臺做好基礎(chǔ)工作，是此次調(diào)研的初衷；從財政監(jiān)督的視角來看新《預(yù)算法》與原《預(yù)算法》的不同、從新《預(yù)算法》的著力點(diǎn)來反思財政監(jiān)督工作的推進(jìn)方向，是此次調(diào)研的主基調(diào)?！奥淙~知秋、見微知著”，希望通過地方財政在新《預(yù)算法》學(xué)習(xí)過程中的體會，為新《預(yù)算法》的貫徹落實和財政改革的推進(jìn)積累一點(diǎn)素材。

一、新《預(yù)算法》與原《預(yù)算法》的不同

概括來說，新《預(yù)算法》與原《預(yù)算法》在法治化、公開化、規(guī)范化、全面化、科學(xué)化五個方面均有不同程度改變。

（一）法治化建設(shè)跨越式前行

1、立法宗旨不同。新《預(yù)算法》在法治化進(jìn)程中的一大進(jìn)步突出體現(xiàn)在立法宗旨的改變上。原《預(yù)算法》立法宗旨體現(xiàn)著預(yù)算的國家本位理念。國家作為一種抽象概念出現(xiàn)時，預(yù)算就容易演變成為代表國家行使職能的政府本位理念，相應(yīng)地就會出現(xiàn)預(yù)算的權(quán)力歸屬問題不明確的弊端。在依法治國的大背景下，實質(zhì)上源于政府行為的預(yù)算，其自身也需要在法制軌道中運(yùn)行，所以新《預(yù)算法》把宗旨明確在法制框架下，符合國家意志與法律的一致性。原《預(yù)算法》第一條強(qiáng)調(diào)的立法主體是國家，所以預(yù)算要圍繞著“國家”轉(zhuǎn)。健全的是“國家的管理”，加強(qiáng)的是“國家的調(diào)控”，保障的是“國家的職責(zé)”——即“經(jīng)濟(jì)和社會”的健康發(fā)展，作為國家統(tǒng)治的一種工具，預(yù)算權(quán)力的歸屬最后只能是替國家做好“分配和監(jiān)督”。新《預(yù)算法》整體體現(xiàn)的是依法治國，其強(qiáng)調(diào)的立法主體是法制，所以預(yù)算要圍繞著“法制”轉(zhuǎn)。健全的是“預(yù)算制度”，要加強(qiáng)的是“針對預(yù)算的管理和監(jiān)督”，要保障的是“國家的經(jīng)濟(jì)職責(zé)”——即“經(jīng)濟(jì)社會”的健康發(fā)展。最后，由于預(yù)算的表現(xiàn)形態(tài)是政府行為，所以要約束政府行為首先就需要強(qiáng)化“針對預(yù)算的約束”。

2、概念定位不同。新《預(yù)算法》第六條、第九條、第十條、第十一條對一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算四項預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行概念化的闡述，第十六條對國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行專項說明，第二條將預(yù)算、決算納入法制化軌道，第四條通過將政府的全部收支納入預(yù)算范疇，間接將政府的收支行為納入法制軌道。以上新《預(yù)算法》對概念性問題的單獨(dú)立法闡述，意義是多方面的。首先是在內(nèi)容上表現(xiàn)出不同于原《預(yù)算法》的數(shù)量上的增加，使得預(yù)算內(nèi)涵表述得更加明確、完整；其次是通過概念上的內(nèi)容界定，從而達(dá)到了規(guī)范政府收支行為的目的；最后是為將來在法理上推行國家立法由實體法向程序法過渡做了基礎(chǔ)準(zhǔn)備工作。

3、審批力度不同。新《預(yù)算法》新增第二十二條，將審查預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等方面的具體工作納入立法機(jī)關(guān)——全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的專門機(jī)構(gòu)的范疇，體現(xiàn)了國家對政府預(yù)、決算的重視程度和監(jiān)督力度。同時，新《預(yù)算法》第三十四條刪除了原《預(yù)算法》第二十七條中所明確的中央政府公共預(yù)算“不列赤字”、國債用途限定在“建設(shè)投資的部分資金”兩方面內(nèi)容，并在新《預(yù)算法》第三十五條中對問題較為突出的預(yù)算舉借債務(wù)問題明確了實行余額管理的方式，其規(guī)模由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行控制，體現(xiàn)出新《預(yù)算法》在政府調(diào)整上的寬嚴(yán)相濟(jì)——“兩寬兩嚴(yán)”?！皟蓪挕笔牵撼嘧植辉僮鳛楣差A(yù)算的硬杠，寬松了預(yù)算的彈性；國債用途不再局限于建設(shè)投資方面，有了更加寬泛的領(lǐng)域?！皟蓢?yán)”是：舉借債務(wù)有明確的管理方法，嚴(yán)格控制余額額度；國家債務(wù)的規(guī)模有明確的限定，并由人民代表大會或人代會常務(wù)委員會來批準(zhǔn)，提升了管理級次。

