解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的政府間財(cái)政關(guān)系及財(cái)政治理

●劉翠微

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的政府間財(cái)政關(guān)系及財(cái)政治理

●劉翠微

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，在戰(zhàn)爭(zhēng)的混亂和不確定狀況下，中共中央靈活掌握、適時(shí)調(diào)整財(cái)政治理原則，通過(guò)召開(kāi)財(cái)經(jīng)會(huì)議確定財(cái)政治理方向，通過(guò)整合設(shè)立財(cái)政機(jī)構(gòu)推進(jìn)財(cái)政治理實(shí)施，通過(guò)發(fā)布量化收支標(biāo)準(zhǔn)為財(cái)政治理提供抓手，通過(guò)建立華北財(cái)經(jīng)學(xué)院為財(cái)政治理培訓(xùn)人才，通過(guò)請(qǐng)示報(bào)告制度和《財(cái)經(jīng)簡(jiǎn)報(bào)》為財(cái)政治理提供信息，最終實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合對(duì)敵、贏得戰(zhàn)爭(zhēng)、統(tǒng)一國(guó)家的治理目標(biāo)?？筛杩善?、波瀾壯闊的戰(zhàn)爭(zhēng)歷史中，蘊(yùn)含著深刻的治理哲學(xué)。

解放區(qū) 政府間財(cái)政關(guān)系 財(cái)政治理 山頭主義

1945年8月15日，日本無(wú)條件投降，歷時(shí)八年之久的抗日戰(zhàn)爭(zhēng)取得完全勝利。國(guó)共兩黨雖幾經(jīng)談判，達(dá)成了《雙十協(xié)定》等停止軍事沖突的協(xié)議。但國(guó)民黨軍隊(duì)不顧全國(guó)人民要求和平的強(qiáng)烈愿望，不斷向解放區(qū)進(jìn)攻，意圖武力消滅中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民軍隊(duì)和解放區(qū)政權(quán)。在美帝國(guó)主義的支持下，1946年6月終于發(fā)起全面內(nèi)戰(zhàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨和解放區(qū)廣大軍民被迫奮起自衛(wèi)，中國(guó)革命從此進(jìn)入前途命運(yùn)決戰(zhàn)的解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的發(fā)展、解放區(qū)的擴(kuò)大，延安整風(fēng)以來(lái)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)原則下中央與地方的密切關(guān)系，隨著革命形勢(shì)的發(fā)展出現(xiàn)了變化。隨著中央與地方的分權(quán)，有些地方、軍隊(duì)出現(xiàn)了山頭主義、軍閥主義；因地方權(quán)力過(guò)大，產(chǎn)生了各自為政、各行其是的分散主義等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致中央權(quán)力變小，政令不暢，核心領(lǐng)導(dǎo)力被嚴(yán)重削弱。毛澤東同志在黨的七大前后也對(duì)“山頭主義”做過(guò)多次專(zhuān)門(mén)論述。他就如何創(chuàng)造條件，最終消滅山頭和山頭主義提出了自己獨(dú)到的看法。他認(rèn)為一定要認(rèn)識(shí)山頭，承認(rèn)世界上有這么一回事，要了解它。照顧也一定要照顧，認(rèn)識(shí)了以后才能照顧，照顧就能夠逐步縮小，然后才能夠消滅。所以消滅山頭，就要認(rèn)識(shí)山頭，照顧山頭，縮小山頭，這是一個(gè)辯證關(guān)系。至于消滅山頭主義的條件，他前瞻性地指出：“只有在將來(lái)全國(guó)勝利了，有了大城市，到處交通很便利，報(bào)紙能夠銷(xiāo)到全國(guó)，電訊能夠通到各地，開(kāi)會(huì)也很方便，那個(gè)時(shí)候才會(huì)徹底消滅山頭主義。”針對(duì)這些現(xiàn)象的出現(xiàn)和存在，中央逐步以“請(qǐng)示報(bào)告”等制度為抓手，縮減地方權(quán)力，加強(qiáng)了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，形成了新型的中央與地方關(guān)系。中央的原則是抓大放小，統(tǒng)一掌握原則性、政策性、全國(guó)性問(wèn)題。地方在報(bào)備中央的基礎(chǔ)上，有權(quán)處理具體事務(wù)，從而確保了全黨全軍全國(guó)一盤(pán)棋，而不是一盤(pán)散沙。這種新的中央與地方關(guān)系的原則也成功地運(yùn)用到解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整之中，與政府間財(cái)政關(guān)系的不斷改善相互促進(jìn)，相輔相成。

一、解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的政府間財(cái)政關(guān)系

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的行政區(qū)劃，是將19個(gè)抗日根據(jù)地撤并，形成了九大解放區(qū)。即華中解放區(qū)、晉冀魯豫解放區(qū)、中原解放區(qū)、山東解放區(qū)、晉察冀解放區(qū)、東北解放區(qū)、陜甘寧解放區(qū)、晉綏解放區(qū)、廣東根據(jù)地。在這幾大解放區(qū)的基礎(chǔ)上，又形成了五大野戰(zhàn)軍，即西北野戰(zhàn)軍、中原野戰(zhàn)軍、華東野戰(zhàn)軍、東北野戰(zhàn)軍、華北野戰(zhàn)軍，簡(jiǎn)稱(chēng)一野、二野、三野、四野和北野。

