對公共財政理論的再反思
——兼論現(xiàn)代財政制度

●方 鑄 王 敏

對公共財政理論的再反思
——兼論現(xiàn)代財政制度

●方 鑄 王 敏

隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制在世界各國得到普遍發(fā)展，公共財政模式也被借鑒和接受。中國從1998年正式走上公共財政道路，在各種爭議和討論中，公共財政對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步產(chǎn)生了明顯的影響力，但是否能夠繼續(xù)為我國建立新型國家治理體系以及構(gòu)建現(xiàn)代財政制度發(fā)揮重要作用，成為必要的研究課題。文章通過回顧西方財政職能、時代特征以及我國財政職能的演變過程，進(jìn)而對我國公共財政進(jìn)行反思，以期對當(dāng)前現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵、特征、設(shè)計框架與邏輯重點(diǎn)提供有益的啟示。

公共財政 財政職能 現(xiàn)代財政制度

一、引言

20世紀(jì)末至21世紀(jì)初，以張馨(1997)為代表的學(xué)者們首次為“公共財政”正名，數(shù)百年來西方財政學(xué)的發(fā)展特征表明市場經(jīng)濟(jì)需要公共財政，并且明確了“財政”與“公共財政”是完全不同的概念。在1998年年底召開的全國財政會議上我國正式提出“構(gòu)建公共財政基本框架”。自此之后，以趙志耘（1998）、郭慶旺（1999）為代表的學(xué)者開始對其進(jìn)行激烈地爭論與批判，出現(xiàn)了學(xué)術(shù)上的“百家爭鳴”。當(dāng)時主要爭論的問題包括“公共財政”的譯名和概念、公共財政論與國家分配論的關(guān)系、公共財政論與公共經(jīng)濟(jì)論等，雖然這場爭論并未達(dá)成最終共識，但是為我國財政及財政學(xué)的發(fā)展奠定了深刻的理論基礎(chǔ)。

2013年年底召開的十八屆三中全會進(jìn)一步提出：財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，將在2020年全面建立現(xiàn)代財政制度。于是，社會各界圍繞現(xiàn)代財政制度的概念、特征、職能等各抒己見，然而，與以往不同的是，這一次爭論的焦點(diǎn)更多的是政策導(dǎo)向的解讀和說明，將財政賦予了更多的內(nèi)涵與功能。這一方面說明了財政學(xué)界對財政的認(rèn)識提到了前所未有的高度，另一方面也暗含了在已有的關(guān)于公共財政的十幾年研究中，尤其是近年來隨著國家治理環(huán)境的變化，對于公共財政模式能否在我國繼續(xù)走下去，這是一個必須再一次認(rèn)真思考的問題。歸根到底，社會各界傾向于從財政實(shí)踐出發(fā)來探討現(xiàn)有的政策體系，缺乏了從財政及財政學(xué)的理論源頭來分析當(dāng)前財政制度的有效性與可行性。

二、財政職能及其時代性

（一）西方財政職能的演變

第一，自由資本主義時期的財政職能。在十八世紀(jì)自由資本主義時期，古典自由放任學(xué)派信奉完全的市場自由競爭，而對國家干預(yù)始終持否定的態(tài)度，以亞當(dāng)·斯密為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們堅持市場機(jī)制是完美的，國家干預(yù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步會起到反作用，因而應(yīng)該減小政府的活動范圍，充當(dāng)“守夜人”的角色。盡管如此，在其著作 《國富論》中，亞當(dāng)·斯密（1776）還是肯定了政府存在的必要性，至少在自由放任的體制下政府被賦予了三項基本職責(zé)任務(wù)：首先是保護(hù)國家免遭外來入侵，維護(hù)國防安全；其次是維持司法制度的權(quán)威，保護(hù)國內(nèi)居民享受公平的對待；最后就是基于全國大部分居民的需要，建立相應(yīng)的公共工程和機(jī)構(gòu)。從早期來看，國家在提供公共物品的理念上得到了認(rèn)可，財政實(shí)際上也就是在市場失靈時履行了資源配置的職能。