4、問責(zé)角度不同。原《預(yù)算法》的問責(zé)角度僅僅是基于行政管理的行政層面，對違法行為的最嚴(yán)厲處罰也僅限于追究行政責(zé)任或給予行政處分；而新《預(yù)算法》第九十六條新增一款“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，把違反《預(yù)算法》的行為入罪，首次將問責(zé)角度上升到違法犯罪的法律層面。這既是國家法制化進(jìn)程中的一個亮點(diǎn)，又是對于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪行為無孔不入的防范與遏制；既是國家完善法治、依法治國的一種體現(xiàn)，又是對于財政監(jiān)督檢查的有力支撐與規(guī)范。另外，新《預(yù)算法》第一百條新增內(nèi)容授權(quán)以“制定預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)”，既從立法層面體現(xiàn)新《預(yù)算法》對預(yù)算的全面審查監(jiān)督正式拉開序幕，又從體制建設(shè)上給完善預(yù)算審查監(jiān)督留下了補(bǔ)充空間和試行空間。

（二）公開化范圍大力度拓寬

新《預(yù)算法》關(guān)于公開化方面的條款基本上都是新增部分。一方面體現(xiàn)了依法治國在法制建設(shè)上的逐步完善，另一方面也向全社會傳遞了法制建設(shè)的無例外、無死角的信息，彰顯了國家加快法律體系完備化的決心和信心。

1、內(nèi)容公開。新《預(yù)算法》第十四條，從立法機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)兩個層面明確了預(yù)算、決算和政府采購等內(nèi)容的公開化。

2、程序公開。對預(yù)算的審查和批準(zhǔn)，新《預(yù)算法》第四十五條，增加了基層人代會舉行會議審查預(yù)算草案前聽取選民和社會各界意見的程序公開化，這是從立法層面將預(yù)算內(nèi)容公開化、操作過程透明化的一次飛躍。

3、監(jiān)督公開。新《預(yù)算法》第八十九條新增一款“對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告應(yīng)當(dāng)向社會公開”，從結(jié)果上將預(yù)算和財政收支的情況向全社會公開，徹底把對單位預(yù)算執(zhí)行的情況放置在陽光下，既增加了財政情況的透明度，又提升了全民監(jiān)督的力度，從立法角度完成了公開、透明。

（三）全面化內(nèi)容多層次覆蓋

新《預(yù)算法》在全面化方面突出了“完整”這個核心。無論從預(yù)算的主體、內(nèi)容，還是從可操作性、制度設(shè)計等層面，都是在保持法理與體系完整的前提下，達(dá)到全面化所要求的一致性與嚴(yán)肅性。

1、預(yù)算主體全面化。新《預(yù)算法》非常注重法制建設(shè)的完整性，在第三條延續(xù)原《預(yù)算法》的五級預(yù)算體系（中央；省、自治區(qū)、直轄市；設(shè)區(qū)的市、自治州；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）前提下，刪去了例外的內(nèi)容，所有級次的政府收支行為全部納入預(yù)算管理。第二十四條，再次刪除了例外的情況，將不具備條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案等工作由上一級政府代編，并按新《預(yù)算法》第二十一條規(guī)定，報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會審查和批準(zhǔn)。不允許任何預(yù)算級次、預(yù)算部門脫離《預(yù)算法》的直接管轄范疇，是對國家法律體系完整的維護(hù)，同樣也是國家法制建設(shè)的必經(jīng)之路。

2、預(yù)算內(nèi)容全面化。新《預(yù)算法》在法律層面進(jìn)一步充實了預(yù)算的內(nèi)涵，相對完善了預(yù)算體系。新《預(yù)算法》第六條，將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算納入法制化軌道；第八條對部門預(yù)算概念的調(diào)整，修訂了原《預(yù)算法》在部門預(yù)算界定中未包含本部門預(yù)算所導(dǎo)致的定義不完整的問題，將部門預(yù)算范圍界定為“本部門及其所屬”，使預(yù)算內(nèi)容從法律層面更加完整、合理；預(yù)算收支的內(nèi)容在新《預(yù)算法》中則體現(xiàn)了三方面的擴(kuò)展：按照定義的統(tǒng)一性，將原《預(yù)算法》中的“稅收收入”擴(kuò)展為“各項稅收收入”；按照規(guī)定的平等性，將原《預(yù)算法》中的“依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資產(chǎn)收益”擴(kuò)展為“國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入”；按照立法的全面性，將原《預(yù)算法》中的“專項收入”擴(kuò)展為“行政事業(yè)性收費(fèi)收入”。