（一）解放區(qū)中央政府與各解放區(qū)之間的財(cái)政關(guān)系

解放戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，華北、華東、西北三大解放區(qū)已連成一片，但各解放區(qū)各自有銀行、貨幣，互相征稅，貿(mào)易上互相競(jìng)爭(zhēng)和摩擦，甚至存在壁壘。為保持順差，提高本地特產(chǎn)價(jià)格，拒絕其他解放區(qū)特產(chǎn)入境。例如冀魯豫抵制過(guò)山東海鹽，冀南曾扣押冀中訂購(gòu)的煤炭。山東解放區(qū)因?yàn)槌霎a(chǎn)海鹽，其貨幣北海幣比價(jià)最高，晉冀魯豫的冀鈔次之；西北地區(qū)因物資匱乏、進(jìn)口量大，其西北農(nóng)幣比價(jià)最低。據(jù)時(shí)任山東解放區(qū)經(jīng)濟(jì)干部的楊波回憶，之前的中央陜甘寧根據(jù)地在經(jīng)濟(jì)上比較薄弱，未規(guī)定各解放區(qū)向中央交錢(qián)。山東由于相對(duì)富裕，楊波等人去中央開(kāi)會(huì)時(shí)，就用糧食袋子隨身帶黃金上交中央。1949年之前，解放區(qū)的公糧和稅收等財(cái)政收入一直由地方控制。到解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期占領(lǐng)城市后，還出現(xiàn)了嚴(yán)重的收支脫節(jié)，地方掌握了收入的大頭——公糧，其他稅收的一大半也由地方掌控，但野戰(zhàn)軍由中央支付。收在下面，支在上面，中央只有靠發(fā)行鈔票彌補(bǔ)虧空。1949年到7月底，就發(fā)行了人民幣2800億元，是1948年的15倍，且多集中在大城市。

基于上述情況，解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的中共中央與各解放區(qū)之間的財(cái)政關(guān)系，除了中共中央駐地的華北解放區(qū)由于負(fù)責(zé)中央的供給，需要上解財(cái)政收入外，其他解放區(qū)并未規(guī)定上解收入。中共中央主要是圍繞著服務(wù)作戰(zhàn)、聯(lián)合對(duì)敵，對(duì)各解放區(qū)進(jìn)行政策指導(dǎo)和物資調(diào)劑。1947年3月和1948年4月，中共中央先后召開(kāi)華北財(cái)經(jīng)會(huì)議和華北金融貿(mào)易會(huì)議兩個(gè)重要會(huì)議。對(duì)各解放區(qū)的管理與指導(dǎo)主要體現(xiàn)在華北財(cái)經(jīng)會(huì)議之后形成的《華北財(cái)經(jīng)辦事處組織規(guī)程》之中，根據(jù)這個(gè)規(guī)程，華北財(cái)經(jīng)辦事處在中央及中央工委領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一華北各解放區(qū)（暫不包括東北解放區(qū)）的財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策，指導(dǎo)各解放區(qū)的對(duì)敵經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)；制定華北解放區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)方針；審查各解放區(qū)生產(chǎn)、金融、貿(mào)易計(jì)劃,掌握各個(gè)解放區(qū)的貨幣發(fā)行；審定各解放區(qū)人民負(fù)擔(dān)、脫產(chǎn)人數(shù)、編制和供給；審核各解放區(qū)財(cái)政預(yù)算并進(jìn)行必要的調(diào)劑。而華北金融貿(mào)易會(huì)議的主要內(nèi)容是確定各解放區(qū)之間的貨幣比價(jià)，于1948年年底統(tǒng)一發(fā)行的人民幣就是根據(jù)這個(gè)比價(jià)。后期中央掌握了貨幣發(fā)行權(quán)之后，各解放區(qū)發(fā)生財(cái)政赤字需彌補(bǔ)時(shí)，必須報(bào)中央審查批準(zhǔn)，中央從而逐漸掌握了地方財(cái)政。

此外，中央還對(duì)村財(cái)政進(jìn)行直接指導(dǎo)，如《華北財(cái)政經(jīng)濟(jì)會(huì)議綜合報(bào)告》中就提出整理鄉(xiāng)村財(cái)政。由于鄉(xiāng)村組織直接向廣大人民群眾收取財(cái)政收入，卻存在無(wú)制度、開(kāi)支過(guò)多、浪費(fèi)驚人等問(wèn)題，村財(cái)政管理成為當(dāng)時(shí)財(cái)政工作最薄弱的環(huán)節(jié)。為整理鄉(xiāng)村財(cái)政，黨政軍民共同負(fù)責(zé)、齊抓共管，而不是由財(cái)政機(jī)關(guān)單獨(dú)進(jìn)行。一是健全財(cái)政體制，由縣政府統(tǒng)籌統(tǒng)支，或由縣政府統(tǒng)一規(guī)定收支標(biāo)準(zhǔn)。二是加強(qiáng)財(cái)政收入管理，根據(jù)實(shí)際情況實(shí)行不同標(biāo)準(zhǔn)，如晉冀魯豫每年每人需負(fù)擔(dān)小米五至六斤，太行一些地區(qū)的村財(cái)政收入不需要群眾負(fù)擔(dān)，山東保留了部分學(xué)田用做小學(xué)經(jīng)費(fèi)。三是嚴(yán)格支出管理，對(duì)村財(cái)政的經(jīng)常性開(kāi)支，如村政經(jīng)費(fèi)、教育費(fèi)、武裝費(fèi)、擁軍擴(kuò)軍費(fèi)等進(jìn)行嚴(yán)格管理。

