中小城市土地集約化利用路徑探究

●廖喜生

中小城市土地集約化利用路徑探究

●廖喜生

近年來，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得了令人矚目的成績，然而在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，也出現(xiàn)了土地利用粗放低效等問題，這些現(xiàn)象在中小型城市中尤為突出。如何集約利用土地成為城市發(fā)展過程中必須重視的問題。本文在分析中小城市土地利用現(xiàn)狀和存在的問題的基礎(chǔ)上，為如何實(shí)現(xiàn)中小城市土地集約利用提出建議。

中小城市 土地利用集約化

土地集約化是以可持續(xù)發(fā)展為前提，在土地資源的可承受范圍內(nèi)，加大對(duì)單位面積土地的勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的投入，挖掘土地的利用潛力，提高土地的單位產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益。城市土地集約化的概念是由農(nóng)用地集約利用延伸而來的。近年來，人們除了關(guān)注農(nóng)業(yè)用地的集約化利用，也開始努力提高城市土地的利用效率。城市土地集約化主要通過優(yōu)化資源配置，調(diào)整城市布局結(jié)構(gòu)，增加在單位土地上投入的技術(shù)、資金、勞動(dòng)力等要素，提高城市土地的利用效率，協(xié)調(diào)城市土地的綜合效益，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，保持城市土地與農(nóng)業(yè)用地的動(dòng)態(tài)平衡。城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)模式、科學(xué)技術(shù)水平、城市人口與規(guī)模、地理環(huán)境、土地使用制度等因素都會(huì)影響土地的集約化利用程度。

中小城市是我國城市體系中優(yōu)先支持、重點(diǎn)發(fā)展的層級(jí)。但長期以來中小城市在用地方面存在不合理現(xiàn)象，與大城市相比，中小城市土地的利用效率普遍更低，違法利用土地的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。通過科學(xué)制定城市規(guī)劃、調(diào)整用地結(jié)構(gòu)、增大單位土地投入等措施，使土地集約化水平得到提高，將有效解決中小城市用地不足的問題，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)綜合效益的提高，進(jìn)而推動(dòng)我國城市體系的健康發(fā)展。

一、我國中小城市土地利用中存在的問題

根據(jù)2016年12月底發(fā)布的 《全國城鎮(zhèn)土地利用數(shù)據(jù)匯總成果》顯示，2010年到2015年，我國城鎮(zhèn)土地面積從759.1萬公頃擴(kuò)大到916.1萬公頃，城鎮(zhèn)土地面積增長20.7%，城鎮(zhèn)化進(jìn)程迅速。但我國城鎮(zhèn)整體土地利用仍處于低效粗放的狀態(tài)，住宅用地、商服用地、工礦倉儲(chǔ)用地等建設(shè)用地利用率普遍較低。不斷擴(kuò)大的城鎮(zhèn)土地面積也是導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)用地面積的持續(xù)縮小的重要因素之一。截止2015年年底，我國因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積30.17萬公頃，且這一下降趨勢預(yù)計(jì)仍將持續(xù)。充足的農(nóng)業(yè)用地是保障國民基本生活需求的基礎(chǔ)，面對(duì)不斷增長的城鎮(zhèn)居民人口與基本保持不變的可供農(nóng)業(yè)土地之間的矛盾，城市在建設(shè)過程中必須集約化利用土地，提高土地利用效率和效益，減少土地浪費(fèi)，切實(shí)保護(hù)耕地。

（一）“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”

許多中小城市政府盲目追求城市規(guī)模的擴(kuò)大，城鎮(zhèn)面積增幅遠(yuǎn)大于人口數(shù)量增速和經(jīng)濟(jì)增長速度。在未充分考慮居民實(shí)際需求和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的情況下，中小城市興建了大量使用率極低的道路、廣場等基礎(chǔ)設(shè)施；同時(shí)地方政府加大了招商引資力度，使得城市新城區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)建成面積過大，建筑容積率低，建成區(qū)人口密度低，形成了大量的 “空城”、“鬼城”；在房地產(chǎn)熱潮影響下，中小城市興建了大量商品房，“十二五”期間，我國住宅用地的年增長率基本呈現(xiàn)出“小城市〉中等城市〉大城市〉特大城市和超大城市”的特征，中小城市居民區(qū)住宅用地面積增長速度與其人口增長速度不匹配，造成大量住宅閑置；許多城市忽視居民消費(fèi)水平，投資了大量購物中心、商業(yè)步行街，商戶入駐率低，客流量不足。這些新啟動(dòng)的項(xiàng)目對(duì)城市土地產(chǎn)生了巨大需求，不少城市為了滿足用地需求，盲目開發(fā)土地，擴(kuò)大城市規(guī)模，造成土地資源的巨大浪費(fèi)。