3、操作效果全面化。新《預(yù)算法》第十七條，提出了各級預(yù)算的相互制約和協(xié)調(diào)，旨在保持國家預(yù)算體系的完整性；第六十九條中細(xì)化了預(yù)算調(diào)整的程序，并從立法層面為突發(fā)事件的解決放寬了對預(yù)算調(diào)整的限制。簡單從立法的角度看，針對預(yù)算調(diào)整的一寬一嚴(yán)，似乎存在著矛盾，但其改動的目的卻很明確。一方面，新《預(yù)算法》第七十條對預(yù)算調(diào)整程序的專門強(qiáng)調(diào)，再次表明了國家維護(hù)預(yù)算穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性和合法性的要求；另一方面，面對超出預(yù)算預(yù)計能力的自然災(zāi)害，樹立以人性為本、救災(zāi)為先的理念。新《預(yù)算法》不僅強(qiáng)調(diào)法律建設(shè)的必要性與完整性，而且更加注重績效性和實際工作中的可操作性，這既是法制建設(shè)發(fā)展、成熟的表現(xiàn)，也是國家對新《預(yù)算法》穩(wěn)定和持續(xù)的要求。

4、制度設(shè)計全面化。第九十條、第九十一條新增的內(nèi)容，從范圍上擴(kuò)大了對各單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。尤其是第九十條，把單位的主管部門納入到監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的主體內(nèi)，并且要求主管部門及時發(fā)現(xiàn)并糾正違法問題，從體制內(nèi)實現(xiàn)了互相牽制與制衡。而第九十七條新增內(nèi)容“以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告”，既是對預(yù)算收支采取收付實現(xiàn)制的一種補(bǔ)充與完善，也是對政府權(quán)責(zé)的進(jìn)一步規(guī)范。收付行為的合法合規(guī)與責(zé)任義務(wù)的統(tǒng)一在新《預(yù)算法》中得到體現(xiàn)。

（四）科學(xué)化理念合理性增強(qiáng)

新《預(yù)算法》在科學(xué)化管理方面突出了“平衡”的理念。平衡不再是“應(yīng)當(dāng)”、“必須”等強(qiáng)制性的規(guī)定動作，而是在追求動態(tài)波動中探索出的一種相對穩(wěn)定的機(jī)制。所以，針對復(fù)雜多樣的預(yù)算主體和實際情形，片面注重各個層面、各個環(huán)節(jié)的完全一致、整齊劃一，在當(dāng)前的國情和法制環(huán)境下，不但得不到好的效果，還容易產(chǎn)生弄虛作假的數(shù)字游戲，嚴(yán)重時會破壞法制的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。所以，相對于原《預(yù)算法》，新《預(yù)算法》在很多細(xì)節(jié)上發(fā)生了諸多的變化，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、措詞的變化導(dǎo)致涵義的變化。原《預(yù)算法》突出強(qiáng)調(diào)預(yù)算收支平衡的“應(yīng)當(dāng)做到”，具有法律的強(qiáng)制性意義，而新《預(yù)算法》第十二條提到預(yù)算收支平衡時使用了“應(yīng)當(dāng)遵循”一詞，放寬了預(yù)算的收支平衡標(biāo)準(zhǔn)，將統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效同時作為應(yīng)當(dāng)遵循的原則，不再具有法律層面上的強(qiáng)制性；同理，新《預(yù)算法》第四十一條改變了原《預(yù)算法》第三十三條對“設(shè)置預(yù)算周轉(zhuǎn)金”的嚴(yán)格說法，改變“應(yīng)當(dāng)”為“可以”，并且，對“預(yù)算周轉(zhuǎn)金”的使用范圍加以限定，并增加了“預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”以進(jìn)一步完善預(yù)算的資金需求；新《預(yù)算法》第七十二條放寬了對“不同預(yù)算科目、預(yù)算級次或者項目的預(yù)算資金的調(diào)劑”處理方式，由原《預(yù)算法》的“報經(jīng)批準(zhǔn)”變更為“按規(guī)定辦理”，簡化了行政程序和手續(xù)，提高了工作效率。