（二）各解放區(qū)之間的財(cái)政關(guān)系

各解放區(qū)之間的財(cái)政關(guān)系，主要是在中共中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，進(jìn)行互相支援和調(diào)劑。華北財(cái)經(jīng)會(huì)議閉幕以后，各區(qū)黨委先后召開(kāi)財(cái)經(jīng)會(huì)議，傳達(dá)和貫徹了華北財(cái)經(jīng)會(huì)議的精神。在財(cái)經(jīng)工作上打破了過(guò)去自我封閉、各自為政的狀況。撤除了在友鄰區(qū)之間的關(guān)稅壁壘，為各區(qū)之間的貿(mào)易發(fā)展提供了方便。特別是在財(cái)政供給上，開(kāi)始打破各自為政的局面，出現(xiàn)了地區(qū)之間的大支援、大調(diào)劑，邁出了統(tǒng)一財(cái)經(jīng)工作的第一步。會(huì)后不久，晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)就于1947年援助西北區(qū)土布146萬(wàn)平方尺，棉花15萬(wàn)斤。晉冀魯豫邊區(qū)政府亦于1947年支援西北區(qū)土布803萬(wàn)平方尺，棉花17萬(wàn)斤。以上兩邊區(qū)政府支援西北的土布和棉花，共計(jì)折合小米1521萬(wàn)斤。另外，還通過(guò)晉察冀和晉冀魯豫兩軍區(qū)支援了西北區(qū)大量物資，折合小米471萬(wàn)斤。華北財(cái)經(jīng)會(huì)議閉幕以后不久，劉鄧大軍和陳謝大軍先后渡過(guò)黃河，挺進(jìn)中原區(qū)作戰(zhàn)，晉冀魯豫邊區(qū)承擔(dān)了這兩支野戰(zhàn)軍的全部后勤供給任務(wù)。在1947年僅晉冀魯豫軍區(qū)就支援劉鄧大軍銀元100萬(wàn)元，還有大量的軍需物資折合小米3527萬(wàn)斤。同期支援陳謝大軍各項(xiàng)物資折合小米4616萬(wàn)斤。

1947年8月，陳毅和粟裕率領(lǐng)的華東野戰(zhàn)軍四個(gè)縱隊(duì)，從山東進(jìn)入冀魯豫地區(qū)，要求晉冀魯豫邊區(qū)解決這支20萬(wàn)人的軍需供應(yīng)任務(wù)。晉冀魯豫中央局和邊區(qū)政府，根據(jù)華北財(cái)經(jīng)會(huì)議統(tǒng)一財(cái)經(jīng)的精神，派出以宋任窮和戎伍勝為首的黨政代表團(tuán)赴聊城，和華野的代表鄧子恢進(jìn)行了談判，愉快地接受了他們提出的供應(yīng)要求，雙方簽署了《關(guān)于晉冀魯豫邊區(qū)供應(yīng)華東野戰(zhàn)軍軍需物資的會(huì)談紀(jì)要》（即聊城協(xié)議）。協(xié)議規(guī)定從當(dāng)年9月份起，晉冀魯豫邊區(qū)承擔(dān)了華野大軍的全部經(jīng)費(fèi)、軍糧、柴草、被服及一部分彈藥的供給任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1947年9月至12月，晉冀魯豫邊區(qū)支援華東野戰(zhàn)軍的經(jīng)費(fèi)、糧食、被服和其他軍需物資，共折合小米21776萬(wàn)斤（軍火支援尚未計(jì)算在內(nèi)）。此外，晉冀魯豫邊區(qū)還承擔(dān)了大部分軍需品的運(yùn)輸和擔(dān)架的后勤支援任務(wù)。同時(shí)，作為回報(bào)，雙方代表還簽署了《關(guān)于華東局向晉冀魯豫邊區(qū)補(bǔ)償物資會(huì)談協(xié)議》。規(guī)定華東用食鹽、烤煙、炸藥、汽油等工業(yè)原料償還晉冀魯豫邊區(qū)。以后陳毅再次來(lái)到晉冀魯豫邊區(qū)，面告補(bǔ)償物資難以償還，并要求晉冀魯豫邊區(qū)繼續(xù)對(duì)華野給予支援。后來(lái)經(jīng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示一風(fēng)吹，不需要再償還了。這種團(tuán)結(jié)互助、相互支援的情況，是華北財(cái)經(jīng)會(huì)議精神的具體反映。