第二，壟斷資本主義過渡時期的財政職能。1970年代進(jìn)入壟斷資本主義時期，由于西方國家自身的階級矛盾日益尖銳及經(jīng)濟(jì)危機(jī)的不斷涌現(xiàn)，以“看不見的手”自動調(diào)節(jié)的市場機(jī)制已經(jīng)難以為繼。當(dāng)市場機(jī)制無法解決外部性，即面臨市場失靈，以及全國的個人需要和利益得不到有效滿足時，此時依據(jù)一定政治程序建立起來的國家開始發(fā)揮重要作用。德國財政學(xué)瓦格納（1882）在對政府職能與財政支出二者進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上，就政府職能而言提出了“政府活動擴(kuò)張”法則，并且主張國家可以采取相應(yīng)財稅政策來改善全社會的福利水平。基于此，當(dāng)時執(zhí)政的德國俾斯麥政府為了穩(wěn)定工人的情緒、維護(hù)自身統(tǒng)治，成為史上第一個建立完善社會保障制度的國家。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（1920）在其著作《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中用其嚴(yán)格的數(shù)量邏輯論證了財政收入分配職能的科學(xué)性與合理性。此后，財政不僅具有最初的資源配置職能，還增加了一項新的職能即收入分配。

第三，混合經(jīng)濟(jì)時代的財政職能。1929年及之后的四年間，以美國為首的經(jīng)濟(jì)危機(jī)蔓延，迅速讓整個世界陷入了經(jīng)濟(jì)大蕭條，讓曾經(jīng)不可一世的資本主義市場經(jīng)濟(jì)制度受到了嚴(yán)重的考驗與質(zhì)疑。當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)大蕭條將凱恩斯主義推上了歷史的舞臺，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)成為挽救資本主義制度的救命稻草，這時候的政府幾乎成為了全能政府而非有效政府——擴(kuò)大財政支出、克服有效需求不足、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會公平等。從所處的環(huán)境來看，凱恩斯的理論之所以受到政府的歡迎，主要原因是其理論思想代表了政府執(zhí)政的基本理念，可以使國家充分地發(fā)揮自己擁有的權(quán)力，例如羅斯福新政取得的卓越成績則進(jìn)一步印證了這一觀點(diǎn)。由此之后，凱恩斯也奠定了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要地位，而政府通過一系列財稅手段在干預(yù)經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)市場波動、維持經(jīng)濟(jì)秩序等方面發(fā)揮了積極作用，與此同時，財政也蘊(yùn)含了具有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的又一職能。

綜上所述，馬斯格雷夫在1959年出版的《財政學(xué)原理——公共經(jīng)濟(jì)研究》一書中最終提出了財政的三大職能，并強(qiáng)調(diào)該書并不是公共財政理論研究的延續(xù)，而是由于社會背景及時代的變化，對財政包含的內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整。具體來講，該書是充實(shí)了“公共物品”的基本內(nèi)容。其中財政三大職能的提出代表了他個人具有社會民主的思想，認(rèn)為當(dāng)市場失靈后，政府的有效干預(yù)總能解決存在的問題且還能提高全社會的福利水平。特別是，“滯脹”這一特殊情況于20世紀(jì)70年代在西方經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)生，于是以芝加哥大學(xué)盧卡斯（1976）、弗里德曼（1968）等學(xué)者主張的新自由主義對凱恩斯提出了責(zé)難。這一時期，盡管他們主張減少國家干預(yù)，但也不主張無政府主義，政府還是要扮演好制定規(guī)章制度的角色。到了1990年之后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家所反對的只是全能政府所包含的懶散的官僚、權(quán)力的自我膨脹以及腐敗的官員，但各國依然肯定政府對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)功能，尤其在西方國家經(jīng)歷了世界大戰(zhàn)、十月革命、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、大蕭條等眾多對經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn)的事件之后，財政的發(fā)展趨勢還是朝著民主的方向，國家財政的三大職能始終沒有發(fā)生變化，而唯一發(fā)生變化的只是財政對經(jīng)濟(jì)干預(yù)程度的變化。