2、內(nèi)容的變化導(dǎo)致方向的變化。在預(yù)算收入和支出的編制一章，新《預(yù)算法》表現(xiàn)出更具有科學(xué)性的特征，具體表現(xiàn)在四個方面：一是新《預(yù)算法》第三十六條的變化是“不唯數(shù)據(jù)，權(quán)衡實際”，將原《預(yù)算法》第二十九條中規(guī)定的“與國民生產(chǎn)總值的增長率相適應(yīng)”變?yōu)椤芭c經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)”，同時增加了“與財政政策相銜接”；二是新《預(yù)算法》第三十七條的變化是“從前抬頭看，現(xiàn)在低頭看”，將原《預(yù)算法》第三十條“厲行節(jié)約、勤儉建國”定性的“方針”變?yōu)椤霸瓌t”，同時明確把“機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所的基建支出”控制起來；三是新《預(yù)算法》第三十七條的另一變化是“從前死規(guī)定，現(xiàn)在活目標(biāo)”，將原《預(yù)算法》第三十條“確保重點(diǎn)”變?yōu)椤皟?yōu)先安排國家確定的重點(diǎn)”；四是轉(zhuǎn)移支付的編制進(jìn)一步規(guī)范。新《預(yù)算法》第三十八條對“一般性轉(zhuǎn)移支付”與“專項轉(zhuǎn)移支付”的預(yù)算編制進(jìn)行了規(guī)范。

3、范圍的變化導(dǎo)致內(nèi)容的變化。新《預(yù)算法》第三十九條改變了原《預(yù)算法》第三十一條中“經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)”的限定語，對于革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)，不論經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與否，均需要扶助。同時，扶助不是從“文化”領(lǐng)域干擾各地區(qū)原有的習(xí)慣，而是著重從“經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)”方面予以扶助。調(diào)整后的范圍擴(kuò)大了，使國家財力的重新分配更加均衡、合理；在對“預(yù)備費(fèi)”重新界定上，新《預(yù)算法》第四十條對預(yù)備費(fèi)的使用界定是“自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理中，增加的支出，及其他難以預(yù)見的開支”，比原《預(yù)算法》第三十二條中僅規(guī)定在“自然災(zāi)害的救災(zāi)開支”范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，定義更加準(zhǔn)確。

4、理念的變化導(dǎo)致效率的變化。關(guān)于預(yù)算平衡的理念轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了新《預(yù)算法》的科學(xué)性。在以往的預(yù)算執(zhí)行過程中，經(jīng)常出現(xiàn)為了平衡而平衡所連帶產(chǎn)生的問題，新《預(yù)算法》第六十九條在預(yù)算可跨年度平衡的基礎(chǔ)上增加了預(yù)算彈性，表現(xiàn)在稱謂上是將原《預(yù)算法》第五十四條關(guān)于預(yù)算調(diào)整方案的“未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算”改為“對于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案”。在新《預(yù)算法》中，調(diào)整的理念更加科學(xué)、廣泛、嚴(yán)謹(jǐn)。首先調(diào)整不是改變，不存在改變預(yù)算的問題，還是要繼續(xù)保持預(yù)算的嚴(yán)肅性；其次調(diào)整的是已經(jīng)發(fā)生變化的情況，形勢已經(jīng)發(fā)生改變時，墨守成規(guī)是不合時宜的。這就增強(qiáng)了預(yù)算的適應(yīng)性，將硬性規(guī)定的制度變得具有彈性，使理念更加科學(xué)。

5、時間的變化導(dǎo)致結(jié)果的變化。對預(yù)算的審查和批準(zhǔn)，新《預(yù)算法》第四十四條對原《預(yù)算法》第三十七條中規(guī)定的“預(yù)算草案提交時間”和“提交的內(nèi)容”進(jìn)行了相應(yīng)的改變。中央預(yù)算草案的提交時間由“一個月”延長至“四十五日”，增加了預(yù)算審查的時間，從而使預(yù)算的合理性和程序性進(jìn)一步增強(qiáng)。另外，預(yù)算草案的提交內(nèi)容由“預(yù)算草案的主要內(nèi)容”改為“預(yù)算草案的初步方案”，使人代會及相關(guān)機(jī)構(gòu)審查和批復(fù)的預(yù)算內(nèi)容更完整、更接近最后執(zhí)行的預(yù)算。