這些與城鎮(zhèn)化進(jìn)程不匹配的大型建設(shè)項(xiàng)目，既造成了投入資金的浪費(fèi)又占用了大量的土地資源，造成土地的低效率利用和投資方投資的難以收回，也使得政府的地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨之上升。在城區(qū)可供使用土地不足時(shí)，城郊的耕地往往成為了項(xiàng)目的建設(shè)用地，同時(shí)城鎮(zhèn)化占用的耕地往往質(zhì)量較高，因此土地過快“城鎮(zhèn)化”將使耕地面積不斷下降，國家的糧食安全和生態(tài)安全受到威脅，不利于社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）城市用地結(jié)構(gòu)不科學(xué)

城鎮(zhèn)土地規(guī)劃在城市發(fā)展建設(shè)中發(fā)揮著指揮作用，規(guī)劃的質(zhì)量將對(duì)土地利用效果產(chǎn)生直接影響。在建設(shè)過程中，中小城市往往對(duì)城市規(guī)劃缺乏重視，部分地區(qū)對(duì)城市結(jié)構(gòu)的規(guī)劃不夠科學(xué)，甚至缺少應(yīng)有的建設(shè)規(guī)劃，導(dǎo)致城市布局混亂，降低了城市土地的利用效率，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市擴(kuò)張，也給居民生活帶來不便。

在整體結(jié)構(gòu)方面，中小城市的工業(yè)、住宅、商服用地的區(qū)域分布不合理，給工業(yè)生產(chǎn)、居民生活造成了負(fù)面影響，工業(yè)和住宅用地占地面積過大，使得建筑容積率低，各功能區(qū)間結(jié)構(gòu)失衡；工業(yè)和商服用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，由于前期缺乏規(guī)劃，因而企業(yè)選址不科學(xué)，不同產(chǎn)業(yè)間未能有效形成協(xié)同效應(yīng)，同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)未能有效形成集聚效應(yīng)，導(dǎo)致各產(chǎn)業(yè)不能產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益；各城區(qū)間發(fā)展不均衡，老城區(qū)交通不暢、住宅擁擠、設(shè)施陳舊，中心城區(qū)發(fā)展空間不足，新城區(qū)內(nèi)閑置土地多。上述城市結(jié)構(gòu)不合理所導(dǎo)致的問題，使得中小城市的土地利用效率難以提高。

（三）土地利用方式落后

與大城市相比，中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和科學(xué)技術(shù)水平相對(duì)落后，導(dǎo)致其土地利用方式也相對(duì)落后。中小城市由于建筑施工技術(shù)不發(fā)達(dá)，居民的居住習(xí)慣較上世紀(jì)未發(fā)生巨大變化，因此住宅樓層普遍較低，老城區(qū)仍存在大量的平房、低層住宅，城市住宅的容積率很低；城市商鋪多零星分布，商業(yè)區(qū)多為商業(yè)步行街的形式，缺少能夠滿足居民各類需求的大型購物中心，商業(yè)區(qū)占地面積大而居民的生活需求相對(duì)較少，導(dǎo)致地均社會(huì)消費(fèi)品零售額低；中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠以制造業(yè)為代表的第二產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)比例不協(xié)調(diào)，工業(yè)企業(yè)普遍需要大量建設(shè)用地以修建廠房，因此存在大量占用耕地甚至占而不用的現(xiàn)象，同時(shí)中小城市工業(yè)企業(yè)一般規(guī)模較小，經(jīng)濟(jì)效益低下，導(dǎo)致地均工業(yè)產(chǎn)值不高；中小城市未能充分立體開發(fā)利用城市空間，通過將部分城市基礎(chǔ)設(shè)施、商鋪等修建在地下和城市高層來節(jié)約占用的土地。