1948年的財(cái)政，是在各區(qū)財(cái)政分區(qū)自理的基礎(chǔ)上，在中央財(cái)經(jīng)部和華北財(cái)辦的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由兩邊區(qū)政府和華北財(cái)經(jīng)委員會(huì)對(duì)困難的地區(qū)進(jìn)行了調(diào)劑。在這一年中，華北人民政府和華北軍區(qū)支援華東野戰(zhàn)軍的經(jīng)費(fèi)、糧食、被服和其他物資，共計(jì)折合小米42159萬(wàn)斤 （支援的軍火尚未包括在內(nèi)）。同一時(shí)期，華北區(qū)支援中原區(qū)劉鄧大軍銀元和軍需物資，折合小米1604萬(wàn)斤，支援陳謝大軍的銀元和被服等軍需物資，折合小米1238萬(wàn)斤。兩項(xiàng)合計(jì)，華北區(qū)1948年共計(jì)支援中原野戰(zhàn)軍物資折合小米達(dá)2842萬(wàn)斤。同一時(shí)期，華北區(qū)支援西北區(qū)的各項(xiàng)軍需物資（土布、棉花和糧食），折合小米5984萬(wàn)斤。除此之外，為了更好地支援西北區(qū)克服財(cái)政困難，華北區(qū)還將太岳區(qū)所屬晉南最富的19個(gè)縣劃歸西北區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，每年可為西北區(qū)增加公糧收入1.5億斤，有力地支援了西北區(qū)克服財(cái)政困難。另?yè)?jù)華北人民政府統(tǒng)計(jì)，1948年上解和援助各區(qū)支出，共計(jì)折合小米12.96億斤，占華北當(dāng)年財(cái)政總支出的27.1%。

進(jìn)入1949年，繼遼沈戰(zhàn)役勝利結(jié)束之后，又相繼取得了淮海戰(zhàn)役和平津戰(zhàn)役的勝利。三大戰(zhàn)役的勝利結(jié)束，解放戰(zhàn)爭(zhēng)已面臨向國(guó)民黨統(tǒng)治區(qū)的大進(jìn)軍。中央曾決定從1949年起統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政收支，后考慮到過(guò)去各區(qū)財(cái)政長(zhǎng)期實(shí)行分區(qū)自理的現(xiàn)狀，一時(shí)難以做到統(tǒng)收統(tǒng)支。于是中央又決定對(duì)1949年的財(cái)政供給，仍在分區(qū)自理的基礎(chǔ)上，由各區(qū)分工負(fù)責(zé)各路野戰(zhàn)軍的后勤供應(yīng)任務(wù)，不足部分由中央調(diào)劑補(bǔ)足。根據(jù)這個(gè)精神，中央于1949年3月20日，發(fā)出《關(guān)于財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作及后方勤務(wù)工作中若干問(wèn)題的決定》，實(shí)行中央領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)域負(fù)責(zé)制。中央提出，在我210萬(wàn)大軍向國(guó)民黨統(tǒng)治區(qū)大舉進(jìn)攻時(shí)，實(shí)行分區(qū)負(fù)責(zé)的規(guī)定是，東北和中原兩個(gè)解放區(qū)合力供給東北野戰(zhàn)軍；西北野戰(zhàn)軍及華北各兵團(tuán)由西北區(qū)全力和華北區(qū)的主要部分供給；華東區(qū)則全力供給華東和中原兩野戰(zhàn)軍，不足時(shí)，由中央從華北和東北兩解放區(qū)進(jìn)行調(diào)劑，或協(xié)助其解決困難。據(jù)統(tǒng)計(jì)在這一年中，華北上解和外援共計(jì)折合小米7.04億斤，占當(dāng)年財(cái)政支出的10.3%。東北解放區(qū)在1949年期間，在財(cái)政工作上，除了完成承擔(dān)第四野戰(zhàn)軍南下作戰(zhàn)所需的供給任務(wù)外，還幫助關(guān)內(nèi)各解放區(qū)克服財(cái)政困難，提供了大量的物資支援。東北區(qū)在1949年運(yùn)交中央80萬(wàn)噸糧食，150萬(wàn)立方米木材，20萬(wàn)噸鋼材，用來(lái)支援關(guān)內(nèi)各解放區(qū)。此外，還調(diào)運(yùn)華北糧食20萬(wàn)噸，以解決平、津等城市面臨的糧食供應(yīng)困難。同時(shí)，為了保證關(guān)內(nèi)修復(fù)鐵路的急需，東北解放區(qū)還拆除了幾條次要鐵路的鋼軌和器材，將其運(yùn)往關(guān)內(nèi)，用于修復(fù)粵漢、隴海、淮南、同蒲各線路的需要，隨后又運(yùn)進(jìn)關(guān)內(nèi)枕木270萬(wàn)根，原木9萬(wàn)立方米，支援關(guān)內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