（二）我國財政職能的演變

第一，計劃經(jīng)濟(jì)體制下的財政職能。1949年至1977年，我國實(shí)行社會主義高度集中的計劃體制，該體制的重要組成內(nèi)容就是公有制，且社會主義構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就是公有制制度，國有企業(yè)一統(tǒng)天下，分布于國民經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域。國家對社會再生產(chǎn)加以組織，并充當(dāng)配置社會資源主體的角色，在資源配置的范圍內(nèi)國家計劃占主導(dǎo)地位，政府通過計劃調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，計劃控制并影響著社會再生產(chǎn)中的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)等各個環(huán)節(jié)。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，財政依附于國家計劃，其基本任務(wù)是協(xié)助政府組織和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，該時期的財政也擁有著財政分配和監(jiān)督的職能。財政的分配職能主要體現(xiàn)在政府首先要按照財力的高度集中權(quán)衡之后，再通過財政分配到各行各業(yè)之中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“計劃—控制—分配”的目的。而針對財政的監(jiān)督職能，因為當(dāng)時沒有建立相應(yīng)的有效管理機(jī)制，為了便于計劃經(jīng)濟(jì)條件下政府分配社會產(chǎn)品過程中的科學(xué)性與合理性，于是財政又參與了國民經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)政府計劃經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。

第二，向市場經(jīng)濟(jì)過渡時期的財政職能。改革開放至1991年，是我國經(jīng)濟(jì)開始從計劃向市場轉(zhuǎn)變的過渡階段。黨的十一屆三中全會確立了未來工作重點(diǎn)，并圍繞“放權(quán)讓利”啟動新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革，如1983年、1985年的“利改稅”改革進(jìn)一步規(guī)范了國家和企業(yè)的分配關(guān)系，具有代表性。因此，該時期我國經(jīng)濟(jì)改革總體上是在放權(quán)讓利的指導(dǎo)思想下進(jìn)行的，并沒有真正地針對原有體制的弊端進(jìn)行解除，“一放就亂、一管就死”是當(dāng)時經(jīng)濟(jì)面臨的典型特征。相比政府而言，財政除運(yùn)用控制基本建設(shè)投資和集團(tuán)購買力等直接手段外，還通過深化財政體制和稅收制度改革以及補(bǔ)貼、貼息等多種間接手段，來不斷調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。與此同時，原有的財政分配和監(jiān)督職能也隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生了相應(yīng)的變化。一是分配職能縮小。國有企業(yè)的放權(quán)讓利以及“撥改貸”、稅利分流、承包經(jīng)營等改革措施的推行，再加上個體、私營企業(yè)等經(jīng)濟(jì)成分的不斷發(fā)展，國有企業(yè)不再一統(tǒng)天下，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新的變化，而這些企業(yè)的利潤、工資分配等都超出了財政的控制。二是監(jiān)督職能也發(fā)生了新的變化。監(jiān)督職能以分配職能為基礎(chǔ)，分配職能的變化直接導(dǎo)致監(jiān)督職能范圍和內(nèi)容的調(diào)整。

第三，社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的財政職能。1992年召開的黨的第十四次全國人民代表大會正式確定了改革的目標(biāo)，即要實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。這也意味著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不再依靠政府通過計劃去組織，而是依靠市場機(jī)制去調(diào)節(jié)。針對新型的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制及其資源配置方式，中國財政學(xué)界認(rèn)真研究和討論了財政職能，最終達(dá)成的共識是：在市場經(jīng)濟(jì)體制下，財政依然具有資源配置、收入分配以及穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能。這也是現(xiàn)代財政學(xué)之父馬斯格雷夫 （1959）提出的財政三大職能。基于對市場缺陷的認(rèn)識和財政自身的壓力，在20世紀(jì)90年代中期，是否應(yīng)該建立市場經(jīng)濟(jì)的公共財政的問題引起了社會各界以及實(shí)踐部門的激烈爭論。最終在1998年召開的財政會議上，明確提出公共財政的基本框架。此后，公共財政的理論思想也成為了我國財稅改革的指導(dǎo)方向。

（三）啟示

首先是財政具有三大職能。從近年研究成果來看，由現(xiàn)代財政學(xué)之父馬斯格雷夫在1959年所提出的財政三大職能，當(dāng)前逐漸得到國內(nèi)外財政研究者的支持和贊同。通過梳理、比較、分析中西財政的發(fā)展史，顯而易見，財政三大職能在各個歷史時期的作用和地位以及表現(xiàn)形式并不一樣，尤其是前兩個時期，財政的三大職能并不能完全體現(xiàn)，只是到了近代當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展和成熟起來后，這三大職能才被國家社會所認(rèn)可，并通過政府之手將財政三大職能更好地運(yùn)用到社會經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域。

