國家科研項(xiàng)目資金現(xiàn)金流管理中存在的問題及對策

■/吉 雪 白小濤

國家科研項(xiàng)目資金現(xiàn)金流管理中存在的問題及對策

■/吉 雪 白小濤

當(dāng)前國家科研項(xiàng)目資金管理的重點(diǎn)集中在預(yù)算管理和費(fèi)用列支上，這導(dǎo)致當(dāng)前國家科研項(xiàng)目資金現(xiàn)金流管理中存在一定的問題。文章分析了其產(chǎn)生的原因，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施。

國家科研項(xiàng)目 資金管理 現(xiàn)金流 特設(shè)賬戶

如何提高國家科研項(xiàng)目資金使用的質(zhì)量和效率一直是近年來國家致力于探索的課題。本文試從現(xiàn)金流的角度分析當(dāng)前國家科研項(xiàng)目資金管理中存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策。

一、當(dāng)前國家科研項(xiàng)目資金現(xiàn)金流管理現(xiàn)狀

隨著國發(fā)〔2014〕64號《國務(wù)院印發(fā)關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革方案的通知》的頒布實(shí)施，當(dāng)前中央各部門管理的科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）已整合形成5類，分別為：國家自然科學(xué)基金、國家科技重大專項(xiàng)、國家重大研發(fā)計(jì)劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項(xiàng)以及基地和人才專項(xiàng)。在科技計(jì)劃改革的同時(shí)，政府相關(guān)部門也陸續(xù)發(fā)布了一系列相應(yīng)資金管理改革的文件，如：國發(fā)〔2014〕11號《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》、中辦發(fā)〔2016〕50號中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》、財(cái)科教〔2017〕6號《關(guān)于進(jìn)一步做好中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策貫徹落實(shí)工作的通知》等?？傮w上看，國家科研項(xiàng)目資金正朝著公正公開、規(guī)范高效的目標(biāo)高速前進(jìn)。但需要注意的是，當(dāng)前國家科研項(xiàng)目資金管理中還存在著一個(gè)“盲點(diǎn)”，即現(xiàn)金流的管理。無論是政策制定，亦或項(xiàng)目審計(jì)，國家科研項(xiàng)目資金管理的重點(diǎn)均集中在預(yù)算管理和費(fèi)用列支上，這導(dǎo)致當(dāng)前國家科研項(xiàng)目資金現(xiàn)金流管理中存在一定的漏洞。

二、當(dāng)前國家科研項(xiàng)目資金現(xiàn)金流管理存在的問題

國家科研項(xiàng)目資金現(xiàn)金流管理的目的和要求是確保項(xiàng)目的資金來源、流向與賬務(wù)記載相符，余額清晰。當(dāng)前國家科研項(xiàng)目資金現(xiàn)金流管理存在以下問題：

（一）資金賬戶管理不統(tǒng)一

目前，整合后的5類國家科研項(xiàng)目中，只有國家科技重大專項(xiàng)要求項(xiàng)目（課題）需開立特設(shè)賬戶，即項(xiàng)目資金的流入與流出均需要通過特設(shè)賬戶來完成。其他國家科研項(xiàng)目的資金均由相關(guān)單位撥付至項(xiàng)目承擔(dān)單位的自有賬戶中，國家科研經(jīng)費(fèi)與承擔(dān)單位自有資金混雜。即便是國家科技重大專項(xiàng)，亦僅要求項(xiàng)目（課題）需開設(shè)特設(shè)賬戶。而一個(gè)項(xiàng)目是由多個(gè)課題組成的，一個(gè)課題是由多個(gè)任務(wù)組成的。任務(wù)承擔(dān)單位則不要求開立特設(shè)賬戶。因此，即便是開設(shè)了特設(shè)賬戶的國家科技重大專項(xiàng)項(xiàng)目，實(shí)際受國家實(shí)時(shí)監(jiān)管的資金量也非常有限。而國家科研資金和承擔(dān)單位自有資金混雜，則使得審計(jì)人員缺乏有效的方法來確定國家科研資金的使用及庫存情況。另外，針對同一個(gè)承擔(dān)單位承擔(dān)了多個(gè)不同的國家科技重大專項(xiàng)項(xiàng)目的情況，該承擔(dān)單位僅能開立一個(gè)特設(shè)賬戶，即該承擔(dān)單位承擔(dān)的多個(gè)國家科技重大專項(xiàng)項(xiàng)目的資金混雜在一起，審計(jì)人員難以確認(rèn)每個(gè)具體項(xiàng)目的資金使用及庫存情況。