（三）各解放區(qū)內(nèi)部的財(cái)政關(guān)系

各解放區(qū)內(nèi)部的財(cái)政關(guān)系較為成熟，也是在統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上實(shí)行分散經(jīng)營(yíng)、分散自給的方針。1946年下半年，內(nèi)戰(zhàn)在各解放區(qū)全面大爆發(fā)。當(dāng)時(shí)在華中、晉冀魯豫、山東、晉察冀各解放區(qū)，即分別采取措施，統(tǒng)一了本區(qū)的財(cái)經(jīng)工作，結(jié)束了所屬各區(qū)分區(qū)自理的財(cái)政管理體制，統(tǒng)一本區(qū)的貨幣發(fā)行，統(tǒng)一預(yù)決算管理等工作，財(cái)經(jīng)管理工作有所改善。中共晉冀魯豫中央局于1946年10月10日發(fā)出的 《關(guān)于財(cái)經(jīng)工作的決定》，適時(shí)地提出了在新形勢(shì)下財(cái)經(jīng)工作中必須解決的一些問(wèn)題，把大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，扶持農(nóng)業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)以保障供給，作為財(cái)經(jīng)工作最基本的一環(huán)。把重點(diǎn)放在發(fā)展生產(chǎn)上，增加人民的財(cái)富以開(kāi)辟財(cái)源。在財(cái)務(wù)行政管理上，實(shí)施統(tǒng)一全邊區(qū)財(cái)經(jīng)工作的方針。有關(guān)全區(qū)性的政策方針，實(shí)行集中統(tǒng)一。對(duì)于那些屬于地方性的局部問(wèn)題，則由地方機(jī)動(dòng)處理，這就是在實(shí)行統(tǒng)一管理基礎(chǔ)上的分散經(jīng)營(yíng)。這個(gè)決定得到了中共中央的完全肯定，并將此決定轉(zhuǎn)發(fā)各解放區(qū)，指出這個(gè)決定正確地解決了財(cái)政問(wèn)題中許多基本問(wèn)題，要求各解放區(qū)在財(cái)經(jīng)工作中切實(shí)研究參考，得到了各解放區(qū)的響應(yīng)。

再如東北解放區(qū)，自1945年秋建立到1949年10月中華人民共和國(guó)成立，走過(guò)了四年的戰(zhàn)斗歷程，財(cái)政經(jīng)歷了由分散到集中統(tǒng)一，財(cái)政管理由混亂走上正軌。1945年日本投降后，我人民解放軍進(jìn)入了東北，同年11月，國(guó)民黨也進(jìn)入東北，接收了大城市和中長(zhǎng)鐵路。東北局根據(jù)黨中央指示，在距離國(guó)民黨統(tǒng)治中心較遠(yuǎn)的城市和廣大鄉(xiāng)村建立根據(jù)地。由于東北根據(jù)地處于被分割的狀態(tài)，1946年的財(cái)政工作只能采取分散自給的方針。各省、縣的財(cái)政自收自支，各自為政。財(cái)權(quán)主要掌握在縣、區(qū)手中，省與省、縣與縣之間在財(cái)政資金上也不進(jìn)行調(diào)劑。1947年1月召開(kāi)了北滿各省財(cái)經(jīng)會(huì)議，由于北滿處在較為穩(wěn)定的后方，而東滿、南滿處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，會(huì)議確定在北滿實(shí)行以省為單位的財(cái)政統(tǒng)一和地方自給，對(duì)東滿、南滿實(shí)行必要的補(bǔ)助和調(diào)劑。在稅收方面，確定出入口稅、關(guān)稅作為東北一級(jí)收入，各省地方稅則仍劃歸地方收入。1947年8月又召開(kāi)了東北根據(jù)地財(cái)經(jīng)會(huì)議，確定了東北一級(jí)和地方的收支范圍。東北一級(jí)的財(cái)政收入包括全部公糧，稅收的大部分，燒酒專(zhuān)賣(mài)、食鹽統(tǒng)銷(xiāo)收入，東北一級(jí)企業(yè)的盈余，林業(yè)盈利總額的40%，對(duì)外貿(mào)易利潤(rùn)等。財(cái)政支出包括縱隊(duì)及獨(dú)立師的全部經(jīng)費(fèi)，地方部隊(duì)的衣服，軍工通訊、醫(yī)藥費(fèi)，總部、東北局直屬隊(duì)的一部分經(jīng)費(fèi)，內(nèi)蒙古及冀熱遼的補(bǔ)助，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投資，交通事業(yè)的補(bǔ)助等。地方的財(cái)政收入包括省營(yíng)企業(yè)收入，地方部分生產(chǎn)自給收入，稅收、利潤(rùn)提成等。財(cái)政支出包括地方軍費(fèi)、文化教育費(fèi)、被服、工資等。這次會(huì)議后，確定各省分別整理，逐步統(tǒng)一省市財(cái)政，隨著哈爾濱、南滿地區(qū)、吉林省等地先后在1948年末實(shí)現(xiàn)了財(cái)政的統(tǒng)一，整個(gè)東北根據(jù)地的財(cái)政也基本實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。