其次財政職能具有時代性。從我國公共財政到現(xiàn)代財政制度的演變就可看出，財政職能并不是一成不變。財政職能的內(nèi)涵和作用方式由時代背景所客觀決定，其含有不可忽視的變化規(guī)律。財政職能隨著社會資源配置方式、政府職能的轉(zhuǎn)換和國家社會所追求目標(biāo)的轉(zhuǎn)變而在不斷調(diào)整；財政職能的廣度、深度以及其作用的方式隨著時代的變化而展現(xiàn)出不同的變化。

最后財政職能要適時調(diào)整。盡管財政的三大職能得到了各界的認(rèn)可，但是這三大職能的效用強(qiáng)度、地位層次以及作用方式卻都隨時代的變化而在不斷調(diào)整，這是由社會發(fā)展程度、經(jīng)濟(jì)體制以及國家戰(zhàn)略目標(biāo)等背景所客觀決定的。只有適應(yīng)當(dāng)時發(fā)展環(huán)境的財政模式，才能夠使財政的調(diào)節(jié)作用發(fā)揮到最優(yōu)，推進(jìn)時代的進(jìn)步。超前或滯后的調(diào)整財政職能，都會為經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展帶來阻礙甚至反作用，因此，必須選擇適當(dāng)?shù)臅r間對財政職能加以調(diào)整。

三、對公共財政的反思

（一）公共財政的基本內(nèi)涵

關(guān)于公共財政的定義，我國眾多學(xué)者都給出了其個人的理解和觀點(diǎn)主張，比較有代表性的學(xué)者有安體富 （1999）、楊良初 （2003）和高培勇（2008）等，他們對公共財政的定義內(nèi)容基本相同，并沒有觀點(diǎn)上的沖突和矛盾，本文不再逐一介紹，在此僅引用財政部于2011年在《中國財政基本情況》一書中對公共財政的定義，該定義綜合了上述學(xué)者的觀點(diǎn)：公共財政是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下，主要為滿足社會公共需要而進(jìn)行的政府收支活動模式或財政運(yùn)行機(jī)制，國家以社會和經(jīng)濟(jì)管理者身份參與社會分配，并將收入用于政府公共活動支出，為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以保障和改善民生，保證國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)國家安全和社會秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。公共財政具有公共性、非營利性、調(diào)控性、一視同仁性以及法制性的特征。

（二）對公共財政的再理解

通過對中西方財政職能的演變和我國公共財政內(nèi)涵的梳理，我們不得不承認(rèn)財政是個歷史范疇，在其共同的本質(zhì)屬性下，財政職能是不斷變化的，且這種變化在財政擁有三大職能的前提下適時進(jìn)行調(diào)整，從而用較為宏觀抽象的語句來定義財政，就會顯得其理論意義比較偏離實(shí)際。本文認(rèn)為財政應(yīng)是某個時期內(nèi)國家（政府）為達(dá)到一定的目標(biāo)，在財政三大職能的指導(dǎo)下而采取的一系列財政手段、主張和政策的綜合。由此我們可以將我國公共財政的定義歸納為以下內(nèi)容：①將滿足社會公眾所需的公共產(chǎn)品和服務(wù)作為目標(biāo)和基本出發(fā)點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注民生領(lǐng)域，提高民眾的生活質(zhì)量；②公共財政的活動只適合在市場失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用；③財政活動應(yīng)該退出競爭性領(lǐng)域；④財政活動不是為了賺取經(jīng)營利潤，其宗旨在于保障最大化的社會利益；⑤財政行為應(yīng)對市場中所有的經(jīng)濟(jì)活動一視同仁，公平對待，不能因經(jīng)濟(jì)成分、行業(yè)性質(zhì)、身份地位、國籍、民族等因素而區(qū)別對待；⑥通過對財政收支的安排，達(dá)到平衡的社會供求，使得經(jīng)濟(jì)能夠穩(wěn)定增長；⑦通過一系列財稅手段的運(yùn)用，保障收入分配的公平；⑧政府的財政活動和運(yùn)作要遵從法律法規(guī)的約束和規(guī)范，同時要接受社會公眾的監(jiān)督。