（二）資金余額不明

財(cái)科教〔2017〕6號《關(guān)于進(jìn)一步做好中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策貫徹落實(shí)工作的通知》等文件中明確規(guī)定，對于完成任務(wù)目標(biāo)并一次性通過驗(yàn)收的項(xiàng)目，驗(yàn)收結(jié)論確定的結(jié)余資金全部留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位使用，2年后結(jié)余資金未用完的，按規(guī)定原渠道收回。未一次性通過驗(yàn)收的項(xiàng)目，結(jié)余資金按規(guī)定原渠道收回。結(jié)余資金的計(jì)算方法通常為：收到撥付的國家科研資金減去經(jīng)審計(jì)認(rèn)可的支出，余額即為結(jié)余資金。但實(shí)際上，項(xiàng)目的結(jié)余資金通常都不等于上述公式計(jì)算得出的理論結(jié)余資金金額。此情況在國家科技重大專項(xiàng)項(xiàng)目特設(shè)賬戶中表現(xiàn)地更加明顯，即特設(shè)賬戶中資金余額不等于理論結(jié)余資金金額。分析其原因，主要有以下幾種情況：

1.利息、手續(xù)費(fèi)導(dǎo)致的差異。承擔(dān)單位收到國家科研項(xiàng)目資金存入賬戶后，會(huì)定時(shí)收到相應(yīng)利息。利息金額的大小受賬戶所在銀行以及資金規(guī)模的影響，無法預(yù)計(jì)，亦不在項(xiàng)目預(yù)算中。鑒于國家支持的多數(shù)科技項(xiàng)目金額較大，周期較長，產(chǎn)生的利息收入亦較多。利息收入是項(xiàng)目資金實(shí)際余額與理論余額不等的最主要原因。同時(shí)，特設(shè)賬戶收取的賬戶管理費(fèi)，以及特定業(yè)務(wù)（如：電匯）收取的手續(xù)費(fèi)等，在實(shí)際業(yè)務(wù)中也是存在的。此部分支出亦不在項(xiàng)目預(yù)算中，實(shí)際支出時(shí)從收到的利息中支取，也造成了項(xiàng)目資金實(shí)際余額與理論余額間的差異。

2.匯兌損益導(dǎo)致的差異。承擔(dān)單位從境外購買物品及服務(wù)并付匯時(shí)，通常會(huì)涉及到匯兌損益。下面以購買設(shè)備為例進(jìn)行說明：

假設(shè)設(shè)備價(jià)值1萬美元，在購買設(shè)備時(shí)，美元兌人民幣匯率為1:6.91，賬務(wù)處理為：

借：固定資產(chǎn) 6.91萬人民幣

貸：應(yīng)付賬款 6.91萬人民幣

在實(shí)際付款時(shí)，美元兌人民幣匯率為1:6.92，賬務(wù)處理通常為：

借：應(yīng)付賬款 6.91萬人民幣

財(cái)務(wù)費(fèi)用-匯兌損失 0.01萬人民幣

貸：銀行存款 6.92萬人民幣

通過上述賬戶處理可以發(fā)現(xiàn)，從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行的口徑，該項(xiàng)目支出了6.91萬人民幣，但是從資金流量的角度，該項(xiàng)目支出了6.92萬人民幣，存在0.01萬差額。

此差異產(chǎn)生的原因是會(huì)計(jì)賬務(wù)處理不夠嚴(yán)謹(jǐn)。在實(shí)際付款時(shí)，因匯兌損益產(chǎn)生的差額不應(yīng)計(jì)入到承擔(dān)單位的財(cái)務(wù)費(fèi)用中，而應(yīng)該直接計(jì)入到項(xiàng)目費(fèi)用中。上例中，在實(shí)際付款時(shí)，正確的賬務(wù)處理方法應(yīng)為：