（五）規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)全方位鋪開

新《預(yù)算法》對于規(guī)范化的設(shè)計是全方位的。通過各個角度對原《預(yù)算法》在時間、內(nèi)容、程序、用語等領(lǐng)域的重新界定標(biāo)準(zhǔn)，使原法條中的模糊規(guī)定得到精準(zhǔn)定位，使新《預(yù)算法》的可操作性和嚴(yán)肅性極大增強(qiáng)、績效性和時效性得到全面提升。

1、從法治上體現(xiàn)規(guī)范。新《預(yù)算法》第二條，規(guī)定“預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整，依照本法規(guī)定執(zhí)行”，這是從立法的角度，首先將預(yù)算法所涵蓋的內(nèi)容納入到法治的軌道內(nèi)，是新《預(yù)算法》后續(xù)所有內(nèi)容的基礎(chǔ)。新《預(yù)算法》第五十八條新增一款“各級預(yù)算的收入和支出實行收付實現(xiàn)制”，進(jìn)一步從法律層面明確了財政的財務(wù)體制。對于國庫的職能定位，新《預(yù)算法》從法律的角度新增第六十一條，明確“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”。

2、從內(nèi)容上體現(xiàn)規(guī)范。新《預(yù)算法》第十六條、第三十八條、第四十八條、第四十九條、第七十九條、第九十二到第九十六條，對財政轉(zhuǎn)移支付制度、一般性轉(zhuǎn)移支付、立法機(jī)關(guān)對預(yù)算草案等的審查內(nèi)容及審查結(jié)果報告的內(nèi)容、立法機(jī)關(guān)對本級決算的重點(diǎn)審查內(nèi)容、違法行為的具體內(nèi)容等方面新增了專門的闡述和詳細(xì)的規(guī)定。針對由于待編預(yù)算產(chǎn)生的支出，新《預(yù)算法》第五十四條改變了原《預(yù)算法》只規(guī)定數(shù)額未規(guī)定范圍的做法，明確支出范圍是“上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；必須安排的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出；法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)及用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件的支出”。新的改變既保證了待編預(yù)算支出的確定性和規(guī)范性，又為進(jìn)一步立法規(guī)范明確了方向。另外，對原《預(yù)算法》僅有框架、內(nèi)容不完整的部門予以補(bǔ)充和完善。原《預(yù)算法》第二十五條，預(yù)算編制僅指出了要參考“上一年度預(yù)算執(zhí)行情況”和“本年度收支預(yù)測”后“進(jìn)行編制”，但只有框架，沒有具體內(nèi)容。新《預(yù)算法》明確了預(yù)算編制要根據(jù)“年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要”，并參考“有關(guān)支出績效評價結(jié)果”及原《預(yù)算法》規(guī)定的內(nèi)容，同時也補(bǔ)充了“按照規(guī)定程序征求有關(guān)方面意見后”，再進(jìn)行編制的要求。雖然新《預(yù)算法》對預(yù)算編制的要求還是框架式的，但已經(jīng)規(guī)定了具體內(nèi)容，雖然內(nèi)容層面還能更加具體和明確，但已經(jīng)向規(guī)范化操作邁進(jìn)了一步。

3、從時間上體現(xiàn)規(guī)范。新《預(yù)算法》第八十六條對原《預(yù)算法》中規(guī)定的“第一預(yù)算年度內(nèi)至少二次向本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會作預(yù)算執(zhí)行情況的報告”改變?yōu)椤皣鴦?wù)院和縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)在每年六月至九月期間向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告預(yù)算執(zhí)行情況”。對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督時間不再是隨機(jī)的，同時立法措詞的改變也表明了立法機(jī)構(gòu)的地位轉(zhuǎn)換。“作報告”和“報告”具有明確的主從位置變換。另外，新《預(yù)算法》第八十條、八十一條對經(jīng)批準(zhǔn)后部門決算的批復(fù)期限及向上一級匯總上報備案程序加以新增規(guī)定。

4、從用語上體現(xiàn)規(guī)范。原《預(yù)算法》第三十五條的“指示”干擾了預(yù)算編制的內(nèi)容，新《預(yù)算法》改為“通知”，既符合法制建設(shè)的宗旨，又體現(xiàn)了措辭的準(zhǔn)確性。人代會對預(yù)算草案批準(zhǔn)后，各級預(yù)算由財政部門向各部門批復(fù)及各部門向所屬單位的批復(fù)時效，在新《預(yù)算法》第五十二條中有了明確的規(guī)定，另外，對于一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付及突發(fā)事件轉(zhuǎn)移支付的下達(dá)方式和時間限制，在原《預(yù)算法》中均沒有明確提出，此次以法的形式加以強(qiáng)化。