公共財政已在我國實(shí)施了十幾年之久，我們既要看到所取得的成果也要面對當(dāng)前我國的現(xiàn)實(shí)情況，也就是以“公共產(chǎn)品”和“市場失靈”為理論基礎(chǔ)來界定國家（政府）財政的職能和活動范圍，對于人口眾多、資源稟賦不均衡的中國來講，其僅是一個“小財政”，雖是時代發(fā)展的產(chǎn)物，但它并不能解決我國財政中錯綜復(fù)雜的問題。尤其是對于公共財政所主張的一些政策和觀點(diǎn)，不論是在過去的十幾年中，還是在當(dāng)前，我們都不敢完全茍同。

（三）對公共財政的反思

首先，公共財政的內(nèi)在矛盾性。公共財政的職能范圍是通過“市場失靈”的理論推導(dǎo)出來的，要求財政活動限制在市場失靈的領(lǐng)域中，為財政職能的發(fā)揮劃定了一個邊界，同時，公共財政還具有財政應(yīng)有的三大職能，涉及到社會經(jīng)濟(jì)的各個領(lǐng)域，這一職能的范圍必然要大于“市場失靈”這一領(lǐng)域。可見公共財政的職能與職能范圍出現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)中的不匹配，直接對有效發(fā)揮財政職能產(chǎn)生了影響。

其次，財政退出競爭性領(lǐng)域尚早。財政應(yīng)從競爭性領(lǐng)域中逐漸地退出，這一方向是值得肯定的，但結(jié)合我國的實(shí)際情況來看，至少在現(xiàn)今及之后一段時期內(nèi)還不能實(shí)現(xiàn)。一是我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)構(gòu)架還有待完善，由于市場的逐利性，僅通過市場機(jī)制的自發(fā)調(diào)整是做不到的，必須通過財政的資源配置職能對經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。二是在未來一段時期內(nèi)，處于競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)依然是拉動我國經(jīng)濟(jì)增長的動力，這些企業(yè)的轉(zhuǎn)型仍需要較長的一段時間，尤其是在計劃經(jīng)濟(jì)條件下政府全面干預(yù)所形成的國民經(jīng)濟(jì)“瓶頸”企業(yè)。三是對于民航鐵路、郵電通信和城市公共交通等一些自然壟斷性質(zhì)的企業(yè)，其為社會提供著最基本的生產(chǎn)和生活條件。政府對這些企業(yè)的干預(yù)和控制，是對受益區(qū)居民提供的一種社會福利，也是財政作用于資源配置公平與效率的重要領(lǐng)域。更重要的是，中國近十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)波動的周期縮短，尤其是在經(jīng)濟(jì)蕭條的階段，政府不得不通過財政政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，這就難免進(jìn)入競爭性領(lǐng)域。因此，財政活動真正退出競爭性領(lǐng)域還為時尚早，實(shí)質(zhì)上這是一個漫長的過渡階段。

再次，財政營利亦有其合理性。眾所周知，由于公共物品具有非競爭性和非排他性的特征，公共產(chǎn)品的消費(fèi)過程中便會出現(xiàn)“搭便車”的情況，這也就是說對公共產(chǎn)品和服務(wù)加以提供是一種“虧本”行為，而以獲利為目的的私人部門就不會參與公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)，這便形成市場失靈區(qū)域。由此公共財政論者認(rèn)為政府只能從事非營利性活動，應(yīng)以社會利益最大化為宗旨，可惜這種主張出現(xiàn)了“現(xiàn)實(shí)不能支持理想”的現(xiàn)象。整個國民經(jīng)濟(jì)的命脈是由國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的，且國家要為鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)提供保障，那么財政作為政府經(jīng)濟(jì)活動的代表，必然要體現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量，但是，依據(jù)公共財政論者的觀點(diǎn)，公共財政只能進(jìn)入非營利領(lǐng)域，就意味著國有經(jīng)濟(jì)是非營利的經(jīng)濟(jì)，國家的經(jīng)濟(jì)主體是虧損的不良資產(chǎn)，這與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際不相符，與國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用更加不匹配。