中小城市相對(duì)落后的土地利用方式導(dǎo)致土地資源配置的不合理，造成了土地資源的浪費(fèi)，使得土地單位產(chǎn)出強(qiáng)度低，經(jīng)濟(jì)效益低下。

（四）土地利用未考慮可持續(xù)發(fā)展

我國一些城市在發(fā)展過程中過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，忽視了社會(huì)效益和生態(tài)效益，對(duì)土地等環(huán)境資源造成了難以修復(fù)的破壞。在中小城市中具體體現(xiàn)為：城市規(guī)劃不合理，將大量建設(shè)用地用于興建廠房、商業(yè)區(qū)等項(xiàng)目，導(dǎo)致城市綠化面積低，生態(tài)環(huán)境差；片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，允許高污染、高能耗的工業(yè)企業(yè)在城市及周邊地區(qū)落戶，排放的廢氣、廢水等有害物質(zhì)嚴(yán)重污染土質(zhì)，危害居民健康；中小城市尚未實(shí)施嚴(yán)格的廢棄物處理程序，城鎮(zhèn)居民增多，產(chǎn)生大量的生活垃圾，污染土壤及地下水資源，同時(shí)居民用水需求激增導(dǎo)致地下水超采，進(jìn)而引起地面下陷等更為嚴(yán)重的問題。

中小城市在建設(shè)過程中往往急功近利，希望通過城市建設(shè)快速帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重視利用土地?cái)?shù)量卻忽視了利用土地質(zhì)量，不利于城市的長遠(yuǎn)發(fā)展，違背了土地集約化利用的生態(tài)需求。

（五）土地管理監(jiān)督機(jī)制不健全

我國城市土地的使用需要得到政府批準(zhǔn)，中小城市區(qū)域規(guī)模小、政府權(quán)力范圍大，土地的使用往往會(huì)受到地方政府的影響。地方政府政績考核與地區(qū)經(jīng)濟(jì)成果直接掛鉤，使得地方政府在劃撥土地時(shí)為了美化政績違反相關(guān)規(guī)定，允許污染環(huán)境的項(xiàng)目開工建設(shè)、盲目推行城鎮(zhèn)化、將農(nóng)業(yè)用地用作非農(nóng)用途等。在地區(qū)內(nèi)發(fā)生違規(guī)使用土地的行為時(shí)，地方政府也往往出于自身利益的考慮，對(duì)此類現(xiàn)象并不積極干預(yù)。土地使用情況的最終負(fù)責(zé)部門國土資源局，由于人力物力不足、缺少實(shí)質(zhì)性權(quán)力等原因，也難以對(duì)違法利用土地的行為進(jìn)行有效管理，部分地區(qū)的國土部門甚至與違法行為實(shí)施主體合作，進(jìn)一步助長了利益主體的違法行為。

中小城市由于分布零散，數(shù)量龐大，所占國有建設(shè)用地面積大，國家很難對(duì)各城市的土地使用情況進(jìn)行全面有效的監(jiān)督和管理。中央與地方對(duì)土地的管理目標(biāo)不一致，當(dāng)?shù)胤秸y以受到約束時(shí)，其將提供更多的土地，甚至不惜占用農(nóng)業(yè)用地，從而不利于城市土地利用向集約化方向發(fā)展。

二、中小城市土地集約化利用的意義

（一）有利于保護(hù)農(nóng)業(yè)用地

在區(qū)域土地總量有限的約束條件下，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)、城市面積的擴(kuò)張不可避免地將侵占城市周邊的農(nóng)業(yè)用地。然而，耕地是人類生存的基本保障，也是城市進(jìn)一步發(fā)展的前提條件，耕地面積減少將直接威脅居民的基本生活，使國家的糧食和生態(tài)安全得不到保證，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)矛盾。