借：應(yīng)付賬款 6.91萬人民幣

固定資產(chǎn) 0.01萬人民幣

貸：銀行存款 6.92萬人民幣

通過這種賬務(wù)處理方法，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出與資金實(shí)際流程量相等，不再產(chǎn)生差異。

3.資金墊付產(chǎn)生的差異。國家科研項(xiàng)目從項(xiàng)目申報(bào)成功到收到撥付資金，通常經(jīng)歷的時(shí)間較長。在項(xiàng)目申報(bào)成功后，項(xiàng)目的相關(guān)工作即陸續(xù)開展，所需要的資金通常由承擔(dān)單位先行墊付，待國家撥款下達(dá)后再進(jìn)行歸墊。此情況在設(shè)置了特設(shè)賬戶的國家科技重大專項(xiàng)項(xiàng)目中尤為明顯。根據(jù)財(cái)辦庫〔2010〕308號《財(cái)政部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范民口科技重大專項(xiàng)資金墊付與歸墊管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》的規(guī)定，承擔(dān)單位在進(jìn)行資金墊付前必須先進(jìn)行備案，否則無法進(jìn)行歸墊。即便進(jìn)行了備案，歸墊所需的審核批復(fù)手續(xù)繁雜，收到歸墊資金的日期無法確定，甚至部分項(xiàng)目到項(xiàng)目驗(yàn)收通過依據(jù)無法收到歸墊的資金，因此使得項(xiàng)目資金實(shí)際余額與理論余額產(chǎn)生了差異。

4.會(huì)計(jì)賬務(wù)處理錯(cuò)誤導(dǎo)致的差異。承擔(dān)單位在承擔(dān)了國家科技重大專項(xiàng)項(xiàng)目的同時(shí)，承擔(dān)了其他國家科研項(xiàng)目或其他國家科技重大專項(xiàng)項(xiàng)目下的任務(wù)時(shí)，該承擔(dān)單位收到的國家撥款部分存在特設(shè)賬戶中，部分存在自有賬戶中。在實(shí)際支出時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目的屬性，從不同的賬戶中支取資金。此時(shí)，極易因項(xiàng)目屬性判斷錯(cuò)誤，而在會(huì)計(jì)核算時(shí)誤斷賬戶信息，導(dǎo)致從錯(cuò)誤的賬戶中支取資金，致使項(xiàng)目實(shí)際余額與理論余額不符。此錯(cuò)誤出現(xiàn)在會(huì)計(jì)核算環(huán)節(jié)，因此無法通過每月進(jìn)行銀行對賬編制銀行余額調(diào)節(jié)表的方式發(fā)現(xiàn)。

5.借備用金還款導(dǎo)致的差異。承擔(dān)單位項(xiàng)目組成員出差或是支付合同首付款時(shí)，由于沒有發(fā)票或未達(dá)到承擔(dān)單位規(guī)定的付款要求，無法進(jìn)行費(fèi)用報(bào)銷，有時(shí)會(huì)采用借備用金的方式先行借出資金進(jìn)行相關(guān)支付，待滿足報(bào)銷條件后再還款清理備用金。此時(shí)，導(dǎo)致項(xiàng)目資金實(shí)際余額與理論余額不等的情況主要有以下2個(gè)：其一，為借備用金不還。其二，為借還款賬戶不統(tǒng)一。如，從特設(shè)賬戶中借出資金，還款時(shí)還到了自有賬戶中。

三、國家科研項(xiàng)目資金現(xiàn)金流管理完善的對策

劉曉斌2009年在武漢大學(xué)出版社出版的圖書《現(xiàn)金為王》中，用“成也現(xiàn)金流，敗也現(xiàn)金流”來描述現(xiàn)金流在企業(yè)經(jīng)營管理中的重要功用。同樣，現(xiàn)金流管理的優(yōu)劣也決定著國家科研項(xiàng)目資金管理的有效性。筆者認(rèn)為，可以通過以下幾個(gè)方面來完善當(dāng)前國家科研項(xiàng)目資金現(xiàn)金流管理：