二、解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的財(cái)政治理手段

（一）召開(kāi)財(cái)經(jīng)會(huì)議，確定財(cái)政治理方向

1、華北財(cái)經(jīng)會(huì)議。因?yàn)榫薮蟮膽?zhàn)爭(zhēng)消耗，當(dāng)時(shí)分散的財(cái)政管理體制已適應(yīng)不了形勢(shì)的需要，必須實(shí)行各解放區(qū)之間大公無(wú)私的調(diào)劑，全力支援前線。1947年3月10日至5月上旬，晉冀魯豫中央局接受中央委托，在邯鄲附近武安縣冶陶鎮(zhèn)召開(kāi)了華北財(cái)經(jīng)會(huì)議，參加會(huì)議的解放區(qū)有晉察冀、晉綏、陜甘寧、山東、華東、中原、晉冀魯豫。會(huì)議由各區(qū)作情況介紹，相互了解，交流經(jīng)驗(yàn)，提出問(wèn)題。會(huì)議主要討論了各解放區(qū)之間相互封鎖、幣值比例、稅率、貿(mào)易困難、物資交流、鹽專(zhuān)賣(mài)、對(duì)敵經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)等問(wèn)題，最后形成了《華北財(cái)經(jīng)會(huì)議決議》和《華北財(cái)經(jīng)會(huì)議綜合報(bào)告》兩個(gè)文件。華北財(cái)經(jīng)會(huì)議打破了解放區(qū)各自為政的狀況，在財(cái)經(jīng)戰(zhàn)線上出現(xiàn)了相互支援聯(lián)合對(duì)敵的局面。

2、華北金融貿(mào)易會(huì)議。1948年3月下旬至5月中旬，在石家莊召開(kāi)了華北金融貿(mào)易會(huì)議，會(huì)議決定將華北晉冀魯豫和晉察冀兩邊區(qū)合并。關(guān)于金融工作，會(huì)議認(rèn)為貨幣一是不穩(wěn)定，二是不統(tǒng)一，使各解放區(qū)間生產(chǎn)和物資交換過(guò)程中受到很大損失，在地區(qū)間財(cái)政調(diào)度也極為不便，不利于戰(zhàn)時(shí)不同解放區(qū)間的相互支援。為此，應(yīng)盡快把貨幣統(tǒng)一起來(lái)。鑒于當(dāng)時(shí)統(tǒng)一貨幣有技術(shù)方面的問(wèn)題（鈔票用紙的供應(yīng)和印刷以及交通運(yùn)輸?shù)葐?wèn)題），會(huì)議決定先穩(wěn)定華北的冀南銀行幣、山東的北海銀行幣以及西北解放區(qū)的西北農(nóng)民銀行幣等解放區(qū)貨幣之間的比價(jià)。

（二）設(shè)立財(cái)經(jīng)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)財(cái)政治理的實(shí)施

1、華北財(cái)經(jīng)辦事處。華北財(cái)經(jīng)辦事處簡(jiǎn)稱(chēng)華北財(cái)辦，是在華北財(cái)經(jīng)會(huì)議的精神指導(dǎo)下，于1947年4月成立。它的基本職責(zé)是統(tǒng)一華北各解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策、調(diào)劑各解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)關(guān)系，調(diào)動(dòng)一切力量，全力支援戰(zhàn)略反攻，其主要任務(wù)如前文所述。華北財(cái)辦內(nèi)設(shè)秘書(shū)處、經(jīng)濟(jì)組、財(cái)政組、調(diào)查研究室、軍事供給組五個(gè)機(jī)構(gòu)。秘書(shū)處負(fù)責(zé)文書(shū)、機(jī)要材料、總務(wù)、干部登記等工作；財(cái)政組負(fù)責(zé)糧食、人民負(fù)擔(dān)、稅收、財(cái)政預(yù)算等工作；經(jīng)濟(jì)組負(fù)責(zé)貿(mào)易金融、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、工礦業(yè)、合作、對(duì)敵斗爭(zhēng)等工作；軍事供給組負(fù)責(zé)軍事工業(yè)、戰(zhàn)時(shí)勤務(wù)、野戰(zhàn)軍的供給等工作；調(diào)查研究室分組研究并編輯財(cái)經(jīng)參考資料。華北財(cái)辦從1947年4月成立到1948年5月撤銷(xiāo)，歷時(shí)13個(gè)月。

2、中共中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)部。中共中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)部從1948年5月成立到1949年7月撤銷(xiāo)，歷時(shí)14個(gè)月。1948年5月，中央認(rèn)為華北財(cái)經(jīng)辦事處已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，決定撤銷(xiāo)華北財(cái)辦，成立中共中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)部，在中共中央的直接領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌管理各解放區(qū)的財(cái)經(jīng)統(tǒng)一和調(diào)劑工作，下設(shè)研究室和中國(guó)人民銀行籌備處。中共中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)部的具體任務(wù)是：在中央領(lǐng)導(dǎo)下，審查、指導(dǎo)各解放區(qū)之財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策；研究、指導(dǎo)各解放區(qū)財(cái)經(jīng)政策的執(zhí)行、方法和步驟；有計(jì)劃地對(duì)各解放區(qū)進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，并對(duì)各種有關(guān)財(cái)政經(jīng)濟(jì)材料進(jìn)行收集、整理、保管；在中央領(lǐng)導(dǎo)下，調(diào)劑各解放區(qū)間的財(cái)政經(jīng)濟(jì)關(guān)系及財(cái)政收支；對(duì)統(tǒng)一各解放區(qū)財(cái)經(jīng)工作的方法、步驟進(jìn)行研究，并籌備中國(guó)人民銀行及統(tǒng)一發(fā)行貨幣工作。