二、新《預(yù)算法》下財政監(jiān)督工作的幾點(diǎn)探索

近年來，雖然監(jiān)督檢查工作的法制建設(shè)、程序設(shè)計和處理處罰等方面的工作日漸規(guī)范，但是監(jiān)督體系不完善（涵蓋后面）、監(jiān)督程序不嚴(yán)密、監(jiān)督手段單一、監(jiān)督理念不明晰和監(jiān)督人員力量薄弱等問題或呼聲依然存在。針對這些問題，筆者的建議是：

（一）針對監(jiān)督體系不完善的問題，進(jìn)一步采取加強(qiáng)立法和完善制度的辦法

目前監(jiān)督檢查的制度、范圍、流程、內(nèi)容等方面均存在各種缺陷，導(dǎo)致監(jiān)督檢查工作難以落實，效果有限。主要體現(xiàn)在體系不完整和操作性不強(qiáng)兩個方面。

1、體系不完整。財政監(jiān)督檢查的體系建設(shè)是當(dāng)前急需解決的一個問題。而監(jiān)督體系的建設(shè)需要統(tǒng)籌思維和全局概念。以新《預(yù)算法》中的預(yù)算調(diào)整為例。預(yù)算調(diào)整是一個關(guān)系到預(yù)算嚴(yán)肅性和連續(xù)性的重要部分，也是本次新《預(yù)算法》中改動較大的部分之一。改動后新《預(yù)算法》從不同角度體現(xiàn)了科學(xué)性與實效性。從目的上看，原《預(yù)算法》要確保收支平衡，而新《預(yù)算法》則不存在收支平衡的限制；從形式上看，原《預(yù)算法》突出的是預(yù)算調(diào)整的定義，新《預(yù)算法》突出的是預(yù)算調(diào)整的情況；從內(nèi)容上看，原《預(yù)算法》調(diào)整的內(nèi)容主要是增支和減收兩部分，新《預(yù)算法》調(diào)整的內(nèi)容則包括：增減支出、調(diào)入穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、調(diào)減重點(diǎn)支出、增加舉借債務(wù)四個部分，不再提及減少收入的說法；如果從財政監(jiān)督的角度看，新《預(yù)算法》第六十七條的改動和新增的六十八條，更有利于對預(yù)算整體性的把握，以及對預(yù)算調(diào)整合法性與嚴(yán)肅性的監(jiān)督。財政監(jiān)督檢查也要從框架式的規(guī)范向全方位、多角度內(nèi)容規(guī)范的軌道邁進(jìn)。針對監(jiān)督效能的放大問題，可以采取上下聯(lián)動的方式。財政監(jiān)督的工作授權(quán)監(jiān)督檢查工作所涉及的部門，從分管局長到業(yè)務(wù)科處室的負(fù)責(zé)人直至具體的干部，均要配合監(jiān)督檢查工作。從事前到事中乃至事后，分管局長至少三次配合監(jiān)督工作的開展，聽取監(jiān)督干部提出的合理要求，而不能參與具體的監(jiān)督檢查工作。監(jiān)督過程遇到梗阻時，監(jiān)督干部可以向監(jiān)督部門負(fù)責(zé)人或局長反饋問題尋求幫助。

2、操作性不強(qiáng)。程序法建設(shè)滯后是財政監(jiān)督工作過程中的短板和軟肋。新《預(yù)算法》對人代會的審查內(nèi)容及審查報告的內(nèi)容作出了具體的規(guī)定，這是實體法向程序法逐漸過渡的一個信號；新《預(yù)算法》新增第四十六條，增加了對預(yù)算草案的細(xì)化要求，這是預(yù)算立法從實體法向程序法過渡的一次進(jìn)步；預(yù)算內(nèi)涵更加明確、清晰、完整。新《預(yù)算法》第七條，將地方各級預(yù)算的政府屬性去掉，替換為功能性的一般公共類，且將一般公共預(yù)算的組成詳細(xì)界定。以上都是國家立法從實體法開始向程序法過渡在新《預(yù)算法》中的體現(xiàn)。財政監(jiān)督的工作內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和程序也應(yīng)緊跟新《預(yù)算法》的步伐，盡快形成標(biāo)準(zhǔn)化檢查流程，以適應(yīng)新形勢下工作的需要。在加快財政監(jiān)督端口前移步伐的同時，財政監(jiān)督檢查的操作規(guī)范也需要細(xì)化，需要建立具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算草案如何報送，不以財政部門的觀點(diǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，而是以代表全體人民意志的立法機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)作為準(zhǔn)繩，同理，財政監(jiān)督工作的成效也不能以機(jī)關(guān)或部門在特定歷史條件下形成的規(guī)章制度為最終目標(biāo)，而是要根據(jù)時代和歷史的需要，充實和完善監(jiān)督檢查工作。同時，財政監(jiān)督檢查也可以建立監(jiān)督檢查數(shù)據(jù)庫，對檢查過的單位和部門，再監(jiān)督檢查時，要先審查上一次檢查中發(fā)現(xiàn)問題的整改落實情況，跟蹤問效要落在實處。