最后，一視同仁政策的不合理性。一是市場主體不會接受一視同仁的財政政策。我國分別實(shí)施了計劃經(jīng)濟(jì)、有計劃的商品經(jīng)濟(jì)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)，在每個經(jīng)濟(jì)時期，國家政策對不同的經(jīng)濟(jì)成分和市場主體的政策都是不同的，如私有經(jīng)濟(jì)的成長經(jīng)歷了壓制、鼓勵、大力支持的過程，而國有經(jīng)濟(jì)的歷程剛好相反。從“國進(jìn)民退”到“國退民進(jìn)”，各類企業(yè)的發(fā)展是嚴(yán)重不平衡的，如果實(shí)施一視同仁的財政政策，則這些企業(yè)就處于起點(diǎn)的不公平，從而為公平的待遇帶來不公平的競爭。二是一視同仁的財政對待政策，限制了財政的調(diào)控作用。依靠市場自發(fā)的調(diào)節(jié)作用來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化存在很大難度，需要通過政府對財政資金的配置進(jìn)行引導(dǎo)。而一視同仁的財政對待政策，將導(dǎo)致政府使用財政資源時不能偏向任何一方，進(jìn)而使得財政不能通過“區(qū)別對待”來引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，限制了財政調(diào)控作用的發(fā)揮。而當(dāng)前我國存在著嚴(yán)重不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，針對此現(xiàn)象，必須要通過“政府之手”對財政資源在產(chǎn)業(yè)之間進(jìn)行差別配置，而使其在較短的時間內(nèi)趨向合理化。可見，“區(qū)別對待”的財政政策在某些情況下也是對“市場失靈”領(lǐng)域的彌補(bǔ)。三是國內(nèi)企業(yè)拒絕一視同仁的財政政策。與國外相比，我國的企業(yè)在管理水平，技術(shù)配套，人才資源等方面還有差距，如果采取無差別的財政對待，必然會導(dǎo)致國內(nèi)企業(yè)競爭力的下降，更無法保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康的發(fā)展。雖然我國經(jīng)濟(jì)還處于新常態(tài)階段，但我們可以在財政上給予國內(nèi)企業(yè)更多的支持和保護(hù)，來培育和促進(jìn)其成長，增加其與外資企業(yè)的競爭力。此時，財政的政治影響也是不可忽視的，絕不能顧此失彼。

（四）小結(jié)

總之，公共財政是為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)而建立的財政模式，這是基于當(dāng)時的時代背景，它擁有公共性、非營利性、調(diào)控性、一視同仁性和法制性五項特征，意在將公共財政的資金安排和政策主張進(jìn)行規(guī)范化與合理化。本文對公共財政進(jìn)行再理解，將其歸納為八項政策主張的綜合，當(dāng)然這些歸納只是對公共財政核心內(nèi)容的提煉，并不能涵蓋公共財政的所有內(nèi)容。然后從四個方面對公共財政的一些政策主張進(jìn)行了反思，我們發(fā)現(xiàn)公共財政的一些內(nèi)容不能滿足我國當(dāng)今和今后一段時期內(nèi)的發(fā)展要求，也不能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，且發(fā)揮財政的宏觀調(diào)控職能更加困難。但不可否認(rèn)的是，公共財政理論確實(shí)對國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來了一定的成效。我們不能因為計劃經(jīng)濟(jì)體制將財政職能的范圍界定得過于寬泛，避免陷入極端，而把財政的范圍限制在“市場失靈”的狹小領(lǐng)域內(nèi)。當(dāng)前，我們需要在公共財政的基礎(chǔ)上繼續(xù)開拓出適應(yīng)時代發(fā)展需要的財政模式，進(jìn)而提出了一種完全嶄新的財政模式——現(xiàn)代財政制度，它不是破空而出的，是在公共財政的基礎(chǔ)上加以修正、完善以及創(chuàng)新，從而服務(wù)于當(dāng)前時代發(fā)展需要的新型財政。

四、建立現(xiàn)代財政制度

（一）現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵

關(guān)于現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵，到現(xiàn)在仍然沒有嚴(yán)格統(tǒng)一的界定，學(xué)者們對此都有自己不同的觀點(diǎn)。高培勇（2015）認(rèn)為現(xiàn)代財政與公共財政是一脈相承、相互聯(lián)系的一個整體，二者是不存在矛盾的。王慶（2014）認(rèn)為現(xiàn)代財政與公共財政包括三點(diǎn)區(qū)別即現(xiàn)代財政是指財政的發(fā)展問題而非本質(zhì)問題，核心是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化而非滿足公共性，以及提出現(xiàn)代財政是要提升國家的組織能力而非與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型相匹配。楊志勇（2014）指出現(xiàn)代財政制度是有著特定財政管理機(jī)構(gòu)與治理技術(shù)的、與國家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的、且集民主與法治于一體的制度。趙云旗（2016）認(rèn)為必須要全面認(rèn)識現(xiàn)代財政制度與公共財政的關(guān)系，不能把公共財政與現(xiàn)代公共財政等同起來，一定要正確處理現(xiàn)代財政制度與公共財政兩者的關(guān)系，以服務(wù)于現(xiàn)代財政制度的建立。段炳德（2016）表明現(xiàn)代財政制度應(yīng)該包含稅收、預(yù)算、法治財政方面的制度以及有關(guān)政府間財政支出責(zé)任的財政制度。