城市發(fā)展與耕地保護(hù)雖然存在對(duì)立，但之間的矛盾并不是不可調(diào)和的，土地集約化利用為人們提供了緩解這一矛盾的有效手段。集約化利用土地，將使城市現(xiàn)有土地得到更加高效的利用，緩解城市發(fā)展的壓力，減少城市對(duì)土地的需求，抑制城市邊界的無序擴(kuò)張。從而減緩城市對(duì)耕地的侵占，保護(hù)耕地，同時(shí)減少強(qiáng)征土地侵害農(nóng)民利益引起社會(huì)矛盾現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）提高城市綜合效益

城市土地集約化利用以優(yōu)化城市資源配置和結(jié)構(gòu)布局為目標(biāo)，通過增加單位存量土地資金投入、改善土地經(jīng)營管理等方式，提高單位土地的產(chǎn)出與投入比，提高城市土地的使用效率。通過對(duì)工礦倉儲(chǔ)用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部和產(chǎn)業(yè)間的集聚效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)將得以發(fā)揮，企業(yè)的生產(chǎn)效率將會(huì)提高，企業(yè)將能夠創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。同時(shí)，土地集約化利用將促使城市建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施更加合理，防止不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目開工建設(shè)，避免投資資金的浪費(fèi)。

集約化利用土地不僅重視提高土地的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了城市土地的可持續(xù)發(fā)展，使城市的社會(huì)和生態(tài)效益最大化。通過集約化管理，城市布局和人口聚集度將更為合理，居民購物、出行將更加方便，人與環(huán)境間的關(guān)系將更加和諧，居民生活質(zhì)量將進(jìn)一步提高。集約化利用土地雖然強(qiáng)調(diào)控制城市占用土地的規(guī)模，但并沒有忽視城市對(duì)綠化設(shè)施的需求，科學(xué)的城市規(guī)劃可以在提高土地利用效率的同時(shí)，保障城市應(yīng)有的綠化面積，減少城市對(duì)土地的污染。同時(shí)，城市集約利用土地將減少侵占農(nóng)用土地，維持城市周邊生態(tài)平衡，構(gòu)造和諧的城市生態(tài)圈。

（三）有助于加強(qiáng)土地管理

在實(shí)現(xiàn)城市土地集約化利用過程中，土地資源管理部門需要掌握對(duì)城市土地實(shí)際利用的詳細(xì)情況，以便制定科學(xué)的土地利用政策，提高土地的利用效率。集約化的土地利用還要求土地資源管理部門了解城市現(xiàn)有土地的利用潛力，根據(jù)利用潛力制定動(dòng)態(tài)的土地供應(yīng)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)增量與存量土地供給之間的有效銜接。掌握區(qū)域內(nèi)土地的利用情況和潛力等信息，可以幫助國土部門了解土地管理可能發(fā)生的問題，針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行關(guān)注和監(jiān)督，提高土地管理效率。此外，集約利用土地的過程中，城市布局將得到優(yōu)化，將從根源上減少因?yàn)槌鞘胁季植缓侠硪鸬募m紛，簡化土地管理工作。

三、實(shí)現(xiàn)中小城市土地集約利用的路徑

（一）確定合理的城市建設(shè)用地規(guī)模

合理的城市空間規(guī)模可以有效避免城市土地粗放利用，協(xié)調(diào)城市與周邊農(nóng)業(yè)用地之間的關(guān)系。中小城市在城市建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市人口數(shù)量，按照國家頒布的建筑容積率、人均建筑面積等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，確定城市所需的用地規(guī)模，以及商服用地、住宅用地、工礦倉儲(chǔ)用地等各功能區(qū)的具體占地面積。地方政府應(yīng)正確樹立節(jié)約利用城市每一寸土地的思想，樹立立體化、高密度、緊湊式的城市土地開發(fā)思路，避免采用“攤大餅”的城市建設(shè)方式，不因美化政績、好大喜功盲目批準(zhǔn)興建基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)、新城區(qū)等建設(shè)項(xiàng)目。在審批新的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目前，政府應(yīng)優(yōu)先考慮發(fā)掘現(xiàn)有土地的利用潛力，鼓勵(lì)對(duì)現(xiàn)有土地進(jìn)行改造利用，將城市建設(shè)由外延式擴(kuò)展向內(nèi)涵式集約發(fā)展轉(zhuǎn)變。