（二）針對執(zhí)法程序不嚴(yán)密的問題，采取建立標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)流程的辦法

首先，將執(zhí)法過程分解量化，分解但不能少環(huán)節(jié)，量化但不能走過場。內(nèi)容要完整，論證要充分。如此，既便于臨時接替前任的工作，又便于對監(jiān)督進(jìn)行考核。其次，檢查報告要詳實有據(jù)，定性確鑿。每一認(rèn)定的提出必須要有相應(yīng)的佐證材料，每一個佐證材料要有相應(yīng)的責(zé)任人簽字或蓋章。再次，建立業(yè)務(wù)科室評價制度，由被監(jiān)督檢查單位提出程序缺失或遺漏的異議，一旦證實，本次檢查結(jié)論無效。

新《預(yù)算法》所體現(xiàn)的適應(yīng)性和彈性，財政監(jiān)督也同樣需要具備。財政監(jiān)督檢查也需要從細(xì)節(jié)入手、在理念上、認(rèn)知上重新調(diào)整對政策的把握。財政監(jiān)督檢查的運(yùn)行，同樣需要借鑒“抬頭看路、不盯地圖”、“既要看路、又要看車”、“交規(guī)是死的、情況是活的”等新《預(yù)算法》細(xì)微變化原理。

（三）針對監(jiān)督工作方法單一的問題，可以采取內(nèi)外前后穿插的辦法

新《預(yù)算法》第十七條，提出了各級預(yù)算的相互制約和協(xié)調(diào)，旨在保持國家預(yù)算體系的完整性，也為財政監(jiān)督工作的整體性提供了新的思路，對于沒有獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的部門，其財政監(jiān)督工作可以由主管業(yè)務(wù)科室代管，但需要明確規(guī)范化流程，嚴(yán)格按照相關(guān)的規(guī)章制度操作。

內(nèi)外是指業(yè)務(wù)科室可以建立起小規(guī)模的內(nèi)控機(jī)制，自行組織相關(guān)人員進(jìn)行自我檢查或測評，并形成檢查報告，并報監(jiān)督部門備案審查；監(jiān)督部門需要對自查報告形成評級制度，評優(yōu)者可實行免檢制度。

財政監(jiān)督檢查除了要采取多種形式，聽取來自各個方面的意見和建議，也需要做好將監(jiān)督結(jié)果公開化的工作。時代的腳步已經(jīng)走到了財政監(jiān)督體系必須完善也不得不完善的歷史路口。

上下是指監(jiān)督檢查結(jié)果作為檔案可供下次檢查使用，上次檢查的事項可以跟蹤下次檢查的結(jié)果。此次新《預(yù)算法》的公開制度，也對財政監(jiān)督工作的公開、公平提出了要求。

（四）針對監(jiān)督理念不明晰的問題，可以采取對事不對人的辦法

當(dāng)前的財政監(jiān)督往往牽扯到專職監(jiān)督干部與業(yè)務(wù)干部的利益矛盾。業(yè)務(wù)干部提及監(jiān)督檢查容易產(chǎn)生壓力感，一旦發(fā)現(xiàn)問題就想敷衍了事。監(jiān)督干部也會礙于情面而回避問題。監(jiān)督工作實際形成了“自己刀削不了自己把”的現(xiàn)象。

新《預(yù)算法》第五十三條新增加了“各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)”。這是從法律的層面，強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。雖然各部門、各單位的預(yù)算是由財政部門編制的，是由人代會審查批準(zhǔn)的，執(zhí)行情況會具體到相關(guān)的財務(wù)人員或業(yè)務(wù)人員，但對于各部門、各單位的領(lǐng)導(dǎo)來說，其需要對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。這就要求各部門、各單位，監(jiān)督檢查者與被監(jiān)督檢查者重新認(rèn)知此項工作的重要性與嚴(yán)肅性，從自我安全的角度認(rèn)真學(xué)習(xí)與研究相關(guān)的法律條文和制度規(guī)定，樹立起對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的高度重視意識。對其責(zé)任結(jié)果的追究上升到法律層面，從而促使更好地完成監(jiān)督檢查工作。