綜上所述，現(xiàn)代財政并不是憑空捏造的一種完全嶄新的財政模式，而是在公共財政的基礎(chǔ)上加以修正、完善和創(chuàng)新，從而服務(wù)于當(dāng)前時代和社會發(fā)展需要的新型模式。第一，現(xiàn)代財政建立的基礎(chǔ)是我國尚不成熟的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，人口眾多、資源稟賦差距大、地區(qū)發(fā)展不平衡等錯綜復(fù)雜的社會背景；第二，現(xiàn)代財政的三大職能依然是資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。應(yīng)充分有效發(fā)揮其前兩項職能，以促進(jìn)社會公平，并通過財政手段對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和總量進(jìn)行干預(yù)和控制，保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)增長。第三，從滿足社會需求的角度出發(fā)，對財政的“缺位”與“越位”進(jìn)行糾正?！叭蔽弧焙汀霸轿弧笔且粋€相對的內(nèi)容，隨著時代和社會需求的發(fā)展變化，兩者的內(nèi)容是在調(diào)整的，不能以“市場失靈”作為唯一的依據(jù)，應(yīng)根據(jù)我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況確定“缺位”與“越位”的內(nèi)容，進(jìn)行恰當(dāng)合理的調(diào)整。第四，應(yīng)針對我國當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)面臨的問題，制定相應(yīng)的政策主張。財政要解決的問題不只包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還涉及政治、社會、文化和生態(tài)文明等多個領(lǐng)域，需要全方位考慮和部署，做到統(tǒng)籌兼顧。

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政的現(xiàn)代化與國家治理的現(xiàn)代化緊密相連。我們急需結(jié)合現(xiàn)代財政制度的內(nèi)涵和當(dāng)前全面深化改革的設(shè)計思路，建立以“現(xiàn)代性”為取向的財政制度基本框架。要政府與市場、社會以及中央與地方的關(guān)系展現(xiàn)在現(xiàn)代財政制度基本框架的安排中，構(gòu)建科學(xué)合理的稅收制度與高效公開化的預(yù)算管理制度，并逐步實(shí)現(xiàn)財政法制化建設(shè)，為國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)打下堅實(shí)的基礎(chǔ)，從而促進(jìn)我國新一輪全面深化的改革進(jìn)程。

（二）建立現(xiàn)代財政制度的基本框架

盡管距離十八屆三中全會首次提出現(xiàn)代財政制度的概念已經(jīng)有三年多時間，無論是從理論還是實(shí)踐都充分證明了在當(dāng)前我國現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的背景下建立現(xiàn)代財政制度的重要性和必要性。更為關(guān)鍵的是，關(guān)于現(xiàn)代財政制度的核心與重點(diǎn)，社會各界都對此展開了深入地研究與分析，具體而言，萬家瑞等（2016）基于我國目前財政制度存在的問題，提出應(yīng)從加強(qiáng)財政預(yù)算管理編制及促進(jìn)預(yù)算透明化以加快財政法制建設(shè)、努力加快稅收立法并健全稅收體系等方面，推進(jìn)現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建。岳軍等（2015）指出現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建，首先要實(shí)現(xiàn)法治財政，并努力加強(qiáng)預(yù)算公開透明度，建立合理的稅收體系。 賈康、龍小燕（2015）、白彥鋒等（2015）在“財政全域國家治理”理論框架下，鼓勵對預(yù)算制度與稅收制度現(xiàn)代化，同時大力支持建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制以及創(chuàng)新財政投入的機(jī)制，進(jìn)而服務(wù)于現(xiàn)代財政制度的建立。還有些學(xué)者們?nèi)珏X巨炎（2017）等從創(chuàng)新、協(xié)調(diào)等五大發(fā)展理念，全面推進(jìn)小康社會與依法治國等多個角度進(jìn)行有關(guān)建立現(xiàn)代財政制度的研究。由此，本文認(rèn)為，主要從四個方面簡述建立現(xiàn)代財政制度的基本框架：