3、華北財(cái)經(jīng)委員會(huì)。1948年9月至1949年7月，華北人民政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)華北財(cái)委）密切配合中共中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)部，作為其執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具體實(shí)施了成立中國(guó)人民銀行等一系列政策。華北財(cái)委成立的定位和主要目的是為了保障解放戰(zhàn)爭(zhēng)的順利進(jìn)行，對(duì)華北、華東、西北三個(gè)解放區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，對(duì)經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、財(cái)政、軍工、交通等必要的建設(shè)和行政工作進(jìn)行統(tǒng)一。原則是在有可能的基礎(chǔ)上，進(jìn)行必要的統(tǒng)一，農(nóng)業(yè)和小手工業(yè)暫時(shí)不必統(tǒng)一，而金融工作和貨幣發(fā)行則必須統(tǒng)一。

4、中國(guó)人民銀行。1948年12月，中共中央將華北銀行、西北農(nóng)民銀行、北海銀行三大銀行合并，成立了中國(guó)人民銀行。這標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的全國(guó)統(tǒng)一的金融體系基本形成。統(tǒng)一的貨幣制度，使適當(dāng)利用貨幣發(fā)行籌措部分財(cái)政收入，緩解長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)造成的財(cái)政困難更加便利。而且由于各解放區(qū)日益連成一片，有利于解放區(qū)間的物資交流和貿(mào)易聯(lián)系。而人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)的推進(jìn)，需要收付攜運(yùn)方便的統(tǒng)一貨幣。中國(guó)人民銀行的建立和人民幣的發(fā)行肅清了偽幣、金銀、外幣等擾亂市場(chǎng)的貨幣，為政府間財(cái)政關(guān)系向正規(guī)化邁進(jìn)，奠定了貨幣基礎(chǔ)。

5、中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的日益擴(kuò)大，帶有全國(guó)性的財(cái)經(jīng)問(wèn)題逐漸增加，中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)部和華北財(cái)委的力量日益不足，無(wú)法同迅速發(fā)展的革命形勢(shì)相適應(yīng)，需要更加強(qiáng)有力的中央財(cái)經(jīng)機(jī)構(gòu)來(lái)處理這些問(wèn)題。中共七屆二中全會(huì)后，中央開(kāi)始籌劃建立中財(cái)委。1949年7月12日，陳云主持召開(kāi)中財(cái)委成立大會(huì)，宣布中財(cái)委是在原中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)部和華北財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)合并的基礎(chǔ)上組建起來(lái)的。中財(cái)委成立后，中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)部工作即告結(jié)束，全部人員和資料移交中財(cái)委。中財(cái)委下設(shè)6局1處，下屬13個(gè)處、行、署、部。二部除原華北人員外，還有從東北、陜北、香港抽調(diào)的。從此時(shí)由中央軍委主管的中財(cái)委到建國(guó)后由政務(wù)院主管的中財(cái)委，兩個(gè)中財(cái)委完成了最后的統(tǒng)一財(cái)經(jīng)工作，結(jié)束了解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期戰(zhàn)時(shí)財(cái)政中較為分散混亂的政府間財(cái)政關(guān)系，逐步建立起新中國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系。

（三）發(fā)布量化收支標(biāo)準(zhǔn)，為財(cái)政治理提供抓手

《禮記·中庸》中有“車(chē)同軌，書(shū)同文，行同倫”的描述，來(lái)形容周朝時(shí)期松散的、名義上的統(tǒng)一。其實(shí)在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期較為分散的財(cái)政關(guān)系之下，也有類(lèi)似的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，成為財(cái)政治理的重要抓手。例如戰(zhàn)勤工作，是各地財(cái)政部門(mén)的重要任務(wù)，過(guò)去完全由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響很大。為了戰(zhàn)勤生產(chǎn)兩不誤，各地政府和軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都做出決定，在農(nóng)忙期間，除戰(zhàn)爭(zhēng)期間可動(dòng)用民力外，一般不得動(dòng)用民力支差，并要求軍隊(duì)和機(jī)關(guān)在人力上給農(nóng)民以支援。再如在《華北財(cái)政經(jīng)濟(jì)會(huì)議綜合報(bào)告》中對(duì)人民負(fù)擔(dān)能力、脫產(chǎn)人數(shù)、供給標(biāo)準(zhǔn)等做了詳細(xì)討論研究，得出量化的指導(dǎo)意見(jiàn)。首先是指出一般來(lái)講脫產(chǎn)人員如不超過(guò)總?cè)藬?shù)的2%，是可以負(fù)擔(dān)的，如果超過(guò)3%，就很難靠普通開(kāi)源節(jié)流解決，而需援助或特殊來(lái)源；其次規(guī)定戰(zhàn)爭(zhēng)期間，全部財(cái)政開(kāi)支，軍費(fèi)至少應(yīng)占85%，地方經(jīng)費(fèi)不應(yīng)超過(guò)15%；再次認(rèn)為擴(kuò)大財(cái)政收入時(shí)，必須慎重計(jì)算人民的負(fù)擔(dān)能力，認(rèn)為農(nóng)業(yè)負(fù)擔(dān)若不超過(guò)其農(nóng)業(yè)收入的15%，一般農(nóng)民不至于感到負(fù)擔(dān)過(guò)重。此外，建議部隊(duì)每人每年的供給標(biāo)準(zhǔn)維持在15—16市石小米，地方人員10市石，財(cái)政困難時(shí)還有必要降低。