財政監(jiān)督檢查工作需要用時間去換取空間，需要用基礎(chǔ)性的積累去建立深度和高度。解決問題可以采用只面對事不面對人的辦法。

第一，具體的監(jiān)督事項由監(jiān)督部門提出來，業(yè)務(wù)科室提報具體情況和相關(guān)資料，在此環(huán)節(jié)不確定監(jiān)督檢查的具體人員。第二，臨時選派監(jiān)督干部針對具體情況和相關(guān)資料進(jìn)行檢查，并將發(fā)現(xiàn)的問題或疑似問題上報監(jiān)督部門領(lǐng)導(dǎo)。第三，由監(jiān)督部門其他干部與業(yè)務(wù)科室就發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行詢問或交換意見。第四，將監(jiān)督干部與業(yè)務(wù)干部的工作紀(jì)錄均留檔備查，以作為今后工作績效的考評標(biāo)準(zhǔn)。

（五）針對監(jiān)督力量薄弱的問題，可以采取財政體制內(nèi)人員流動的辦法

首先需要明確財政監(jiān)督的理念，監(jiān)督不是目的，規(guī)范操作才是真正的根本。這樣，將專門的監(jiān)督部門作為培訓(xùn)合格財政干部的平臺，將具體的業(yè)務(wù)科室作為財政監(jiān)督的一線，才能達(dá)到標(biāo)本兼治的效果。具體的操作辦法是把監(jiān)督干部分派到業(yè)務(wù)崗位或?qū)I(yè)務(wù)干部編屬于監(jiān)督部門，監(jiān)督干部與業(yè)務(wù)干部的一體化，使業(yè)務(wù)科室的工作置于監(jiān)督干部的眼底，監(jiān)督干部與業(yè)務(wù)干部的工作交流，既可以在實踐中規(guī)避業(yè)務(wù)干部的違規(guī)違紀(jì)情況發(fā)生，又可以培訓(xùn)監(jiān)督干部的財政和財務(wù)知識，提升工作能力。同時，要形成新的干部任用機(jī)制，將監(jiān)督工作的成績與干部的選拔任用掛鉤。

總之，財政監(jiān)督檢查工作需要與時俱進(jìn)，才能適應(yīng)國家法制建設(shè)的需要，才能適應(yīng)新《預(yù)算法》的需要，才能適應(yīng)國家正在進(jìn)行的一系列改革的需要。這項工作既需要自上而下的頂層設(shè)計，也需要自下而上的實踐探索。■

（作者單位：黑龍江省牡丹江市財政局監(jiān)督檢查處）

[1]曹潤林.新常態(tài)下新《預(yù)算法》與財政監(jiān)督功能研究——基于三維活力激發(fā)視角[J].經(jīng)濟(jì)研究參考, 2017，（05）.

[2]陳西果、宋婕.新《預(yù)算法》實施背景下國庫監(jiān)督面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)[J].金融會計，2015，（08）.

[3]陳小麗.新《預(yù)算法》實施后如何加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政內(nèi)部監(jiān)督[J].中國集體經(jīng)濟(jì),2016，（27）.

[4]刁越男.結(jié)合新預(yù)算法初探人大財政預(yù)算監(jiān)督制度[J].法制博覽，2015，（36）.

[5]刁義俊.新預(yù)算法與人大預(yù)算審查監(jiān)督[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2015，（04）.

[6]劉少甫.立足新預(yù)算法強(qiáng)化地方人大預(yù)算審查監(jiān)督職能——基于武漢市洪山區(qū)人大工作實踐的分析[J].長江論壇，2016，（06）.

[7]薛鋒.新預(yù)算法視角下構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算監(jiān)督新模式[J].對外經(jīng)貿(mào)，2015，（04）.

[8]奚尚琴.新《預(yù)算法》背景下國庫監(jiān)督的機(jī)遇與挑戰(zhàn)[J].金融縱橫，2015，（05）.

[9]朱大旗.新《預(yù)算法》:著力加強(qiáng)人大對政府預(yù)算全方位的審查監(jiān)督[J].財經(jīng)法學(xué),2015，（06）.