（一）每個(gè)項(xiàng)目（任務(wù)）均設(shè)置特設(shè)賬戶

鑒于當(dāng)前國家科研項(xiàng)目資金與企業(yè)自有經(jīng)營資金混雜，特設(shè)賬戶中各項(xiàng)目資金混雜的情況，筆者建議要求承擔(dān)單位為其承擔(dān)的每一個(gè)項(xiàng)目（任務(wù)）開設(shè)特設(shè)賬戶。通過此方法，各個(gè)項(xiàng)目（任務(wù)）的資金得以彼此獨(dú)立，資金管理情況清晰明確，并且更加符合國家對于國家科研項(xiàng)目“單獨(dú)核算、專款專用”的要求，也避免了承擔(dān)單位無意間使用自有賬戶中國家科研項(xiàng)目資金用于自身生產(chǎn)經(jīng)營所導(dǎo)致的資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，國家科研經(jīng)費(fèi)與承擔(dān)單位自有資金完全分開后，承擔(dān)單位支取國家科研資金會(huì)更加謹(jǐn)慎，進(jìn)而促進(jìn)國家科研經(jīng)費(fèi)支出的合理合規(guī)。雖然，對于同時(shí)承擔(dān)了多項(xiàng)國家科研項(xiàng)目的承擔(dān)單位來說，開立的特設(shè)賬戶數(shù)量較多，存在降低會(huì)計(jì)核算效率的風(fēng)險(xiǎn)。但是，每一個(gè)國家科研項(xiàng)目具有其獨(dú)立的特設(shè)賬戶，每個(gè)賬戶在月末進(jìn)行銀行對賬并編制銀行余額調(diào)節(jié)表，并按時(shí)與項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行對比，可以通過信息化手段輕松地確定會(huì)計(jì)核算在賬戶使用上的錯(cuò)誤，從整體上降低了會(huì)計(jì)核算的錯(cuò)誤率，并提高了對賬工作的效率。

（二）特設(shè)賬戶不產(chǎn)生財(cái)務(wù)費(fèi)用

當(dāng)前，國家沒有要求收回國家科研經(jīng)費(fèi)為承擔(dān)單位帶來的利息收入。導(dǎo)致這種狀況的一個(gè)重要原因是，大部分國家撥付的科研經(jīng)費(fèi)與承擔(dān)單位生產(chǎn)經(jīng)營的自有資金混雜在一個(gè)賬戶中，無法確認(rèn)因國家科研經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生的利息收入金額。這種情況會(huì)隨著每個(gè)項(xiàng)目（任務(wù)）均設(shè)置特設(shè)賬戶而消失。同時(shí)，從根本上看，國家科研項(xiàng)目資金是國家對于承擔(dān)單位進(jìn)行科研工作的支持，不應(yīng)當(dāng)影響承擔(dān)單位的利潤。此外，國家科研項(xiàng)目資金必須嚴(yán)格根據(jù)國家批復(fù)的預(yù)算進(jìn)行支出，利息收入不在預(yù)算批復(fù)的內(nèi)容中，亦無法支出。國家科研經(jīng)費(fèi)不應(yīng)給承擔(dān)單位帶來利息收入，即便帶來了利息收入，承擔(dān)單位也無法支出。因此，筆者建議特設(shè)賬戶不要支付承擔(dān)單位利息。而銀行通常對賬戶收取的賬戶管理費(fèi)及電匯手續(xù)費(fèi)等，也應(yīng)該相應(yīng)減免。如果商業(yè)銀行對于免除特設(shè)賬戶管理費(fèi)及其他費(fèi)用難以實(shí)施，筆者建議應(yīng)在預(yù)算中增加此科目，以確保特設(shè)賬戶的正常運(yùn)行。