中央政府和省級(jí)政府應(yīng)建立嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，約束地方政府對(duì)土地使用權(quán)的授權(quán)審批，規(guī)范中小城市的土地利用方式，定期或不定期地核查各城市建設(shè)用地規(guī)模，杜絕地方政府追求大規(guī)模城鎮(zhèn)化建設(shè)、浪費(fèi)土地資源現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）科學(xué)制定土地利用規(guī)劃

科學(xué)合理的城市土地使用規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)集約化利用土地的前提。科學(xué)規(guī)劃要求中小城市必須結(jié)合城市發(fā)展現(xiàn)狀、城市地理結(jié)構(gòu)和人口特點(diǎn)，對(duì)城市的功能布局進(jìn)行整合，制定最優(yōu)化和可操作的土地利用總體規(guī)劃。

中小城市在進(jìn)行城市建設(shè)規(guī)劃時(shí)必須注意下列問題：第一，充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和未來發(fā)展?jié)摿?。中小城市在?guī)劃用地規(guī)模時(shí)既要嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)仄髽I(yè)生產(chǎn)能力、居民消費(fèi)水平，規(guī)劃工業(yè)、商業(yè)等功能區(qū)的規(guī)模，防止盲目擴(kuò)張，又要考慮本地區(qū)未來可能由于政策優(yōu)惠、地理優(yōu)勢等機(jī)會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的潛力，為城市的長遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留成長空間。第二，結(jié)合當(dāng)?shù)氐匦翁攸c(diǎn)，與我國多處于平原地區(qū)的大型城市不同，我國許多中小城市有著更加復(fù)雜的地形特點(diǎn)，土地是受地形地勢重大影響的生產(chǎn)要素，只有為不同地形的地塊規(guī)劃各自合適的利用方式，才能真正實(shí)現(xiàn)土地的高效利用。第三，重視優(yōu)化城市布局。我國中小城市往往存在著人口空間分布不均、各種土地利用類型疊加的問題，因此，更加需要重視城市不同功能區(qū)域的布局。高效的城市土地利用并非簡單的產(chǎn)業(yè)集中、人口集中，而需要考慮商用、住宅、工業(yè)區(qū)域間的協(xié)調(diào)配合作用，以及調(diào)整城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（三）積極推行城市土地置換政策

城市土地置換是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市土地優(yōu)化配置、集約利用的重要手段。城市土地置換是指根據(jù)城區(qū)各地塊的性質(zhì)特點(diǎn)對(duì)其功能進(jìn)行科學(xué)調(diào)整，將城區(qū)內(nèi)利用率低、綜合效益差的土地的用途進(jìn)行置換，使其可以得到高效利用，從而優(yōu)化城市的空間布局。土地置換可以與中小城市正在開展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，用效益高的產(chǎn)業(yè)置換效益低的產(chǎn)業(yè)。中小城市目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠第二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展比較落后，而城區(qū)的工業(yè)企業(yè)往往技術(shù)落后、污染嚴(yán)重，不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。政府應(yīng)推動(dòng)高效益、低耗能的第三產(chǎn)業(yè)與低效益、高耗能的第二產(chǎn)業(yè)進(jìn)行土地置換，支持第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，引導(dǎo)城中的工業(yè)企業(yè)向郊區(qū)遷移，將獲得的地租差額用來更新設(shè)備和技術(shù)，鼓勵(lì)綜合效益低、難以改造升級(jí)的企業(yè)及時(shí)出讓土地、停止生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。除了低效益的工業(yè)企業(yè)，位于中心城區(qū)的政府辦公用地、部隊(duì)用地都可參與到土地置換過程中來，進(jìn)一步提高城區(qū)土地經(jīng)濟(jì)效益。

除了與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合的土地平面置換，中小城市還應(yīng)進(jìn)行城市空間的縱向置換，對(duì)舊城區(qū)進(jìn)行改造，修建多層和高層建筑，提高建筑容積率，將空置出來的土地用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和綠化，在提升城市土地空間利用率的同時(shí)改善居民生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)土地集約化利用。