1、建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度。高培勇（2013）表明現(xiàn)代預(yù)算制度是建立現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)。許安拓（2014）認(rèn)為預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的核心和基礎(chǔ)，建立現(xiàn)代財政制度必須首先進(jìn)行預(yù)算制度得改革。國家權(quán)利的核心之一就是預(yù)算權(quán)利，應(yīng)該在立法與審計機(jī)關(guān)、政府和政府財政職能部門等各組織機(jī)構(gòu)間對預(yù)算權(quán)力進(jìn)行合適的分配，以促進(jìn)權(quán)利相互制約運(yùn)作體系的產(chǎn)生。要樹立正確的預(yù)算管理理念，促進(jìn)預(yù)算效率的提高，同時要擴(kuò)大社會公眾在預(yù)算管理過程的參與度，促進(jìn)預(yù)算的民主性和透明度。同時，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。

2、建立科學(xué)合理的現(xiàn)代稅收制度。稅收即是政府收入的基本方式，也是進(jìn)行國家宏觀調(diào)控和收入調(diào)節(jié)分配的重要手段。當(dāng)前我國需要進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，將國家與企業(yè)、個人的稅收分配關(guān)系整理清楚，進(jìn)一步促進(jìn)有利于社會公平、市場統(tǒng)一的稅制體系的構(gòu)建，使得市場在資源配置中的決定性作用更有效的發(fā)揮。同時要繼續(xù)全面推進(jìn)增值稅改革，使房產(chǎn)稅的立法和改革進(jìn)程加速，完善個人所得稅征管體制以及國稅和地稅征管體制等各項稅制，補(bǔ)充和完善相關(guān)稅制的法律建設(shè)，推進(jìn)我國的稅收法定原則，保證稅收的穩(wěn)定性和持續(xù)性，促進(jìn)稅收調(diào)節(jié)與資源配置作用的最大化發(fā)揮。

3、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制。劃分事權(quán)是財政改革和轉(zhuǎn)型的一個關(guān)鍵，也是使得現(xiàn)代財政制度能夠有效發(fā)揮的重要先決因素。張學(xué)博（2016）認(rèn)為應(yīng)清晰的界定中央與地方的事權(quán)，同時對事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制加以合理的強(qiáng)化。樓繼偉（2013）指明當(dāng)前在政府職能“不缺位、不越位”的前提下，對政府的事權(quán)范圍與各級政府間的支出責(zé)任進(jìn)行清晰的界定，構(gòu)建中央、省、市縣三級政府間事權(quán)與支出責(zé)任體系，使各級政府的事權(quán)能夠承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。借鑒以往財政改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，徹底劃清各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任，需要以法律規(guī)范作為保障。

4、完善立法，實(shí)現(xiàn)財政法制化。馬驍、周克清（2014）指出現(xiàn)代財政制度的推進(jìn)需要制定財政基本法、政府間財政關(guān)系法，同時對實(shí)體性和程序性的財稅法律制度體系加以完善。劉劍文（2017）認(rèn)為要靠法治方式來進(jìn)行現(xiàn)代財政制度的構(gòu)建，進(jìn)而促進(jìn)財政治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。不管改革有多么的睿智，要是沒有法律來提供保障，其只

能成為歷史進(jìn)程中的一顆流星，細(xì)數(shù)當(dāng)代發(fā)達(dá)國家的發(fā)展史，無不將法治建設(shè)作為國家治理的重要工具。盡管我國在財政改革的過程中也對建設(shè)法律制度有所強(qiáng)調(diào)，但立法工作相對較慢，從而沒有建立完備的法律體系，無法做到有法可依。現(xiàn)代財政制度的建立關(guān)系到全面深化改革戰(zhàn)略部署的實(shí)施，務(wù)必將法律法規(guī)的完備和建設(shè)擺在工作的重中之重。實(shí)現(xiàn)財政法治化，不僅要實(shí)現(xiàn)稅收的法定主義，而且要實(shí)現(xiàn)預(yù)算法定主義、事權(quán)劃分的法定主義，將財政法治建設(shè)作為今后一個時期的動態(tài)過程，將有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的依法治國理念認(rèn)真貫徹落實(shí)到改革的過程中?！?/p>

（作者單位：云南財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院）

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