（三）進(jìn)一步規(guī)范會(huì)計(jì)核算

在剔除賬戶利息及費(fèi)用導(dǎo)致項(xiàng)目資金實(shí)際余額與理論余額產(chǎn)生差異后，需要進(jìn)一步規(guī)范會(huì)計(jì)核算，以確保項(xiàng)目的所有資金支出與計(jì)入到項(xiàng)目中的成本相等。首先，會(huì)計(jì)核算時(shí)需要確保所使用的銀行賬戶與項(xiàng)目的性質(zhì)相符。即，資金存于特設(shè)賬戶的項(xiàng)目需要從特設(shè)賬戶支出資金，不能從承擔(dān)單位自有賬戶中支取資金，非國家科技重大專項(xiàng)項(xiàng)目只能從承擔(dān)單位自有賬戶中支取資金，不能從特設(shè)賬戶中支取，尤其在借還備用金時(shí)要特別關(guān)注此項(xiàng)。此外，因?qū)ν飧秴R購買物品及服務(wù)涉及到匯兌損益的，匯兌損益金額需要直接計(jì)入或沖減項(xiàng)目費(fèi)用，而不能計(jì)入到承擔(dān)單位自身的財(cái)務(wù)費(fèi)用中。

（四）加快資金撥付進(jìn)度

中辦發(fā)〔2016〕50號中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》中已明確規(guī)定，將“實(shí)行部門預(yù)算批復(fù)前項(xiàng)目資金預(yù)撥制度，保證科研人員及時(shí)使用項(xiàng)目資金”。由此可見，國家科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的撥付速度將大大提高。同時(shí)，需要注意的是，當(dāng)前多數(shù)國家科研項(xiàng)目均由若干承擔(dān)單位共同聯(lián)合承擔(dān)，其中一個(gè)單位為牽頭的項(xiàng)目承擔(dān)單位，其他單位為聯(lián)合承擔(dān)單位。項(xiàng)目的國家資金撥款由國家相關(guān)部門撥付到牽頭的項(xiàng)目承擔(dān)單位中，再由項(xiàng)目承擔(dān)單位撥付至其他聯(lián)合承擔(dān)單位。為確保項(xiàng)目所有的承擔(dān)單位均能及時(shí)收到項(xiàng)目國家撥款資金，應(yīng)當(dāng)對牽頭的項(xiàng)目承擔(dān)單位轉(zhuǎn)撥國家資金的時(shí)限予以明確規(guī)定，如一個(gè)月，若超過此期限，需要在項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收時(shí)酌情減分。

（五）嚴(yán)格備用金制度

當(dāng)前，國家對于所有國家科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）都明確規(guī)定：截留、擠占、挪用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不得通過財(cái)務(wù)驗(yàn)收，如財(cái)教〔2009〕218號文《財(cái)政部科技部發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)＜民口科技重大專項(xiàng)資金管理暫行辦法＞》、財(cái)教〔2006〕159號《財(cái)政部科技部關(guān)于印發(fā)＜國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法＞的通知》、財(cái)教〔2006〕160號《財(cái)政部科技部關(guān)于印發(fā)＜國家科技支撐計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法＞的通知》、財(cái)教〔2006〕163號《財(cái)政部科技部總裝備部關(guān)于印發(fā)＜國家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法＞的通知》、財(cái)教〔2006〕219號《財(cái)政部科技部關(guān)于印發(fā)＜公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理試行辦法＞的通知》等。因此，承擔(dān)單位必須完善其備用金管理制度，確保借出的備用金確實(shí)使用于項(xiàng)目并與預(yù)算規(guī)定相符，同時(shí)對備用金的金額限制以及歸還期限都要做出明確要求。

（六）加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督

不可否認(rèn)，當(dāng)前審計(jì)仍然是規(guī)范國家科研項(xiàng)目資金管理的一把利刃，很多承擔(dān)單位都抱有“審計(jì)沒有檢查出來的問題就不是問題”的想法。在財(cái)科教〔2017〕6號《關(guān)于進(jìn)一步做好中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策貫徹落實(shí)工作的通知》中，亦對會(huì)計(jì)師事務(wù)所開展的財(cái)務(wù)審計(jì)提出了更高的要求。因此，建議在項(xiàng)目年度及驗(yàn)收審計(jì)工作中，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)對項(xiàng)目資金的現(xiàn)金流給予更多的關(guān)注，檢查其項(xiàng)目資金實(shí)際余額與理論余額是否相等，如果不相等，產(chǎn)生差異的原因是什么。

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◇作者信息：中海油研究總院

◇責(zé)任編輯：張力恒

◇責(zé)任校對：張力恒

F275.1

A

1004-6070（2017）08-0050-04