（四）重視城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)

土地集約化利用的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，而城市的可持續(xù)發(fā)展要求城市必須保持良好的生態(tài)環(huán)境，因此在集約化利用土地的過程中，中小城市必須重視其生態(tài)環(huán)境的建設(shè)。

首先，城市在考慮土地用途時(shí)不僅要考慮其經(jīng)濟(jì)效益，也要將其社會(huì)和生態(tài)效益納入考量范圍內(nèi)。在關(guān)注用地容積率的同時(shí)不能忽視綠地覆蓋率，不能為了提高土地的利用效率而犧牲城市本應(yīng)有的綠地面積。政府在引進(jìn)投資項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)對(duì)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的審核，審核內(nèi)容不僅要包括項(xiàng)目可為地區(qū)帶來的經(jīng)濟(jì)利益，還應(yīng)考慮項(xiàng)目對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境的影響，積極引進(jìn)“高科技、高效益、高附加值、用地少”的項(xiàng)目，杜絕高能耗、高污染項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)土地低碳集約化利用。其次，城市應(yīng)建立城市土地與農(nóng)業(yè)用地的良好關(guān)系。城市周邊的耕地是滿足城市居民基本生活需求的保障，是城市生態(tài)圈的一部分，城市在發(fā)展過程中應(yīng)時(shí)刻考慮對(duì)耕地的影響，避免盲目擴(kuò)張對(duì)良田的侵占，以及城市排放的污染物對(duì)農(nóng)田的污染。最后，城市對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)應(yīng)貫徹于土地利用的全過程中。在土地開發(fā)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)階段就需要考慮景觀生態(tài)的設(shè)計(jì)，保證項(xiàng)目的實(shí)施不會(huì)嚴(yán)重破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境；在開發(fā)建設(shè)過程中應(yīng)確保按照規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，杜絕對(duì)規(guī)劃綠地面積的侵占；在土地開發(fā)完成后，要及時(shí)進(jìn)行生態(tài)評(píng)估，對(duì)被破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。

（五）推動(dòng)土地交易市場發(fā)展

土地市場的發(fā)育程度與土地集約利用程度有著顯著的正相關(guān)關(guān)系，一般來說，城市的土地市場越成熟，該地區(qū)的土地集約利用程度就越高。土地市場可以通過顯化土地價(jià)值，提高資源配置效率，從而提高土地的集約利用水平，同時(shí)市場的調(diào)節(jié)作用可以彌補(bǔ)政府對(duì)土地利用監(jiān)管的不足，進(jìn)一步規(guī)范城市土地的使用。中小城市的土地市場普遍還不成熟，因此推動(dòng)土地交易市場的發(fā)展將極大有利于提高城市的土地使用率。

我國土地二級(jí)市場發(fā)展已經(jīng)相對(duì)較為完善，因此應(yīng)重點(diǎn)推動(dòng)中小城市土地一級(jí)市場的發(fā)展。首先，國家層面需要嚴(yán)格限制地方政府劃撥土地的行為，鼓勵(lì)以招標(biāo)、拍賣、協(xié)議出讓等方式實(shí)現(xiàn)土地的市場化配置，減少地方政府對(duì)土地出讓的干預(yù)行為。其次，地方政府應(yīng)提高土地出讓過程的信息透明度，將土地使用權(quán)出讓情況向公眾進(jìn)行公示，鼓勵(lì)公眾監(jiān)督參與方的公平競爭行為。最后，各級(jí)政府應(yīng)推進(jìn)土地市場創(chuàng)新，對(duì)能夠提高公平和效率的交易方式積極進(jìn)行推廣，并及時(shí)制定指導(dǎo)文件規(guī)范創(chuàng)新的土地交易方式。對(duì)于土地二級(jí)市場，地方政府應(yīng)加大力度對(duì)土地中介服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，構(gòu)建統(tǒng)一的土地交易信息平臺(tái)?！?/p>

（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

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（本文系國家社科基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中的土地沖突解決機(jī)制研究”〈批準(zhǔn)號(hào)：13BGL149〉的階段性研究成果）

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）