（四）成立華北財(cái)經(jīng)學(xué)院，為財(cái)政治理培訓(xùn)人才

1948年中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)部成立之后，決定由王學(xué)文帶數(shù)人去接辦以北方大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院為基礎(chǔ)創(chuàng)建的華北財(cái)經(jīng)學(xué)院，加快培養(yǎng)財(cái)經(jīng)干部。學(xué)院位于石家莊，學(xué)院院長(zhǎng)是王學(xué)文，副院長(zhǎng)是王自申。學(xué)院設(shè)四個(gè)系，分別是財(cái)經(jīng)、稅務(wù)、工商、會(huì)計(jì)，全院共有教職員工100多人，學(xué)員近2000人。大部分學(xué)員是青年學(xué)生，只有少量學(xué)員是調(diào)干。學(xué)院實(shí)行供給制，發(fā)放粗布灰制服和八角帽。學(xué)員除集體伙食外，每人每月還發(fā)放六斤小米的生活津貼，以購(gòu)買(mǎi)牙膏和肥皂等日用必需品。院部設(shè)在石家莊市東南塔冢村，各系學(xué)員以組為單位，散住在農(nóng)家院里。學(xué)院的學(xué)習(xí)環(huán)境艱苦，在較寬敞的農(nóng)家院上課，每人發(fā)馬扎、墨水、蘸水筆、筆記本，夏天則干脆在村外柳樹(shù)林上課。講課的教師多為在職的華北人民政府領(lǐng)導(dǎo)干部。學(xué)員們除學(xué)習(xí)專(zhuān)業(yè)課，還有《社會(huì)發(fā)展史》、《政治時(shí)事》、《地方法規(guī)》等課程。后來(lái)由于全國(guó)革命形勢(shì)進(jìn)展迅速，大城市相繼解放而急需干部，1949年6月，學(xué)員們提前畢業(yè)，華北財(cái)經(jīng)學(xué)院撤銷(xiāo)，學(xué)員們大都安排在華北各省、市、縣，從事財(cái)經(jīng)、稅務(wù)、會(huì)計(jì)、工商等工作。

（五）利用《財(cái)經(jīng)簡(jiǎn)報(bào)》等手段，為財(cái)政治理搜集信息

首先是通過(guò)縮權(quán)和放權(quán)，建立和完善了請(qǐng)示報(bào)告制度，掌握各解放區(qū)總體、政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文教宣傳、黨務(wù)等6方面的動(dòng)態(tài)。此外，作為中央的財(cái)經(jīng)參謀機(jī)構(gòu)，中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)部還重視調(diào)查研究，利用《財(cái)經(jīng)簡(jiǎn)報(bào)》掌握各解放區(qū)以及敵占區(qū)的經(jīng)濟(jì)信息，為財(cái)政治理提供決策依據(jù)。例如《財(cái)經(jīng)簡(jiǎn)報(bào)》第2期發(fā)布了關(guān)于應(yīng)對(duì)國(guó)民黨貨幣改革的指示；《財(cái)經(jīng)簡(jiǎn)報(bào)》第6期通報(bào)了華北解放區(qū)的食鹽產(chǎn)銷(xiāo)情況；《財(cái)經(jīng)簡(jiǎn)報(bào)》第7期通報(bào)了1948年各解放區(qū)的物價(jià)情況。

綜上所述，解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，在戰(zhàn)爭(zhēng)的混亂和不確定狀況下，中共中央靈活掌握、適時(shí)調(diào)整財(cái)政治理原則，通過(guò)召開(kāi)財(cái)經(jīng)會(huì)議確定財(cái)政治理方向，通過(guò)整合設(shè)立財(cái)政機(jī)構(gòu)推進(jìn)財(cái)政治理實(shí)施，通過(guò)發(fā)布量化收支標(biāo)準(zhǔn)為財(cái)政治理提供抓手，通過(guò)建立華北財(cái)經(jīng)學(xué)院為財(cái)政治理培訓(xùn)人才，通過(guò)請(qǐng)示報(bào)告制度和《財(cái)經(jīng)簡(jiǎn)報(bào)》為財(cái)政治理提供信息，最終實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合對(duì)敵、贏得戰(zhàn)爭(zhēng)、統(tǒng)一國(guó)家的治理目標(biāo)。可歌可泣、波瀾壯闊的戰(zhàn)爭(zhēng)歷史中，蘊(yùn)含著深刻的治理哲學(xué)。■

（作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院）

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[6]薛暮橋，楊波.總結(jié)財(cái)經(jīng)工作迎接全國(guó)勝利——記全國(guó)解放前夕兩次重要的財(cái)經(jīng)會(huì)議[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1996.

[7]張晉川.經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線顯貴烽火之中涅槃——追憶我的母校[J]：華北財(cái)經(jīng)學(xué)院[EB/OL].（2015-09-07）.http://www.sxrb.com/appsjzd/appsjzd_dsxw/ty/5599387.shtm l.

[8]中共河北省委黨史研究室.中共中央移駐西柏坡前后[M].北京：中共黨史出版社，1998.

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）